中國共產黨黨內法規體系的概念演進及特點

李曉明

[摘? 要]黨的十八屆四中全會提出，完備的黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的支柱之一。黨內法規體系在概念提法上經歷了從黨內法規、黨規黨法、黨的法規、黨內法規制度體系、黨內法規體系，黨的十九大報告中提出了黨內法規制度體系的演進過程。這一過程并不是單純的詞匯轉換過程，而是建立在認識論基礎上，對黨內法規體系從外延描述到內涵分析的理論深化過程，呈現出了從政治屬性優于法律屬性趨向于法律屬性逐漸增強、從重視實體規范趨向于實體規范與程序規范并重、從義務本位趨向于權利義務對等的發展特點。

[關鍵詞]黨內法規;黨內法規體系;黨內法規制度體系;全面從嚴治黨

[中圖分類號]D26;D23? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）03-0037-06

“治國必先治黨，治黨務必從嚴”。中國共產黨黨內法規體系的形成與我國的革命、建設和改革的時代特征緊密結合。概念是思維的基本單位，對中國共產黨黨內法規體系的概念演進及特點的研究有利于厘定其基本屬性和體系范圍，有利于推進相關理論研究。然而，當前學術界對該問題的研究以對具體的規范性文件的研究居多，整體性研究略有不足。

一、黨內法規

黨內法規，是調整黨組織工作和黨員活動的一系列規范性條文的總稱。這一概念并非肇始于中國，在馬克思主義經典文獻中已可窺其端倪。馬克思將無產階級政黨的黨章和決議稱之為“最高的判決”“借以進行活動的法權基礎”。恩格斯認為第一國際的共同章程“是我們協會唯一的法律”，“這些法律是整個歐洲工人創立的，是7年來在他們的各次年度代表大會上制定并為所有的人承認的”。[1]恩格斯在論述黨章的重要性時，強調各個支部制定的章程不得與黨的共同章程和條例發生沖突。列寧在此基礎上繼承和豐富了黨內法規的思想，稱之為“法令，這是號召人們去做大量事情的指令?！盵2]將社會民主黨的代表大會視為黨內“唯一的立法者”，此外，列寧在實踐中還積極進行了無產階級政黨黨內法規建設的實踐，在其領導下俄共（布）制定了一系列具有黨內法規性質的文件。上述，關于黨內法規的論述為中國共產黨黨內法規體系建設提供了重要的指導。

在我國，作為概念形式的黨內法規晚于文本形式的黨內法規出現?！吨袊伯a黨第一個綱領》是黨的歷史上第一個具有黨內法規性質的正式文件，它確立了黨的政治原則和組織原則。黨的一大后，經過全黨同志的奮發努力，一年多的時間，黨的隊伍已經由50多人發展到了195人，黨組織也如雨后春筍般萌發，迫切需要制定出嚴格的紀律制度。隨后，黨的二大光榮地完成了這一歷史使命。黨的二大黨章成為了黨的歷史上最早的一部黨內法規。然而，中國共產黨人將黨內法規作為完整概念第一次被正式使用則是在1938年黨的六屆六中全會上。毛澤東在《論新階段》的報告中在闡釋黨的紀律時講到：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動?！盵3]毛澤東認為光靠紀律來調整黨內關系是不夠的，還需要更為詳細的專門調整黨內關系的一系列法規，通過這樣的法規來凝聚全黨共識、鞏固黨內團結。劉少奇在《黨規黨法的報告》中論述為何需要黨規黨法的問題時指出：要用“黨規與黨法去教育同志?！盵4]46“黨的法規”一詞則是出現在黨的七大關于修改黨章的報告中，劉少奇講到：“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”[4]400從黨內法規、黨規黨法、黨的法規的使用語境分析，這三個概念的外延略有不同。毛澤東將黨內法規與黨的紀律并提，其意指應為除了黨的紀律之外用以調整黨內關系的規章制度，此種規章制度是獨立于法律之外的、專門調整黨內關系的、具有法的性質的概念。劉少奇最初使用的黨規黨法從語法上來講是一個并列詞組，由黨規和黨法兩個詞組構成，雖然劉少奇在此未指出黨規與黨法有何區別，但已經萌發了類似于“法的位階”的意識，認為調整黨的法律規范在類別、層級等方面是存在差異的。隨后，他將黨章與黨的法規并用，正是劉少奇“法的位階”意識的體現，強調了黨章的黨內根本法的地位。1955年3月，毛澤東再次表示對黨內法規的建設，要積極支持。1962年2月6日，鄧小平在“七千人大會”的講話中指出：“在毛澤東同志領導下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制;團結——批評——團結的方法……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規黨法。”[5]300可見，鄧小平認為黨規黨法不是單一的條文規定，而是由一系列制度、原則等內容構成的。

