權力清單制度的規范化運行研究：含義、困境與對策

崔野

摘 要：權力清單制度自正式提出和實施以來，在實踐中有效制約和監督了行政權力的運行，產生了良好的制度功效。但若以制度的規范化運行為評價標準，則不難發現權力清單制度仍然在制定、執行、監督等環節上面臨著一些困境。為了解決這些困境，實現權力清單制度的規范化運行，可以通過明確權力清單的制定主體與制定程序、形成上下一致的權力清單編制模式、完善相關的法律體系與配套制度、強化權力清單制度的嚴格執行、建立權力清單制度的動態管理機制等方式對其加以規范和完善。

關鍵詞：行政權力；權力清單制度；規范化運行；權力制約與監督；依法行政

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）05-0007-09

2013年黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出要“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，這是我國首次在國家層面正式提出權力清單制度的構想。隨后，在歷年《政府工作報告》及黨和政府的重大會議中，均多次提及權力清單制度。特別是在黨的十九大和十九屆三中全會上，均再次重申要“加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子”“全面推行政府部門權責清單制度，規范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行”。權力清單制度的正式實施已有四年多的時間，成效明顯。但時至今日，在實際操作層面，這一新生制度的推行仍面臨著諸多困境，其中最為典型的困境便是其“規范化運行”問題。本文即以此問題為研究對象，嘗試為權力清單制度的規范化運行提出合理、有效、可行的出路。

一、權力清單制度規范化運行的含義與標準

所謂權力清單，也稱行政權力清單或政府權力清單，是指對于各級政府及其各個部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限。①權力清單制度是以權力清單為核心要件的，并輔之以其他配套制度和約束條件，從而依法規范行政權力的運作流程和運行邊界，主動接受社會監督，實現依法行政、陽光行政的制度形式和制度體系。“清單”是這一制度的核心關鍵詞，它既是權力清單制度的概念屬性，也是權力清單制度的形式載體，②具有很強的復合意義：一方面，清單列表的形式明確規定了政府權力的范圍，為政府行使權力框定了邊界，以實現政府行為的不越位、不缺位和不錯位；另一方面，清單的屬性決定了必須要實現政務公開，保障公民的知情權，將權力的運行現狀與流程置于公民和社會的監督之下。換言之，“厘權”與“曬權”是構成權力清單制度內涵的兩大基礎性要素。

在現代政治生活中，任何一項制度要想實現其理論上的功效，僅依靠良好的制度設計是遠遠不夠的，更重要的是要嚴格按照制度的內在規律與運行規則來執行制度，使其有據、有效、有序地得到推行，即實現制度的“規范化運行”。黨的十九大進一步提出要“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”，這清晰地描繪出了權力運行的三大環節。事實上，包括權力清單制度在內的任何一項制度的實際運轉，也同樣涵蓋這三大環節。根據“制定科學、執行堅決、監督有力”的基本原則，權力清單制度的規范化運行包括以下五條具體的標準。

1.權力來源的法定性

權力來源的法定性是指權力清單的制定應堅持“權力法定”原則，即列入清單中的行政權力并不是政府目前實際享有和行使的權力，而是由法律法規明確規定和授權的、具有明確法律依據的權力，任何與法律規定相抵觸的內容都是違法的和無效的。換言之，權力清單本身既不能新設權力，也不能擴大權力的范圍。這里所稱的“法”，是指廣義上具有法律約束力的規范性文件，包括憲法、法律、行政法規、部門規章、地方規章等，它們共同構成了權力清單的制定依據和內容來源。

2.制定主體的明確性

權力清單的制定主體應當是明確的，不應存在制定主體間的交叉、模糊或沖突。目前，關于權力清單的制定主體，學界形成了三種代表性觀點：一是認為權力清單應由狹義的行政機關來制定，即各級政府及其組成部門；二是認為應由廣義的行政機關來制定，即不僅包括政府及其組成部門，還包括法律法規授權的組織、行政機關委托的組織乃至黨委、政協等機關；三是認為應由國家權力機關來制定，即各級人民代表大會及其常務委員會。這三種觀點都有各自的論據作為支撐，或許很難比較出哪種觀點具有絕對的優勢。但不可否認的是，不同觀點的爭鳴恰恰折射出當前權力清單制定主體的無序現狀，而這正是制約權力清單制度規范化運行的根本因素之一。

