風險社會視角下政府風險治理分析

李巍

[摘? 要]風險治理是現代國家政府事務的重點和難點，本文針對政府風險治理的支撐理論開展分析，在探尋風險社會及其根源，以及政府在風險治理中的角色定位的基礎上，提出了政府參與風險治理的三大原則和相關建議。

[關鍵詞]風險社會;風險治理;政府

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）03-0058-05

隨著科學技術的不斷發展和全球化進程的持續，國民對安全的需求持續增長，風險治理工作在現代國家的政府事務中的比重日益增大。但在當前的社會背景下，政府究竟該采取何種策略進行風險治理，成為很多國家中央政府和地方政府的困惑。筆者認為，要解決這一問題，需要在探尋風險社會根源及政府在風險治理中的角色定位的基礎上，方可量體裁衣，對癥下藥，根據確定的風險治理原則，推動本國風險治理的有效開展。

一、風險社會及其根源

（一）風險社會的定義

風險社會一詞由德國社會學家烏爾里?！へ惪嗽谄渲鳌讹L險社會——邁向一種新的現代性》中提出。烏爾里?！へ惪说挠^點是：由于現代性的關系，當下的社會（以歐美國家資本主義體系為代表的工業社會發展到20世紀末），風險已經超越財富，成為社會的核心因素之一，因而人類社會從工業社會進入到了風險社會，或者說由于風險在當前社會中的主導地位，原來的工業社會或者現代社會已悄然進入風險社會。但與一般概念中的風險（即事物的危險后果發生的不確定性）不同的是，烏爾里希·貝克所認為的風險，是指針對全人類的風險，不是針對個人或者某一個群體的風險。而風險社會，也是現代性的一個階段。“我說風險，首先是指完全逃脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響。它們引致系統的、常常是不可逆的傷害，而且這些傷害一般是不可見的?！盵1]“作為一種社會理論和文化診斷，風險社會的概念指現代性的一個階段，在這個階段，工業化社會道路上所產生的威脅開始占主導地位”[2]。但如果從全人類的角度出發，當前社會所面臨的“風險”，又不僅僅是上述的方面，還有工業社會結構和基本元素的變化，如階級的淡化，家庭的解體，代議制的決策作用的減弱等等，涉及政治、文化、社會等多個領域。

我們可以看出，風險社會指的就是人類社會的當前階段，風險取代財富成為現階段人類社會的核心因素。這里的風險，包括烏爾里希·貝克所認為的針對全人類的風險，但涉及人類社會外部（如地球生態）的和人類社會內部的諸多領域，同時也涵蓋能夠被人類感知的以及逃脫人類感知的這兩大類別。

（二）風險社會的特征

1.全面性。風險社會的全面性特征可以從兩個維度來概括：第一是跨越地域界限，由于地球生態圈的整體循環（空氣、水、動物、植物等）影響，以及交通、通訊、地區間的海量人員和物品流動的影響，在地球上的任何國家、任何區域的人群都廣泛聯系著，無法脫離或回避風險，風險社會的風險是覆蓋全球的。第二是跨越人類社會的各個階級或階層，不同階級或階層的人們或許在其他眾多領域存在差異，但是在面臨風險這一點，大家基本平等，或許由于財富和地位的不同，不同階層的人們在承擔某一類風險的程度，或者時間上可能有少許差別，但這并不能改變他們面臨風險特別是那些不可感知的外部風險、以及社會內部風險的事實。