綜上可見，黨內法規是黨在革命戰爭中為了解決黨的建設凸顯的主要矛盾而制定的，當時的法律尚不健全，健全的黨內法規更是無從談起。所以，這些黨內法規多呈現為零散的規范性文件，也無關于制定程序、效力等級、適用范圍等等的規定，還沒有建立一套效力等級分明的黨內法規體系。例如：在民主革命時期和社會主義建設時期，除了黨章以外，從名稱上無從把握各個具體的黨內法規哪個效力等級更高。這也給黨內法規的適用帶來諸多爭議和不便。

二、黨內法規制度體系

黨內法規是中國共產黨把對黨內法治化道路探索過程中形成的基本認識和具體經驗固化的結果。隨著我國改革開放事業的整體推進，黨內法規建設也取得了重大進展，黨內法規數量也日益豐富，形成了符合中國國情的黨內法規建設原理，客觀上推動了我國黨內法治的發展。1978年12月，鄧小平在總結“文化大革命”的教訓的基礎上，對我國的民主和法制問題進行了闡釋，提出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[5]147這一論斷既闡明了黨內法規的重要地位，也為中國共產黨黨內法治建設指明了方向，在很長一段時期內一直都是黨內法規建設的指導思想。在這一思想的指導下，中國共產黨黨內法規建設初步形成了以改革制度為動力、以完善黨法為中心、以實現制度化為目標的三位一體的黨內法規建設原理，這標志著中國共產黨對黨內法規建設的探索，從對外延的描述性探索向對內涵的邏輯性思考的轉變，進一步推動了我國黨內法治化進程。但是，在黨內法規內容日益豐富的同時，體系化不足的問題也逐漸顯現。

隨著黨對法治認識的逐漸加深，黨和人民在各項工作中逐漸形成了法治思維，積極探索用法治的方式處理問題。規范化、制度化、系統化是“法”的一般特征，黨內法規作為黨內之法必然要符合法的一般特征。黨內法規不是僅憑一個或者一些的獨立規則、原則而發揮作用的，它需要通過一系列實體規范和程序規范相互配合，不同功能的制度、機制相互協調，共同發揮調節作用。加強黨內法規制度體系建設，程序規則不可缺位。1990年頒布實施的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，沿用了毛澤東關于黨內法規的概念，并且對黨內法規制定的主要程序性問題做出了明確規定，是關于黨內法規制定問題的首個專門的文件，為進一步完善和發展提供了制度保障。

從黨的十四大到黨的十八大召開前夕，是黨內法規進一步豐富完善及對黨內法規制度化、體系化問題進行深入闡釋的時期。黨章是黨的根本大法。1992年10月，黨的十四大修訂的黨章規定，黨的各級紀委負有“維護黨的章程和其他黨內法規”的任務。這一重大修訂不僅僅是字面表述上的調整，還具有深刻的現實意義。黨內法規正式寫入黨章標志著黨內法規的重要地位得到了黨的根本大法的確認，同時也豐富了黨章的具體內容和要求，更凸顯了黨內法規在黨的建設中的重要地位。2001年7月1日，江澤民在其講話中將黨章和黨內法規作為調整黨組織和黨員活動的規范予以并列使用，指出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律。”[6]2011年1月10日，胡錦濤在講到黨風廉政建設時進一步明確了黨章和黨內法規的關系，提出了黨內法規制度體系的概念：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設?！盵7]制度是指人們共同遵守的規章或者準則，體系則強調是特定范圍內或同類的事物按照一定的規則和聯系組合而成的有機整體。黨內法規制度體系是由調整黨內各種關系的規則、按照一定的秩序組合的有機體，這個有機體的核心是黨章。從黨內法規到黨內法規制度體系表明調整黨內關系的法規制度規范不是孤立的存在的，彼此之間是有機聯系的，并隨著其所調整的黨內關系的發展變化而完善發展。這個完善過程與中國共產黨黨內法治建設進程同步。“辦好中國的事情，關鍵在黨?！秉h的十九大報告再次提出：“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系?！盵8]黨內法規制度體系是管黨治黨的重要依據，當黨內法規制度體系能夠滿足黨的建設需求時，可以推進黨的建設;反之，則阻礙黨的建設，因此需要對黨內法規制度體系進行及時地調整和完善。可見，黨內法規制度體系建設不是一勞永逸的。不過，也不可朝令夕改，必須兼顧穩定性與權威性，以社會歷史條件為發展變化的依據。