3.制定程序的科學性

一般來說，制定主體的確認與制定程序的啟動存在著邏輯上的先后關系，在明確了權力清單的制定主體之后，便進入其具體的制定階段。隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。③如若制定程序存在隱患，那么該程序的產物也必然是不合理、不完善的。④由此可見制定程序的科學性在制度運行過程中的重要作用。

就具體的制定程序而言，一份完整、規范的權力清單的產生，至少應包括法律依據的梳理、厘權、清權與放權、確權、清單的審查與批準、曬權等若干階段。這些前后銜接、環環相扣的階段共同構成了一套科學的權力清單制定程序，不可前后倒置，也不可顧此失彼。需要指出的是，上述幾個階段只是權力清單制定的一般程序，并不排除根據某些特殊情況進行相應的增減。但無論如何變化，其基本的原則是一致的，即要以保證制定程序的科學性為出發點，發動多方主體共同參與到制定過程中，避免權力清單的制定由一方所壟斷。

4.編制標準的一致性

權力清單的編制應遵循一定的編制標準，形成統一規范的編制模式。這種編制標準的一致性主要包括以下四個層面。

首先，法律依據的一致性。如前所述，列入清單中的行政權力應有明確的法律依據，這種法律依據是廣義上具有法律約束力的規范性文件，但不應包括政府自行發布的“紅頭文件”“工作職責”等類似的政府內部文件。

其次，權力分類標準的一致性。行政權力根據不同的標準可以分為多種類型，例如，可根據權力的屬性將其分為行政許可權、行政審批權、行政處罰權等多個類別，也可以按照具體的職能部門加以劃分。無論采用哪一種分類標準，重要的是要保證從中央到地方都使用相同的分類標準，以免列入清單中的權力出現重復、遺漏或模糊。

再次，清單內容的一致性。從內容方面來看，每份權力清單至少應包括兩個部分，即行政權力的基本信息和權力的運行流程。前者主要包括行政權力的事項名稱、實施主體、實施依據、承辦機構等，后者主要包括行政權力運行中的辦理程序、辦理流程等。⑤這兩部分是權力清單的基本組成部分，任何內容上殘缺、不完整的權力清單都是不符合編制標準一致性這一要求的。

最后，公布機構與方式的一致性。權力清單是由每個具體的政府職能部門來公布，還是匯總到本級政府中，由政府統一公布，抑或是由“權力清單工作領導小組”或“編辦”這樣的專門機構來公布，需要由中央加以明確。另外，隨著信息技術的發展，除傳統媒體和紙質方式外，可供政府選擇的公布方式也趨于多樣化。無論是紙質方式還是電子方式、傳統媒體還是新媒體，各級政府都應將便于民眾知曉和查閱作為首要的考慮原則，并在此基礎上采用統一、便民、一目了然的公布方式。

5.執行過程的嚴格性

制度執行是將目標轉化為現實的唯一途徑，也是制度的靈魂。廣義來說，制度的執行過程不僅是將制度由文本轉變為現實的過程，也是根據執行中的經驗和不足，對文本不斷修正的過程。由此可以推導出執行過程嚴格性的三個標準：執行有力、監督有為、糾錯有門。

執行有力是制度執行過程嚴格性的直觀體現。它是指在權力清單制度的執行過程中，要堅決、嚴格地按照制度設計的標準、規范、程序、方式、時限等各項要求來加以實施，不得使用敷衍性執行、表面性執行、選擇性執行、擴大性執行、變通性執行等規避手段，確保制度執行的不走樣、無偏差，實現權力清單制度的預期價值。

監督有為是制度執行過程嚴格性的重要保障。出于“理性經濟人”的思想，僅靠政府自身的意識自覺是難以保證制度的嚴格執行的，這時就需要對執行主體加以嚴格的監督，對其形成外在的威懾力，使其不想、不敢也不能將制度的執行過程流于形式。要想充分發揮監督的功效，實現監督有為，則需要形成包括內部監督與外部監督、程序監督與過程監督在內的復合監督體系，賦予相關監督主體以獨立的、不受干擾的身份和地位，并完善與之相銜接的追責機制和糾錯機制。