2.人為性。風險社會的人為性特征，則主要體現在風險形成的原因上?，F代社會中的風險，是被制造出來的風險，或者更準確一點說，是人類自身制造出來的、不僅危及其他，同時也危及自身的風險。以前的社會風險還可以根據其發生的起點，區分為外部風險如自然災害和內部風險如生產事故等，但在現代社會中，即便是外部的風險也帶有日益明顯的人為色彩。隨著人類現代文明的擴展，人的活動觸及范圍的增加，資本主義生產擴展對自然資源的無窮渴望，使得越來越多的自然成為人類社會生活的區域，災害也成為生活的一部分，最典型的莫過于人類活動日益增長的碳排放對全球氣候的巨大影響。除此之外，科學技術的大量運用，也加劇了被制造出來的風險的危害程度。新化學物質的不斷生成和使用，轉基因生物的出現和大肆擴張，這些新事物背后，隱藏它的簡化理論模型的有限性的風險，以及因現實條件限制（如時間、對實際危害的控制措施的有效性驗證等等）而無法對其影響做出準確判斷的風險。這些新事物的出現，其根本還是為了滿足人類生活或者生產需要。

3.復合性。以前的社會風險往往表現比較單一影響后果也不復雜，風險成因與風險現實之間的關系較為明確。但在現代社會由于人類實踐活動尤其是科學技術的快速發展，讓自然和社會都變得似乎是難以捉摸的，加劇了全球范圍內的風險廣度和深度的變化，引起了風險的構成及其后果趨于高度復合化。例如我國京津冀地區的霧霾風險，關于它的具體成因和影響，至今沒有一個得到一致認同的解釋。常見的觀點是：這是由于該地區的企業生產排放、居民生活活動、地形地貌等多重因素復合形成，其后果也不僅僅是人身體健康這一個領域或者京津冀這一區域。

（三）風險社會的根源

1.以利潤最大化為目的的工業化。風險社會中的風險，是大規模工業化的副產品。在過去相當長的一段時間內，以西方國家為代表的人類社會所進行的大規模工業化，是以利潤最大化為目的的，或者說是以經濟效益為單一目標的工業化。在這種資本逐利增殖的強大動力驅使下，工業化進行了無限制的擴展，哪里的生產成本最低就到哪里去，推動了它的全球化，“隨著資本的全球擴張與全球統一市場的深化，資本運動不再局限于區域市場而是在全球范圍內大規模流動，原先區域市場的風險轉化為全球性的市場風險”[3]，也加劇了風險的全球化;工業化對科學技術的發展進行有目的性的選擇和影響，資助有利于其實現利潤最大化目標的科學技術研究和投入使用，充分利用信息不對稱優勢和專家的權威影響力，放大該科學技術的正面效應，縮小或湮沒其風險，使得風險不斷累積和加劇。

2.人類實踐本身所帶有的局限性。人類的實踐活動是作為人類存在發展的必要條件而存在的，但需要看到，人類實踐具有其局限性，以及在局限性基礎上的不確定性。第一，人類的實踐活動受到人類心智的指導，雖然人類有著比其它地球生物更出色的歸納總結和演繹推理能力，但是作為心智思考和判斷基礎的信息，總是產生或來源于局部，在提取和傳遞過程中，總會產生相應的衰減或失真，從而導致指導人類活動的思想的基礎存在相應的局限。第二，在人類進行用于指導實踐的理論分析過程中，特別是具有一定創造性的知識的形成過程中，總是有著各類假設或者前提條件，而這些假設及前提條件與現實之間的差異，對知識準確性的偏差有著一定的影響，也就使得每一項理論結果，都有其局限性。第三，當前除了小部分的人類實踐活動可以歸屬為創造性的活動外，大部分的人類實踐更多是工業化的附屬部分，局限于與機器的固定配合，成為生產線的一部分，人被異化為完成生產的工具。

3.人類需求的上升。馬斯洛理論把需求分成生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、愛和歸屬感（Love and belonging）、尊重（Esteem）和自我實現（Self-actualization）五類，依次由較低層次到較高層次排列。在自我實現需求之后，還有自我超越需求（Self-Transcendence needs），但通常不作為馬斯洛需求層次理論中必要的層次，大多數會將自我超越合并至自我實現需求當中[4]。生理需求（Physiological needs），也稱級別最低、最具優勢的需求，如：食物、水、空氣、性欲、健康。安全需求（Safety needs），同樣屬于低級別的需求，其中包括對人身安全、生活穩定以及免遭痛苦、威脅或疾病等?；隈R洛斯的需求分析理論，工業社會的不斷發展，使得人類社會具備了滿足生理需求的能力，只是在全球范圍存在一定的不均衡，人類社會整體從生理需求層次上升到安全需求層次。而進入安全需求層次后，人類社會對社會各領域中影響安全的因素的認識在深化和擴展，在解除了具有確定性的危險的威脅后，開始邁向如何去解除具有不確定性的風險的威脅。