三、黨內法規體系

時至今日，經歷了90余載的歷史洗禮，到黨的十八大為止，我們黨先后制定通過了一個黨綱，十六部黨章以及不同階段、不同方面的多部單項法規。通過對《黨內法規文件選編（一、二、三）》和《黨內法規新編》的查閱，僅中央一級黨的法規制定主體發布的文件就達到300余種，計200余萬字，若再算上省級主體制定的規范性法律文件，那數量更是龐大。黨內法治建設基本上實現了有章可循、有法可依，但是，僅僅有完備的法律規范還不夠，還必須保證所制定的黨內法規得到有效實施，這就需要建立一系列保證黨內法規實施的制度和機制。

隨著經濟社會的發展，黨內關系也日益發生變化，這就使得有關黨內法規位階不清、功能不健全、內容不完善等等缺陷逐漸顯現。有鑒于此，必須繼續加強黨內法規的體系化建設，使其內外部關系協調一致，內容科學完整。黨的十八大以來，強調要加強黨的制度建設，黨內法規體系是從嚴治黨的最基本的制度依據，健全和完善黨內法規體系是在新的歷史時期加強黨的制度建設的必由之路。2013年5月中央出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，是具有“立法法”屬性的黨內法規，這標志著黨內法規體系建設融入了更多的法治思維和法治方式，為黨內法規體系建設實現量的優化與質的優化提供了指導方法和實踐依據。同年8月，中央對1978年以來制定的767件黨內法規和規范性文件進行了首次集中清理，對與黨章相抵觸、與憲法法律相矛盾、不適應現實歷史條件的法規文件宣布廢止，對已過期和調整對象已經不存在的文件宣布失效。經過這次清理只有60%左右的黨內法規和規范性文件繼續生效。為了提高黨內法規制度建設的科學化水平，2013年11月27 日，頒布實施了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，對黨的十八屆三中全會關于黨的建設制度改革的舉措做出了具體回應。該《規劃綱要》明確了黨內法規體系的類別與位階，規范了黨內法規體系的名稱與載體，是構建黨內法規體系的工作指南。

在黨的十八屆四中全會上，中國共產黨黨內法規體系概念作為一個專門術語完整呈現出來，該次會議明確要求治國依法，治黨依規，黨內法規體系是全面推進依法治國的總抓手的具體內容之一。可見，中國共產黨黨內法規的體系問題已經超越了單純的黨內事務的范圍，是中國特色社會主義法治建設的重要組成部分。黨的十八屆四中全會《決定》還深入闡釋了黨內法規與從嚴治黨的關系，指出“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”。[9]黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》是對黨內法規體系的框架的進一步完善。至此，中國共產黨黨內法規體系作為一個科學的概念走入了我們的政治生活，并形成了以1部黨章、2部準則、22部條例，及近百件規則、規定、辦法、細則等為體系構成的黨內法規體系，實現了馬克思主義有關黨內法規的論述的進一步中國化。黨的十九大報告再次強調了制度治黨的重要性，要求思想治黨和制度治黨同向發力，并將依規治黨與依法治國相統一。黨的十九大報告對黨內法規制度體系的調整范圍提出了更明確的要求，我們要建立的黨內法規體系應當覆蓋黨的領導和黨的建設各方面。