糾錯有門是制度執行過程嚴格性的必然要求。監督不是目的，在執行過程中出現錯誤也不可怕，重要的是在發生錯誤之后能夠及時將其糾正。糾錯有門正是與執行有力和監督有為緊密銜接的階段，主要包含兩層含義：一是針對制度的執行者而言，當其執行理念、手段、方式出現偏差時，在監督者的教育、督促甚至制裁下，執行者要主動糾正自身存在的偏差，并保證不再出現類似的錯誤；二是針對制度本身而言，當在執行過程中發現了制度設計的弊端、缺陷或消極作用時，應通過制度的修正機制迅速對其加以修補和完善，以使其在預設的軌道上規范化運行。

在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，實現權力清單制度的規范化運行具有十分重要的現實意義：首先，權力清單制度的規范化運行有助于更好地發揮這一制度的作用。如前所述，一項制度能否發揮其預期的作用與其運行狀況密切相關，規范化運行能夠避免權力清單制度在推行過程中的各自為政、標準不一、形式主義等弊端，以達到權力清單制度的預期效果。其次，權力清單制度的規范化運行有助于帶動相關法律和制度的完善。權力清單制度的運行是一個復雜的體系，需要以《立法法》《行政審批法》《行政處罰法》《政府信息公開條例》等多部法律法規作為法制基礎，同時也會涉及到政府信息公開、依法行政、行政問責、公民參與、電子政府等多項配套制度。因此，權力清單制度的規范化運行必然會帶動相關法律和制度的補充與修正，促進國家治理體系的完善。最后，權力清單制度的規范化運行有助于回應民眾需求，維護民眾權益。實施權力清單制度的根本目的，說到底是為了有效制約和監督權力的行使，防止權力的濫用，維護民眾的合法權益與切身利益。也正是基于這一目的，權力清單制度的規范化運行要求將社會力量和普通民眾吸納到從制定、執行到監督、修正的整個環節中來，傾聽民眾意見，回應民眾需求，防止制度的異化和虛化，更好地維護廣大民眾的權益和利益。

二、權力清單制度規范化運行面臨的困境

當前，全國各級政府推行權力清單制度的熱情空前高漲，這種高漲既來自于中央全會的要求和國家領導人的指示，更有來自對現實行政權力運行缺陷所引發大量社會問題進行反思而形成的共識，⑥其推行力度不可謂不大，實施成效不可謂不好。但若以制度的規范化運行為分析視角，并比照上文所提出的幾條標準，則不難發現權力清單制度在實際的運行過程中仍然面臨著一些困境，這些困境的存在嚴重制約著其規范化運行的程度和成效。

1.權力清單的性質定位模糊不清

權力清單在性質上是一種具有約束力的規范性文件，還是政府向社會公開的一種信息，抑或是其他類型的政策文本，至今仍未得到明確的確認，進而導致權力清單制度在推行過程中面臨著種種困境。學者申海平認為，行政機關發布權力清單的行為，與《政府信息公開條例》中的第9、10條的規定十分契合，在本質上是一種將政府信息向不特定相對人的公開。由此他得出結論，權力清單不宜定位為行政規范性文件，它只是向公眾公開的政府信息中的一種，否則將造成權力清單僭越法律的局面出現。⑦但也有學者認為，權力清單是一種具有約束力的規范性文件，這種規范性文件又可以細分為兩個類型：一種是認為權力清單具有行政規范性文件的性質，⑧另一種則認為權力清單屬于規范性法律文件。⑨但無論是何種類型的規范性文件，對政府而言都具備一定的約束效力。也就是說，依清單行政是政府的義務，不按照清單的要求行政就是不作為或亂作為，甚至是違“法”的。

權力清單的性質之所以如此重要，是因為不同的性質定位決定了其約束力的強弱和權威性的高低。筆者認為，國家推行權力清單制度至少包含著兩個基本目的：一是規范行政權力的運行，實現依法行政；二是將政府所依法享有的權力公之于眾，實現陽光行政。這兩大目的可從《決定》中的原文及其所在的大標題下得到證明。將權力清單定位為政府向社會公開的一種信息，則會賦予政府以相當大的自行決定的權力，對政府的約束力難以保證，這樣也僅僅是在陽光行政的層面上契合了權力清單制度的初衷；而若將其定位為規范性文件（包括法律規范性文件與行政規范性文件），雖然會對政府產生較強的約束力，有助于實現依法行政，但這種定位對于陽光行政的意義并不明顯。總之，無論是政府信息，還是規范性文件，都難以完全涵蓋權力清單制度的作用和價值。也正是如此，權力清單的性質定位問題將會在很大程度上影響權力清單制度的規范化運行。