二、政府在風險治理中的角色定位

政府產生和存在的理由中，很重要的一點是為其人民提供公共安全保障。在人類社會進入到風險社會階段后，政府作為國家的代理人，其維護公共安全、保障公共利益的價值取向不容改變，但根據新的社會形態，其角色定位較以往有些許變化：

（一）風險管理成為政府的主要職責之一

政府對公共安全提供保障的傳統而且目前也生效的方式就是消除危險，如設立警察維護公共秩序、對罪犯實施刑罰、修建堤防避免水災等等，其基礎是政府遏制第三方或者自然因素損害的能力。但隨著社會發展、技術進步、政府經驗積累和能力的提高，人們對政府提供的安全性公共服務的要求也在提升，政府從減少損害、提高公用資金產出效益、滿足公眾正當需求的角度出發，促使政府在管理實踐上開始從事后的救濟、懲罰和確認的危險事件制止，轉向對風險的積極事中干預和事前預防。例如天氣、地質運動的持續監測和預報，霧雨雪等惡劣天氣高速高路、機場的關閉，人流密集地區的限流和安全檢查、對自然環境的保護等等都是比較典型的例子。同時，隨著社會分工的進一步細化，社會各部門聯系進一步緊密，各領域的風險亦呈現復合、疊加的趨勢，政府因在信息匯集、資源調配、行業動員等方面的綜合性比較優勢，使得其當仁不讓的成為承擔社會風險管理的重要角色，風險管理也順理成章的成為政府的主要職責之一。

（二）政府組織劃槳

首先，風險社會中的風險，絕大部分都屬于人為風險，對人為風險的認識和承受與否，涉及相應人群的價值判斷和文化傾向，政府可以做好信息披露，防止因信息不對稱而導致的誤判，嚴守防范危險發生的紅線，但不能干涉相應人群對風險的判斷和選擇，應尊重其判斷和選擇。其次，在目前可以認知的人為風險如核工業、轉基因等，具有高科技含量、高研究成本特征，在其發展過程中，都有不同層級的政府參與的身影，與政府的規劃、投入、支持有著千絲萬縷的聯系，由于存在利益相關方的一面，政府如在風險治理中掌舵，容易受前期立場的影響，并陷入道義層面的指責和懷疑。最后，由于風險社會中的風險的復合性和廣泛性，使得即使是在社會的現實力量中最強大的政府，也無法單獨有效應對所有風險，需要動員或綜合協調社會各界的力量，才可能實現有效的風險治理。但在進行社會動員和各界力量的綜合協調過程中，相對其他社會力量，政府無論是在能力、經驗，還是資源儲備等領域，都具有一定的比較優勢，政府在當前風險治理過程中的組織者角色是無法替代的。

（三）國際風險治理協同的協調者

目前全世界有70多億人口，分布在200多個國家或地區，擁有不同的自然環境、文化背景、政治形態、經濟水平，其所處社會階段和社會的組成模式也不盡相同，所面對的風險有一定的差異，但隨著大型跨國公司的不斷擴張、國際貿易總量的快速增長、互聯網帶來的信息快速流動以及互聯網經濟的蓬勃興起、交通運輸工具速度和效率的進一步提高，使得世界上的各個國家和地區從來沒有過的，緊密而且日趨精密的聯系在一起，形成了你中有我，我中有你的局面，伴隨全球化進程一起的，是原有的局部問題如極端民族主義的擴散、區域市場的經濟或金融危機的泛化，以及核擴散、化學品導致的環境污染和食品安全等全球問題的興起，這些問題的解決，也是風險社會背景下的現代風險的控制，都完全超出了單個國家或地區的能力范圍，需要在國際間開展風險治理，并進行風險治理的協同，而這兩項行動，均與國家主權和國際關系密切相關，作為國家的代理人，政府理應也必須擔當國際風險治理協同的協調者，也只有通過政府間的協調，才能保障國際風險治理的可行性和有效性，實現對全球風險的有效控制。