在黨的法治進程中，黨內法規體系從制定到實施也確立了法治化和制度化的建設目標，具有法的一般屬性的構成要件逐漸完備，文件名稱逐漸規范，法規文本的邏輯結構也日趨合理，體現了較高的前瞻性與相對的穩定性。黨內法規體系既是全面從嚴治黨的制度依據，也是在黨內貫徹落實憲法和法律的制度依托，加強黨內法規體系建設也有利于推進全面依法治國。目前，我國已經基本形成了以憲法為前提，以黨章為遵循的黨內法規體系建設格局。2016年開展的“兩學一做”學習教育活動凸顯了黨章的黨內根本法地位，強調了黨內法規體系的內部層級，進而有利于通過黨章統領諸法，以邏輯結構排除立法漏洞。

黨內法規體系是馬克思主義黨內法規建設思想在中國的具體運用和發展?？v觀其演進歷程，既是對馬克思主義黨內法規建設思想的繼承，又不完全拘泥于條文，創造性地將其與我國黨內法治建設的實際緊密結合，推進了馬克思主義黨內法規建設思想的中國化。

四、中國共產黨黨內法規體系演進的特點

隨著黨的建設的科學化、法治化，黨內法規體系必然也會走上科學化、法治化的道路。中國共產黨黨內法規體系的演進過程并不是單純的表述方式的轉換，而是中國共產黨人在認識論基礎上，對黨內法規體系的實質性要件和形式性要件的認識逐步深化的過程，也反映出我國學術界對黨內法規體系的研究從外延描述到內涵分析的范式轉換。

（一）黨內法規體系兼具政治屬性和法律屬性，并呈現出法律屬性逐漸增強的態勢

中國共產黨以馬克思主義中國化的理論成果為指導，遵循黨的建設的一般規律，按照黨內法治建設的基本要求，確定了黨內法規體系的性質、任務和內容，黨在不同歷史時期的路線、方針、政策賦予了黨內法規體系鮮明的時代內涵與張力，這也是中國共產黨黨內法規體系的特色之所在。

從基本屬性的視角分析，黨內法規體系兼具政治與法律雙重屬性，在演進過程中呈現出法律屬性日益增強的趨勢。屬性是事物的性質及事物之間關系的統稱。明確黨內法規的屬性是進一步開展相關基礎理論研究的一個前置性問題。黨內法規的屬性是由黨的領導地位和國家性質決定的。一方面，我國的國家性質決定黨不能直接制定法律，法律只能由人民代表大會制定或認可，因而黨內法規并不是完整意義上的法律。然而，從其制定、修改、解釋、廢止等程序性規定來看，其與法律的程序性規定又有著極大的相似性;從黨內法規體系的內容方面來看，其與法律相似，呈現出了以權利規則與義務規則共同構成的發展趨勢。所以，黨內法規體系不屬于狹義上的國家法律，但在一定意義上來說它屬于廣義的法。另一方面，中國共產黨掌握著國家的核心權力，建立完善的黨內法規體系是提高黨執政能力的現實要求。從表面上看，黨內法規問題是黨自身的建設問題，但從深層次上看，它是黨在執政過程中基于社會共同的價值選擇而進行的自我調適，折射出的是黨的政治屬性。只要中國共產黨的執政地位不變，黨內法規的政治屬性就不會消失。這主要體現在黨內法規的內容受政策的影響較大，同時，黨內法規也是黨貫徹正確路線、方針、政策的強大武器，進一步夯實了黨的執政基礎。

（二）黨內法規體系的具體內容，從重視實體規范趨向于實體規范與程序規范并重

法規體系是由實體規范與程序規范組成的有機整體。追溯我國法治文化的歷史，不難發現從古至今一直存在著“重實體、輕程序”的傳統。中國共產黨黨內法規體系建設的初期也陷入了這樣的泥沼之中，而且表現得尤為嚴重。仔細梳理中國共產黨黨內法規的有關文件，可以發現關于實體性問題的規定較多，而如何貫徹和落實這些實體性規范的程序性規定嚴重不足。在實施過程中，主體通常是根據自己的理解和認識進行操作，但是由于這些主體的水平和能力參差不齊，很容易導致法規在實施時背離立法初衷。例如，在黨章中規定了黨員權利的內容，在黨員權利保障條例中又進一步對黨員的權利內容作了細化，但是這兩個法規都沒有對通過何種程序來保障黨員的權利進行規定。再如，民主集中制是我黨的根本組織原則，但在貫徹和落實的過程中，因為缺乏應有的操作標準和程序規定，常常遇到實施不利的困難和問題。