2.權力清單的制定主體存在爭議

在權力清單的制定主體這一問題上，雖然學者們基于各自的論據提出了不同的觀點，但置身于現實的行政生活中，幾乎所有的權力清單都是由政府自身所制定的，這樣就極容易陷入“自我認定、自我執行、自我裁量”的怪圈中，難以真正發揮權力清單制度的作用。正如英國政治思想家洛克所言：“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以極大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益。”⑩政府既是“運動員”，又是“裁判員”的身份角色不符合自然公正的原則，應當予以摒棄。

從法理上看，政府作為國家權力機關的執行機關，是無權規定自身權力范圍的。因為政府本身既不是權力的法理來源，也不是權力的法理裁量者。B11有資格制定權力清單的主體應當是授予政府權力的主體——人民及其代表機構，即人民代表大會。各級人大及其常委會作為地方立法機關，不僅可以對上下級的法律、法規進行必要的梳理，而且可以有效地監督政府部門行使行政權力，維護憲法和法律的權威，B12防止權力清單制度流于形式。

但由人大來制定權力清單，又會引發另一個困境。一方面，政府權力的法律來源廣泛分布在法律、行政法規、行政規章等各種規范性文件之中，極為分散零碎，且不同地區、不同職能的政府部門所行使的權力在數量上和種類上也存在著很大的差異，這就使得由人大來對本級政府及其所有的職能部門所享有的行政權力進行毫無遺漏的梳理和分類幾無可能；另一方面，我國的人大代表并非專職，而是有各自的本職工作，每名代表的工作時間和精力受到分割，且相當一部分人大代表對法律知識的理解和應用能力難以滿足法律工作的專業化要求，僅依靠人數有限的法制工作委員會等類似的內設機構難以完成這項紛繁復雜的工作，這亦導致由人大來制定權力清單存在著能力上的不足。由此可見，如何平衡權力清單制定主體的資格缺失與能力不足，是亟待加以規范和解決的一個難題。

3.權力清單的制定程序寬嚴各異

從當前各地方政府的具體做法來看，權力清單的制定程序依舊各行其是，寬嚴不同，既未形成標準統一的流程環節，又缺少權力機關、專家學者、民眾等其他主體的廣泛參與，權力清單的制定更像是一場政府自導自演的“政治秀”。

權力清單制定程序的寬嚴各異可以從兩個方面加以證明：一方面，就具體的環節步驟而言，各地的做法很不統一，有分為三步的，有分為四步的，還有其他多種做法。例如安徽省將權力清單的編制程序分為三個階段，即部署清理階段、集中審核階段、公布運行階段；重慶市的編制過程則分為動員培訓、部門清理、權項處置論證、審定與公開等四個環節。與安徽省、重慶市的做法不同，武漢市將制定權力清單列為市十三屆人大的議案之一，在制定程序方面做得相對較為完整。省級或副省級政府編制權力清單的程序尚且如此不一致，數量眾多、分布廣泛、差異巨大的基層政府在制定程序方面存在的亂象也就可想而知了。另一方面，就制定過程中的參與主體而言，多數權力清單的制定都是由政府所壟斷，做得稍好的也只是提請同級黨委或人大的批準，而鮮有專家學者、社會團體、民眾等權力體系外的主體的參與。由此導致廣大民眾對于權力清單是如何產生的、內容是什么、有什么意義等問題的認知程度不足，而只是被動地接受，難以真正實現權力清單制度規范權力運行、方便民眾生活的設計初衷。

簡而言之，目前絕大多數權力清單的產生都缺少嚴格、統一的制定程序，多為政府內部的封閉操作，鮮有其他主體的廣泛參與，這樣既難以保證權力清單的合法性與正當性，也無法充分體現社會主義民主政治的價值訴求。