三、政府風險治理的原則

由于各國或地區的自然、人文、政治、經濟領域的基礎各不相同，必然導致對應政府的風險治理策略和措施存在差異，但風險社會中的風險又具有全球性和復合性，因此在各國紛繁復雜的風險治理背后，其治理的原則應相對清晰：

（一）基于本土國情，兼顧長期利益

基于本土國情是相應政府參與風險治理的基礎，由于風險的不確定性本質，注定風險治理是一項長期的、復雜的、系統性工程，與本土的自然條件、歷史文化背景、經濟實力、政治形態、民眾對相應風險的認知水平等密切相關，政府在風險治理過程中，需要根據基本國情的上述方面來對具體風險的分析、評估、控制、溝通等各個環節進行相應的調整，量體裁衣，量力而行;同時需要盡力避免對短期利益的盲目注重，過多消耗有限的社會資源，充分利用風險源初期治理成本和難度相對低的特點，投入一定量的社會資源進行治理，實現對長期利益的兼顧。

（二）多主體參與

治理與管理的最大區別，在于治理的多主體特征與管理的單一主體特征。風險治理關系到社會的方方面面，風險社會中的風險更是覆蓋到每一個人，也需要每一個人的認真對待。與其它社會力量相比，政府的綜合實力也許是最強的，但還不足以以一己之力，即可實現對各類風險的及時有效管控目標，更何況在自由主義意識形態的影響下，政府力量還有眾多的禁入區域，其它的社會力量如企業、非政府組織、社會團體、個人均有其可以充分發揮效用的區域，在綜合風險的治理過程中，也需要受風險影響的社會各主體的充分參與，滿足多角度、多目標的統一，才能保障風險治理措施的正當性和有效性。

（三）堅持社會價值與經濟價值的相對統一

毋庸置疑，在人類工業社會的發展進程中，以科學技術為代表的工具是做出巨大貢獻的。但隨著科學技術的發展，以及資本主義生產方式對科學技術發展方向的影響，經濟價值對于工具的發展方向有著決定性的作用。隨著工具在工業社會中的影響被進一步放大，人對工具的崇拜進一步的深化和泛化，技術專家的話語權上升到了極高的層次，但知識與技術畢竟只是人類對事物規律的猜想和驗證的初步總結，其自身帶有相應的局限性，如果沒有人類社會價值的駕馭和選擇，其所蘊含的社會風險將累計至無法承受的地步。工業社會中，工具的發展具有極強的經濟目的性，政府在對工具風險的治理過程中需要堅持社會價值與經濟價值的相對統一。

四、我國政府風險治理的建議

我國經過改革開放以來的發展，目前已成為世界第二大經濟體，與世界各國建立了密切的經貿往來，并廣泛參與國際事務;對內，國內社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，但仍處于社會主義初級階段的基本國情沒有變。在當前內外形勢下，我國正處于多重風險疊加階段，風險治理工作對我國各級政府有著極其重要的意義，對我國政府的風險治理工作，筆者有如下建議：

（一）積極培養人民群眾正確的風險意識

國民對某一風險的基本認識是國家風險治理的根本基礎，好的基礎是事物成功的關鍵。我國經濟的持續發展，使我國主要人民群眾的物質生活需求得到了較好的滿足，廣大人民群眾的需求轉向了更高層次，其風險意識也正處于自覺提升期，在這個關鍵的時間點積極培養正確的風險意識，使大多數的人民群眾可以正確理解風險，有效區分風險和危險，對科學和專家觀點有著客觀的認識，充分理解“綠水青山就是金山銀山”，不再單一的考慮經濟利益，轉向對政治、經濟、社會、文化、生態利益的綜合考量，將對未來的風險治理產生事半功倍的效果。

