民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理精細化的創(chuàng)新路徑研究
——基于南寧市新江鎮(zhèn)調(diào)查分析

羅雪連

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006）

1 問題的提出

1.1 我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境粗糙型治理造成的歷史后果 鄉(xiāng)村環(huán)境治理對鄉(xiāng)村的發(fā)展起著重要的作用。民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理體系和治理能力底子薄，缺乏有效的治理系統(tǒng)，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的重點問題。此外，我國當前的鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系和運行模式難以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興要求，問題在于深層的制度性障礙、缺乏完備高效的制度激勵、農(nóng)村空心化和自治組織軟體化等［1］。在傳統(tǒng)的環(huán)境治理方式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重經(jīng)濟發(fā)展，用犧牲環(huán)境代價來換取經(jīng)濟收益，治理方式粗糙放任，從民族地區(qū)地方政府引進東部耗能型、耗資型和污染型企業(yè)可以看得出這一價值取向。東部高耗型、高污染型企業(yè)向民族地區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，同時伴隨民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村也將面臨廢渣圍村、廢氣繞村、廢水侵村的環(huán)境污染問題，加上農(nóng)村村民自造的生活廢水及垃圾增多，因此，當今時代的民族鄉(xiāng)村環(huán)境面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。而且民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境內(nèi)源性污染是一個歷史遺留問題，如果仍依賴傳統(tǒng)的粗糙型治理模式，環(huán)境污染問題不僅不能解決，還有可能越演越烈，導致環(huán)境治理效果不理想。

1.2 我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的道路 當前“美麗鄉(xiāng)村”和“宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)，必然要求鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量達到政策的標準目標，現(xiàn)階段農(nóng)村內(nèi)源性環(huán)境污染日趨嚴重［2］，并且農(nóng)村環(huán)境內(nèi)源性污染具有分散性、隱蔽性和滯后性等特點，農(nóng)村環(huán)境問題為“政府失效”的現(xiàn)象所困擾［3］。民族地區(qū)農(nóng)村也同樣如此，近年來，東部高消耗、高污染型產(chǎn)業(yè)向民族地區(qū)轉(zhuǎn)移，加劇了鄉(xiāng)村環(huán)境污染程度。同時，以往粗糙放任型鄉(xiāng)村環(huán)境治理保護模式，也給民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理遺留大量的環(huán)境問題，如治理成本高、成效低、可持續(xù)性差，生態(tài)恢復難。改變以往鄉(xiāng)村粗糙式和放任式的治理方式，我國民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理路在何方？針對這個疑問，讓人不禁想起“精細化”治理路徑，以精細化治理來替代粗糙型和放任型的治理方式，是毋庸置疑的選擇方向；明確政府、社會、企業(yè)和村民等治理主體，形成精細治理職能科學分工、建設(shè)生態(tài)型精細化政府、完善精細化合作治理運行機制、建立健全精細化合作治理保障機制，是鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理的路徑選擇。

2 治理精細化的框架

國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)是使國家治理能力和治理體系適應(yīng)社會發(fā)展的要求［4］。從民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化具體落實的角度來看，民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化需要“精細化治理”實現(xiàn)。精細化治理有“精益求精”、“流程精準”、“細而不繁”和“包容開放”4個要求取向［5］，其目標是實現(xiàn)節(jié)約型、互動型、高效型、長效化、科學化和智能化的環(huán)境治理。精細化治理強調(diào)無縫隙互動合作，追求一種精準執(zhí)行、細致改進的治理價值，是以實現(xiàn)公共價值為目標、共享治理成果的一種治理過程。因此，民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理框架應(yīng)該是1個互動復合體系，既包括組織結(jié)構(gòu)的聯(lián)合，也包括組織運行機制的整合；既有制度化方面的法律規(guī)范、政府體制的改革，也有非制度化文化和價值的形成。精細化治理是政府改進過程的系統(tǒng)體現(xiàn)，包括政府的治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運行機制和技術(shù)系統(tǒng)4個方面的精細化治理策略。