4.權力清單的編制模式標準不一

站在普通民眾的角度來觀察權力清單，首先注意到的不是其制定主體的不明確或制定程序的不規范，而是其編制模式的混亂與隨意，標準不一。正如有的學者所言：“權力清單的制定由于缺乏統一的指導和要求，沒有形成全國統一的標準和體系，地方各級政府按照自己的理解確定清理原則、規格，清理并公布出來的清單五花八門。”B13這種編制模式上的標準不一主要體現在以下五個方面。

第一，權力來源依據的不一致。這一問題突出表現為有的地方認定行政權力的法律依據包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章，有的地方認定權力的法律依據還包括“紅頭文件”等其他文件，存在著用“紅頭文件”的方式自行設定一些法無明文依據的權力，B14還有的地方則擴充到省政府三定方案文件，B15法律依據來源眾多，標準不一。

第二，權力分類標準的不一致。從權力清單梳理的程序來看，對權力事項進行分類是權力清單制定中的基礎步驟。B16但在現實中，各級政府的做法則明顯呈現出“上下不一致，左右不統一”的特征，即便是以行政權力的法律屬性為標準進行分類，所劃分出的權力種類與數量也不盡相同，少則七八項，多則十多項。此外，幾乎所有的地方政府都單獨列出了“其他權力”這一項，但在本質上這卻是一種“兜底性條款”，是為含混不清或依據不明的行政權力所設立的“庇護所”。

第三，職能相同或相近部門的清單內容相差過大。例如，大連市與青島市同為我國重要的沿海開放城市，兩市的自然條件、發展程度、行政級別、城市定位等相同或相近，常被用來進行比較。在環保領域，大連市環保局公布的權力清單中共有93項行政權力，青島市環保局僅有57項；而在海洋領域，大連市海洋與漁業局共有96項行政權力，青島市海洋漁業局則有172項，B17兩者相差近一倍。這種情況并非個例，它也從另一個方面印證了各地在行政權力的梳理過程中沒有遵循統一的標準。

第四，清晰程度的不一致。目前，多數的地方政府，特別是區、縣一級的基層政府，公布的權力清單中僅列有事項名稱、子項名稱、事項類別、實施機構等有限的信息，而在地市級及以上政府公布的權力清單中，大多數還包括權力的設定依據、職權編碼、承辦部門、查詢方式、流程圖等更為詳細的信息。權力清單內容的清晰程度的不一致，不僅不利于權力清單制度的規范、良性運行，也不符合便民服務的要求，有可能會為民眾的申請、審批、監督等事項增加不必要的麻煩。

第五，公布機構與公布方式的不一致。權力清單的正式發布，有的是政府本身發布的，有的是政府編制管理部門或者審批制度改革工作小組發布的，還有的以政府信息公開工作機構的名義發布，B18公布機構呈現多樣化的特征。另外，從權力清單的公布方式來看，有的是通過網絡在政府官網上進行發布，有的是通過報紙、電視等傳統媒體來發布，有的是以“公告”“通知”等政府文件的形式發布，亦未形成統一規范的公布方式。而且各地區、各級政府及其職能部門之間并沒有按照相對統一的標準和模式對權力進行清理和公布，導致權力清單的制定和公布極為混亂、隨意，不便于行政相對人和廣大群眾查詢使用。

5.權力清單的執行過程出現偏差

在權力清單制度的推行過程中，地方政府，特別是某些基層政府在執行理念和執行方式等層面出現了一些誤區和偏差，導致權力清單制度的實施效果受到很大的影響，也在一定程度上制約了權力清單制度的規范化運行。具體來看，這種偏差主要包括以下四個方面。

一是存在消極應對、形式主義的問題。公共選擇理論認為，政府及其工作人員也是謀求自身利益的“理性經濟人”，不可避免地將行政權力作為謀取私利的工具，由此產生“官本位”思想和對權力的迷戀。而權力清單制度對政府來說無異于是“割肉”，所面臨的阻力可想而知，這也可以解釋為什么各地推行權力清單制度的進展不一，成效各異。例如，有的地方政府以“清水衙門”為由，變相抵制中央和上級政府的要求，使得權力清單制度沒有得到及時的展開；有的地方政府雖然公布了所謂的權力清單，但這只是在中央政府的壓力和要求下，為應付檢查而對權力進行的簡單化、程式化梳理，形式主義嚴重；有的政府部門只是將原本的工作流程進行了梳理，對于權力清單的質量、合理性和合法性沒有進行檢驗；還有的政府部門將權力清單當作“懶政”和“不作為”的借口，凡是不在清單范圍內的事項，即使群眾有需求也以種種理由來逃避。