（二）加大風險監測和風險評估力度

在風險治理中，持續的風險監測和風險評估是關鍵步驟，對于有著含蓄自律的文化傾向的中國人而言，風險監測和風險評估是各級政府及時了解風險源，聯合社會各界開展風險治理的前提條件。進行風險監測和風險評估可以借用西方學者開發的一系列工具和理論，但風險指標的設計和風險原則的確立則一定要立足我國社會的基本國情和中國文化的基本特征。在進行風險評估時，不僅要重視事前的評估，更要重視事中和事后的評估，及時了解風險的發展狀態和剩余風險，保障風險治理的成效。

（三）主動開展風險溝通

移動互聯網技術的快速提升和擴展，使得風險信息的傳播速度和范圍在呈幾何級數的增長，每個人都可以發表自己關于風險的看法和認識，眾多的參與者共同形成風險話語場域。雖然目前我國各級政府的公信力有待加強，但目前的風險話語場域內并不排斥政府的聲音，政府如堅持主動開展風險溝通，充分共享對風險的分析和評估，不僅可以避免人民群眾因無謂的猜疑而陷入不必要的恐慌，還可以減少一些似是而非的風險臆斷，有助于話語場域的各方加快達成共識的進程，加快風險治理的速度，提升風險治理的效率。

在風險溝通過程中，需要強調的是注意針對不同目標人群，采取不同的溝通方式和方法。每一類型的人群都有其特色的習慣和亞文化，采取適宜的方式方法，將更容易引發共鳴，獲取理解和支持。

（四）加強國際風險治理合作

伴隨著全球化進程的，是風險的國際傳播速度加快，影響進一步擴大。以2014年2月在西非的幾內亞境內再次爆發的埃博拉出血熱為例，短短數月間，疫情已跨洲傳播，先后波及幾內亞、利比里亞、塞拉利昂、尼日利亞、剛果？穴金？雪、塞內加爾、美國、西班牙、馬里、意大利等10個國家，并從邊遠的叢林村莊蔓延到人口密集的大城市，造成感染人員大量死亡，此次疫情因波及范圍之廣、傳播速度之快、死亡率之高引起全世界極度恐慌，世界衛生組織宣布該次西非埃博拉出血熱疫情為繼甲型H1N1流感、脊髓灰質炎以后，第3個“國際關注的突發公共衛生事件”。而這次突發風險的處置過程中，我國政府通過有效加強國際各個層面的合作，不僅成功的避免了埃博拉出血熱傳入我國境內，而且還為主要疫情國家提供了大量援助，為他們進行風險源的控制提供了很好的支撐，也為我國贏得了廣泛的國際贊譽。隨著我國倡導的一帶一路戰略的不斷推進，我們和友好國家的交往還將不斷加深，各方的聯系會更加緊密，加強國際風險治理合作，是包括我國在內的各國政府的共同需求。

綜上所述，由于風險社會的全面性、人為性、復合性的特征，以及復雜的產生根源，決定了政府的“組織劃槳者”“國際治理協同的協調者”的角色定位，我國各級政府在參與風險治理過程中，需堅持基于本土國情兼顧長期利益、多主體參與、社會價值和經濟價值的相對統一等原則，可以考慮在培養人民群眾正確的風險意識、加大風險監測和風險評估、主動開展風險溝通、加強國際風險治理合作等領域發力，提升我國風險治理能力的現代化。

參考文獻：

[1][德]烏爾里?！へ惪?何博聞，譯.風險社會[M].南京：譯林出版社，2004：20.

[2][德]烏爾里?！へ惪?趙文書，譯.自反性現代化[M].北京：商務印書館，2001：10.

[3]李翠.近年來國內外風險社會研究綜述[J]黑河學刊，2014，（2）.

[4]劉燁.馬斯洛的人本哲學[M].包頭：內蒙古文化出版社，2008：25.

責任編輯? 張小莉