3 民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為演進

3.1 南寧市新江鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境治理影響要素分析 新江鎮(zhèn)總面積165km2，總?cè)丝?3326人，轄1個社區(qū)、8個行政村，61個自然坡，220個村民小組。耕地面積4305.93hm2，其中水田1637.87hm2，畬地4305.93hm2，林地面積4800hm2。產(chǎn)業(yè)以養(yǎng)殖業(yè)為主，并且規(guī)劃了“十里養(yǎng)殖長廊”，重點產(chǎn)業(yè)養(yǎng)豬業(yè)已經(jīng)初步形成規(guī)模化。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，新江鎮(zhèn)地形主要以山地丘陵為主，90%的山地丘陵都種植了速生桉樹，也因為山地開荒，導致山地水土流失較為嚴重。新江鎮(zhèn)團陽村是養(yǎng)殖業(yè)示范村，全村規(guī)模以上養(yǎng)豬場37個，其中年出欄5000頭以上的規(guī)模養(yǎng)豬場個2個，500頭以上的13個；全村年出欄肉雞萬羽以上的規(guī)模養(yǎng)雞場20個。這些養(yǎng)殖場處理不好，將是重要的污染源。由于地形限制，新江鎮(zhèn)農(nóng)村農(nóng)民住宅建設(shè)錯落不齊，沒有排污規(guī)劃，生活污水自由排放，生活垃圾和生活污水對農(nóng)村環(huán)境污染威脅較大。主要問題有以下3個方面：首先是水土流失、山地硬化、單一樹種破壞生態(tài)；其次是粗放型的養(yǎng)殖業(yè)未能科學有效處理養(yǎng)殖所產(chǎn)生的污染物，直接排放，污染水源；再次是農(nóng)村村民生活所產(chǎn)生的污水及生活垃圾，隨意排放，污染環(huán)境。

3.2 新江鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境治理的政府模式 農(nóng)村居住環(huán)境的改善和治理是一項系統(tǒng)工程，對于農(nóng)村環(huán)境治理的探索，新江鎮(zhèn)政府積極探索創(chuàng)新途徑，其模式值得推廣借鑒。首先，對于整體村落環(huán)境治理，新江鎮(zhèn)采取“示范村+鄉(xiāng)村旅游+環(huán)境治理”模式，把鄉(xiāng)村環(huán)境治理和鄉(xiāng)村旅游結(jié)合起來，通過發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游業(yè)來推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理發(fā)展。目前，新江鎮(zhèn)已經(jīng)建成南寧市綜合示范村——那蒙坡綜合示范村，那蒙坡在沒有規(guī)劃建成示范村之前，整個村落還是房屋破舊、污水橫流、道路破爛、塘水發(fā)臭的居住現(xiàn)狀，截至2013年那蒙坡納入南寧市綜合示范村建設(shè)項目后，其水系、坡道、巷道、沿路綠化等基礎(chǔ)設(shè)施得到改造升級，全村生活污水全部由暗埋管道歸集統(tǒng)一處理，共硬化了7058m坡道、巷道，對21260m2的知青湖和那陸湖兩大水域進行清淤與深度生態(tài)凈化，目前這兩大水域清澈見底，成為極具觀賞性的景觀生態(tài)湖。

4 民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理精細化的困境

4.1 治理理念的粗糙化 民族地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理雖有進步，但也存在思想固化問題，比如重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護；重視短期政績，規(guī)避“老大難”等環(huán)境治理問題。也正所謂政府層面重視經(jīng)濟發(fā)展，輕視環(huán)境監(jiān)管職責，才導致了現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境污染問題頻繁，甚至越演越烈［6］。新江鎮(zhèn)雖然在環(huán)境治理上取得了不錯的成績，鄉(xiāng)村環(huán)境也有所改善，但治理過程仍較為粗糙，距離“高效能、低成本的治理目標還較遠，這和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的思想理念有關(guān)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部喜歡抓大抓寬，工作理念偏向“雷聲大、雨點小”，包括環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)設(shè)立、環(huán)境治理制度設(shè)立、環(huán)境治理程序設(shè)置、環(huán)境治理人員安排等都較隨意，沒有經(jīng)過科學的考察論斷，就做出相關(guān)治理決策安排，決策過程粗糙，決策科學性不足。“先污染后治理”發(fā)展思維還是普遍存在，如任由其發(fā)展，將會形成一種“污染-治理-污染”惡性循環(huán)發(fā)展模式。

4.2 治理資源分配結(jié)構(gòu)的粗糙化 政府治理資源作為一種公共資源，它就必然存在有限性特點，治理資源的有限性也往往限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為。現(xiàn)實中，我國鄉(xiāng)村環(huán)境正面臨著治理困境，因為現(xiàn)行的由政府主導的治理模式已不能適應(yīng)鄉(xiāng)村環(huán)境發(fā)展的需要［7］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境治理資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)較為混亂，表現(xiàn)在客觀資源分配的粗糙化，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重投入治理資源多少，卻不關(guān)注所投入資源的產(chǎn)出效果是否理想，重視投入數(shù)據(jù)而忽視產(chǎn)生結(jié)果，存在本末倒置行為。其次，由于政府領(lǐng)導者重視自身政績，往往會根據(jù)自身政績需要，把治理資源投向環(huán)境治理較好的地方，出現(xiàn)了“好的越好，差的越差”的現(xiàn)象，治理資源分配存在傾向性，精細化程度不足，有悖公共治理精神，這也是治理資源分配粗糙化的一種表現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境治理資源粗糙分配，注定了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的低效性，毫無節(jié)制的粗糙投入，最后換來的只能是粗糙的結(jié)果，這是當前民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理所忽視的重要因素。