二是將權力清單片面等同于簡政放權。簡政放權固然是推行權力清單制度的目標與價值之一，但絕非全部。毫無疑問，在行政權力急劇擴張的現代社會，政府將自身的權力觸角從某些不必要的領域收回不僅符合社會主義市場經濟體制的要求，也是減輕政府負擔、提升政府效能的需要。也正是基于此，黨中央才將推進簡政放權列為全面深化改革的目標之一。然而，部分地方政府將推行權力清單制度片面地等同于簡政放權，單純追求行政權力在數量上的縮減，一味做“減法”，甚至將應由本部門保留的權力也進行了清理或下放，同時也將服務的責任和義務進行了規避，即所謂在削減權力的同時，也推卸掉政府的服務功能，或者不作為，或者不敢作為。事實上，政府某些方面的權力，特別是監管與調控方面的權力不僅不應該削弱，而且還必須強化。

三是將權力清單簡單等同于“職能清單”。嚴格說來，職能清單列舉的只是某一行政機關所應履行的職責和功能，體現了該機關設立的原因和所要完成的使命。權力清單與職能清單最根本的區別在于，前者以行政機關所享有的行政權力為核心，其內容均有法律、法規的明確授權，法治色彩濃厚；而后者只是出于任務導向而由本部門自行設定的工作列表，沒有統一的法律標準，人治色彩相對較強。據此來反觀目前的地方實踐，某些基層政府簡單地將權力清單等同于職能清單，只是改換了名稱，二者的內容并沒有實質性的不同。

四是監督體系的缺失與弱化。在權力清單的制定和執行基本都由政府所壟斷的現實情況下，監督體系的完整性與獨立性便具有了更為重要的意義。但反觀目前的實際狀況，我國尚未就權力清單制度的運行構建起完整的監督體系，通常只是由政府內部的上級機關或監察機關來進行范圍有限的考核或評估，做得相對較好的地方也只是在權力清單的制定過程中征求了同級黨委或人大的意見，民主黨派、社會團體的作用十分弱化，真正意義上的監督無從談起。特別是作為委托人的公民本身就具有對代理人——政府進行監督的主觀訴求，然而其直觀的利益表達卻未能對政府的行為產生有效的約束作用。由此推知，能否發揮公民監督的積極作用將會是影響權力清單制度持續規范化運行的重要因素之一。

三、推進權力清單制度規范化運行的對策

一項制度的預期功效能否在實際的推行過程中最終轉化為民眾的福祉，很大程度上取決于其運行的規范與否。雖然黨中央、國務院早已頒布《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），但其內容僅包括基本要求、主要任務、組織實施等三部分，大多是一些概括性、抽象性的原則和要求；且其僅為行政機關內部頒行的一種“意見”，并不具有法律約束力，這些都決定了《指導意見》難以對下級政府產生足夠的約束作用，也難以改變目前權力清單制度在推行過程中所面臨的多種困境和亂象。為了補齊制度短板，實現權力清單制度的規范化運行，可以從以下五個方面來進行優化和完善。

1.明確權力清單的制定主體與制定程序

制定主體與制定程序是實現權力清單制度規范化運行的源頭性問題，必須要對其加以清晰、明確的規定。在制定主體方面，為了實現主體資格與專業能力之間的平衡，建議由各個具體的政府職能部門在規定的時間內分別梳理本部門所依法享有的權力事項，形成初步的權力清單樣本。再統一匯總到本級政府中，由政府統一提交至同級人大進行合法性審查。若審查通過，則由政府作為唯一的發布主體向社會公開發布；若審查未通過，則需對原有的權力清單進行修改，繼而再次提交審查，直至審查通過。簡言之，即是“職能部門草擬，同級人大審查，政府統一發布”。這樣不僅發揮了政府在權力梳理環節中的自身優勢，又賦予權力清單以必要的合法性與法律效力，可有效解決主體資格與專業能力之間的矛盾。