隨著黨的執政能力和執政水平的提高，黨在立法觀念上逐漸發生了轉變，黨內程序立法的意識逐漸增強，趨向于程序性規范和實體性規范并重。1990年黨頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》在黨內法規體系法治化進程中具有標志性意義，是在黨內法規立法中啟動專項程序性立法的一個良好開端，這些程序性規范的頒布極大地提高了黨內法規的操作性和實踐性。黨的十六大對黨章以黨內議事和決策的程序的重大修訂為突破口，逐步增加了程序性規范在黨章中的比重，特別是有關黨內監督、黨員處分、干部任免等問題的程序性規范所占比重更大，這對加強制度治黨，推進黨內法規體系的自我完善與發展起到了重大作用。

（三）黨內法規體系的立法原則，從義務本位趨向于權利與義務對等

權利和義務是法的基本內容。中國共產黨黨內法規體系在內容方面從突出強調義務本位立法，趨向于權利與義務對等。根據馬斯洛人類需求發展理論，中國特色社會主義的最高價值應該是促進人的全面而自由的發展，務必要求各項社會主義建設事業堅持以人為本，尊重和保障人權，這也是法治進步的原動力，法治的最本質要求也恰恰是對權利和自由的保障。然而，在黨內一直有著“紀嚴于法、紀在法前”慣例，黨內法規長期被烙以“黨的紀律”印記，關于黨員和黨組織的義務性規范較多，對其權利保護的規范較少。黨的十二大修訂的黨章在總結歷史經驗的基礎上，明確了黨員的權利內容，之后修訂通過的幾部黨章也沿用了這項規定，這雖然在一定程度上為黨員的權利來源提供了依據，但在一段時期內，對黨員權利仍然缺少制度性保障。現行黨章規定：“在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護。”[10]但是，在實踐過程中這項黨員權利卻常常被忽視。

然而，強調對黨員和黨組織權利的保護并不意味著降低了義務性要求?！叭绻f愿望的道德是以人類所能達致的最高境界作為出發點的話，那么義務的道德則是從最低點出發?！盵11]黨員和黨組織具有著公民和普通組織的一般屬性，也肩負“中國工人階級的先鋒隊”“中國人民和中華民族的先鋒隊”的歷史使命，黨內法規既對其賦予了“愿望的道德”最高標準的價值追求，同時還對其賦予了與黨的先進性、純潔性相一致的“義務的道德”最低標準的使命要求。個人選擇加入中國共產黨的同時就應當清楚自己是在追求更高境界的理想，這種更高境界的理想要求其必須自覺放棄作為普通公民所享有的若干權利和自由。中國共產黨黨內法規體系對權利規則和義務規則對等的訴求，既強調黨員和黨組織模范的遵守憲法和法律，自覺的遵守以黨章為根本的黨內法規和黨的紀律，又強調對黨員和黨組織在履行職責時享有合法權利的法律保護，遇到權利減損時可以尋求法律救濟。

2005年10月中共中央印發的《中國共產黨黨員權利保障條例》，其最大特點在于廢止了義務本位立法原則，堅持權利與義務相統一，填補了黨內法規體系在黨員權利保護方面立法上的不足。此外，黨還制定了一系列黨內單向法規的形式對黨員權利進行保護，如：《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》等，使得黨內法規體系的權利保護特征日益凸顯。

綜上所述，中國共產黨黨內法規體系已經粗具規模，但距離黨內法規體系的科學化仍有一定的距離，例如在黨內法規制定的程序、體系結構及其與國家法律的有效銜接等方面還有待進一步研究探索。

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責任編輯? 彭? 坤