4.3 政策執(zhí)行的粗糙化 隨著我國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境正遭受日益嚴重的破壞，鄉(xiāng)村生活垃圾、水污染、土壤污染、工業(yè)污染等環(huán)境問題日益凸顯。［8］國家環(huán)境保護和治理政策的實現(xiàn)要依靠基層政府來執(zhí)行，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它是執(zhí)行國家政策的一線部門，其執(zhí)行好壞直接影響政策目標是否能按照標準實現(xiàn)。新江鎮(zhèn)和大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，在政策執(zhí)行上也存在粗糙化問題，主要表現(xiàn)在：（1）在環(huán)境治理職能部門的設(shè)計方面，鄉(xiāng)村環(huán)境治理涉及到鄉(xiāng)村美麗辦、城建所、綜治辦、農(nóng)林水利辦公室等多個部門，但卻未明確哪個部門是直接責任主體。（2）在環(huán)境治理手段方面，政策執(zhí)行離不開執(zhí)行工具使用，目前新江鎮(zhèn)的環(huán)境保護和治理，都是由政府一方承擔，其他社會組織和村民參與較少，參與多元性不足，運用傳統(tǒng)治理手段，導致治理過程較為粗糙，前期治理雖有成績，但后期治理維護很被動，阻礙了鄉(xiāng)村環(huán)境治理事業(yè)發(fā)展。（3）在治理人員分配方面，環(huán)境治理是一種專業(yè)化治理過程，應(yīng)配備專業(yè)化技術(shù)人才，并非隨意安排。從新江鎮(zhèn)所安排的部門來看，這些部門雖有管理能力，但缺乏專業(yè)技術(shù)性，鄉(xiāng)村環(huán)境治理有可能因此而降低治理效果。

5 民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理精細化策略

習近平新時代治國理政思想把生態(tài)環(huán)境保護和治理擺在極為重要的位置，“綠色青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，其重要表現(xiàn)形式就是通過鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護和治理來體現(xiàn)，歷史積累的生態(tài)環(huán)境污染問題與目前發(fā)展所造成的生態(tài)環(huán)境污染問題交替出現(xiàn)，只有通過兩手都硬抓的工作方法，創(chuàng)新治理精細化制度，民族地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理、恢復和保護才會同步發(fā)展，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境才得以可持續(xù)發(fā)展。

鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理要圍繞當?shù)貙嶋H情況因地制宜展開，要以滿足群眾對公共生產(chǎn)生活環(huán)境需求質(zhì)量作為標準，打破傳統(tǒng)的固定思維，打破各部門的行政職權(quán)劃分壁壘，實現(xiàn)多部門合作精準治理，從而為公眾提供優(yōu)質(zhì)的生存居住環(huán)境服務(wù)。這種精細化治理模式中，行動目標以結(jié)果為取向，治理形態(tài)以協(xié)作為特征，運行機制以分工為核心。民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理策略路徑設(shè)計則應(yīng)從治理文化理念、精細化治理機制、精細化治理監(jiān)督和精細化治理技術(shù)4方面構(gòu)建（圖1）。

圖1 民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理精細化策略體系

5.1 培育精細化治理文化 文化通常指一種價值觀、態(tài)度、看法、理念或是習慣的總和，每一個組織在都會形成自己獨有的文化，這一文化是組織維持凝聚力的重要因素［9］。民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境粗糙化治理文化在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理過程中早已經(jīng)根深蒂固，“應(yīng)付式”治理、“短期式”治理、“檢查式”治理等現(xiàn)象較為普遍，缺乏實事求是的工作態(tài)度，更多的是投機取巧的僥幸心理，務(wù)實文化不足，使得環(huán)境治理工作停滯不前。培育民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境精細化治理文化，逐漸培養(yǎng)干部精細化治理理論；加強對政府干部和村委干部的精細化理念培訓，塑造干部的工匠精神，做到責任擔當、服務(wù)滿意、科學高效、精益求精，把農(nóng)村環(huán)境治理提升一個臺階。文化作為一種價值觀、態(tài)度、看法、理念或者是習慣的總和，每個組織都會有自己的文化，這一文化是組織維持凝聚力的重要因素。讓鄉(xiāng)村環(huán)境粗糙治理向精細化治理過度，更多的是要靠治理組織自身的認識轉(zhuǎn)變作為動力，在自身需求和公眾需求的選擇中，逐漸接受精細化治理文化，并且使這種文化擴散開，影響到其他的治理組織，從而確立共同價值，立足于保護共同生存環(huán)境為目標，借助正式或非正式宣傳組織，大力宣傳“生存環(huán)境命運共同體”思想，激發(fā)共同熱情，營造共同價值生成環(huán)境，最后形成環(huán)境精細化治理文化。