在制定程序方面，為了改變各地自行其是、標準不一的現狀，可根據自上而下的原則，由中央政府對具體的制定程序加以明確的規定，并盡快制定和發布國務院及其職能部門的權力清單，以對下級政府起到表率和示范的作用。此外，一套科學、完整的制定程序，不僅要有政府的起草和人大的審查，也需要社會團體、專家學者、民眾等多種主體的共同參與。因此，可在人大進行合法性審查之前向社會公示，或組織聽證會、討論會、說明會等，集中聽取各方的意見和建議，以保證權力清單制定環節的科學性與民主性。

2.形成上下一致的權力清單編制模式

權力清單制度的嚴肅性和嚴格性需要從中央層面制定全國統一的規范予以確保。作為權力清單制度的直接載體和表現形式，各級政府的權力清單應形成上下一致的編制模式。具體來說，主要包括以下三個層面。

首先，形成一致的行政權力分類標準。各級政府應統一按照《指導意見》中列明的行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等十項類別對權力進行分類，既不能自設其他分類標準，也不能隨意擴大或縮小權力范圍。需要特別指出的是，在這十項權力類別中，應著重加強對“其他類別”的管理。這是因為在本質上，“其他類別”屬于一種“兜底條款”，而兜底條款是一項立法技術，它將法律法規沒有包括的、難以包括的或難以預測的內容都包含在這個條款中。因此，在對行政權力進行分類時，應力求做到全覆蓋、無遺漏、可識別，盡量避免以大而空的“兜底條款”來簡化分類。

其次，形成一致的權力清單內容。各地應按照《指導意見》的要求完善權力清單的內容，詳細列出與行政權力有關的各項信息，特別是與廣大民眾日常生活聯系密切的基層政府以及公安、民政、教育、衛生、市場監管、社會保障等職能部門，更要在清單的內容上加以細化，以方便民眾的查詢和使用。

最后，形成一致的權力清單公布方式。權力清單在通過了權力機關的審查和通過之后，同級人民政府應以便于民眾知悉和查詢為出發點，統一在政府官方網站上將權力機關的批準文件與權力清單的具體內容進行公布，并通過報紙、電視、新媒體等多種傳播媒介向社會廣而告之。另外，考慮到不同年齡群體的差異性特征，各職能部門應廣泛運用宣傳欄、宣傳單頁、電子屏幕、人工咨詢等方式向前來本部門辦理相關業務的民眾進行宣傳和講解。

需要說明的是，強調上下一致性并不意味著否定地方自主性。事實上，由于我國各級政府在行政級別、自然條件、機構設置、社會發展程度等客觀條件上存在著很大的差異，導致各地在制定各自的權力清單時難免會各有側重，略為不同。因此，應在堅持上述幾個基本原則的前提下，賦予各級地方政府以一定的自主性，允許他們在行政權力的數量、運行程序、行政機構的設置、行政職能的配置等方面進行有限度的合理調整與修適，以達到共性與個性的有機結合，中央政策要求與地方實際狀況的良性協調。

3.完善相關的法律體系與配套制度

權力清單制度并不是孤立存在的，其規范化運行需要以相關的法律體系為基礎、以配套的制度為補充，只有這樣，才可以為權力清單制度的規范化運行提供堅實的保障。由此，法律體系與配套制度便具有了極為重要的意義，需要各級政府和權力機關不斷加以完善。

一是要明確權力清單的法律性質。目前，不同學者所主張的各種觀點都難以全面、準確地界定權力清單的性質，往往會陷入顧此失彼的境地，并在實踐中產生一系列弊端。為了有效解決這些弊端，全國人大應當在相關法律中明確規定權力清單的法律性質，或由國務院制定《政府權力清單管理條例》等專門的行政規章，并賦予其以較高的法律位階和約束力，以改變當前“學術研究觀點不一、地方政府各行其是”的現狀，從根本上為權力清單制度的規范化運行保駕護航。

二是要完善相關的法律體系。一方面，要以《立法法》為核心，完善《公務員法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》等法律的相關條款，將權力清單制度的精神嵌入到這些法律之中。特別是應將《政府信息公開條例》適時上升為《政府信息公開法》，以改變目前政府選擇性公開、表面性公開的現狀，為陽光政府的建設構建法制保障。另一方面，及時修改和廢止那些不適應全面深化改革要求和制約市場在資源配置中起決定性作用的法律法規，特別是要集中清理、修改和廢除各級行政機關自行頒布的涉及行政相對人權利義務的“紅頭”文件。這是實現政府法定職責必須為、法無授權不可為的基礎，也是深化完善權力清單制度的基本保證。