5.2 深化精細化治理機制 關(guān)于治理，羅西瑙認為：“治理是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。”［10］優(yōu)化治理機制，創(chuàng)新治理過程，才有可能使執(zhí)行組織服從，提高執(zhí)行力度。民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個最底層的國家政權(quán)組織，加上民族地區(qū)開發(fā)程度比不上東部發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)從設(shè)置再到管理機制設(shè)計都處于相對低的水平，治理能力不足也就此顯示出來。在民族地區(qū)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和交通的便利，眾多工業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進入，使得原始的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境開始失衡，但當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏經(jīng)驗與技術(shù)，且治理機制不成熟，導致環(huán)境污染治理成效不大，有些甚至只做表面工作，卻沒有進行實質(zhì)性的治理。因此對鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理機制的深化，改進治理機制的運行方式，科學設(shè)計機制運行步驟，從治理機制內(nèi)部設(shè)計出發(fā)，科學合理分配人、財、力，激活鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理機制系統(tǒng)，保證能運行的同時逐漸提高機制系統(tǒng)的運行效能，最大程度把精細化和治理系統(tǒng)有機結(jié)合。

5.3 創(chuàng)新精細化治理技術(shù) 鄉(xiāng)村環(huán)境問題形成的重要根源在于國家權(quán)力的強勢介入與社會組織力量的缺位［11］。此論斷有其道理，鄉(xiāng)村環(huán)境治理平衡的缺失，不僅是一種生態(tài)政治的失衡，也是一種治理工具的失衡。缺乏先進治理工具和先進技術(shù)的精細化治理，可能會是一種還原到粗糙化治理過程的惡性循環(huán)模式。當今社會問題比以往更復雜，尤其是環(huán)境問題，已經(jīng)到了一種分水嶺境地，如處理不好，將威脅到我們的生存環(huán)境。在傳統(tǒng)的治理中，往往采用單元治理模式，都是由鄉(xiāng)村管理者親力親為，被管理者和關(guān)聯(lián)者則被看作是服務(wù)者或者是外部人。另外，以往的環(huán)境治理仍停留在以人力治理為主，缺乏一種或多種先進科學的治理技術(shù)，如大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能技術(shù)和生物工程技術(shù)等，因此導致治理的精細度不足，不能有效預測和計算出受污染的程度和范圍。因此，對鄉(xiāng)村環(huán)境治理技術(shù)的創(chuàng)新勢在必行，一方面要加大財政投入，支持購買治理工具；另一方面謀求和科研機構(gòu)、企業(yè)組織合作，通過科研機構(gòu)或者企業(yè)組織的幫助來實現(xiàn)精細化治理。

6 結(jié)語

鄉(xiāng)村環(huán)境的好壞，影響到鄉(xiāng)村振興的成敗。就如習近平總書記論斷：“綠色青山就是金山銀山”，只有保護好生態(tài)環(huán)境，才會有美好未來。民族地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的改善和保護，離不開精細化治理之路，特別是政府的精細化治理，只有當?shù)卣块T足夠重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題，把生態(tài)環(huán)境看作經(jīng)濟發(fā)展命脈，在這樣的行政價值下，民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理才會走得更遠，所產(chǎn)出的效果影響才更加長久。環(huán)境治理精細化道路，首先，要培育穩(wěn)定的精細化治理文化，以工匠文化作為治理行為導向，來凝結(jié)力量，精益求精實現(xiàn)目標。其次，深化政府精細化治理機制，做到組織精準、流程精準和成果精準。再次，是創(chuàng)新鄉(xiāng)村環(huán)境精細化治理技術(shù)工具，走合作治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理的現(xiàn)代化道路。以此達到環(huán)境治理預定目標，推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境振興發(fā)展，最終實現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”和“宜居鄉(xiāng)村”的中國鄉(xiāng)村夢。