三是要完善相關的配套制度。在權力清單制度規范化運行的各個環節中，各種配套制度起著支持、補充和潤滑的重要作用。因此，應著力完善民主決策制度、聽證制度、公民參與制度、政務公開制度、行政問責制度等與之相銜接的各項制度，特別是在“互聯網+”的信息化背景下，各級政府要大力加強電子政務制度建設，將包括權力清單在內的各項政府信息及時在政府網站上公布，對權力清單制度的實施效果進行群眾滿意度的大數據分析，運用安全、方便、迅捷的互聯網技術，為權力清單制度的規范化運行提供技術支持。

4.強化權力清單制度執行的嚴格性

當權力清單逐步建立，權力運行的程序、環節、過程、責任逐漸規范，就應該強調怎么執行、執行是否到位的問題，這關乎權力清單制度的最終成效。為了保證權力清單制度在執行過程中的嚴格性和嚴肅性，可從意識自覺、內在激勵、外在約束三個方面進行強化。

其一，加深各級政府及其工作人員對權力清單制度的認知和理解，形成執行者的意識自覺。意識是行動的先決條件，只有執行者對權力清單制度的意義、內容和要求有了全面準確的認識，才能切實將其轉化為實踐。因此，要著力加深各級政府及其工作人員，特別是基層政府和一線人員對權力清單制度的認知程度，消除認識誤區，統一思想，明確任務，形成執行者自身的意識自覺。

其二，將權力清單制度的執行情況與政府及其工作人員的考核相掛鉤，形成內在的激勵因素。意識層面的認知僅是保證制度嚴格執行的第一步，更為重要的是將這種意識認知轉化為行動自覺。基于此，一方面，可將權力制度的執行情況納入到政府年度考核的內容中，由上級政府對下級政府或由本級政府對其職能部門進行專項考核，以此來激發各級政府、各部門認真推行權力清單制度的積極性；另一方面，也可將權力清單制度的執行情況與公務員的個人績效考評相掛鉤，以自身的利益來驅動相關公務員更加嚴格地執行權力清單制度。

其三，強化對權力清單制度執行全過程的監督，建立責任追究制度，形成外在的約束機制。內在激勵是動力，外在約束是壓力，內外兼施方能實現效用的最大化。為此，應著重加強對權力清單制度執行過程的監督。一方面，要著力完善政府內部的監督體系，發揮層級監督和審計監督的作用，構建起政府一線部門同政府內部的組織人事、審計、監察等部門的協作聯動機制；另一方面，要健全政府體系之外的監督形式，如人大的立法監督和質詢監督、黨內的紀律監督、各民主黨派的民主監督以及社會力量的廣泛監督等，形成監督合力。特別是要與當前正在大力推行的國家監察制度有機結合起來，將權力清單制度的實施情況納入到監察的內容體系中。此外，監督與追責是緊密相連的，一旦發現相關執行者出現不作為或亂作為的情形，應及時通過責任追究制度或責任倒查制度對相關責任人進行問責，形成嚴厲的外在威懾和約束，保證權力清單制度的嚴格執行。

5.建立權力清單制度的動態管理機制

權力清單制度的規范化運行是一個持續進行的過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，更不會一成不變，而是要隨時根據法律法規的立改廢釋情況、行政管理體制和行政機構設置的改革情況、經濟社會的發展情況以及實踐中的經驗教訓等來進行調整，即要建立權力清單制度的動態管理機制。

所謂權力清單制度的動態管理，是指根據主客觀條件的發展和變化，對權力清單制度的內容、依據、時效性、執行方式等加以不斷的調整、修正和完善，以實現制度運行過程與社會現實條件的相契合。具體來看，這種動態管理機制主要包括以下三個方面的內容：一是建立常態化的調整機制。各級政府在正式公布各自的權力清單后，應確定一個固定的時間節點對權力清單的內容進行調整。當該時間點臨近時，各級政府要統籌考量在這一周期內的權力清單制度的實施效果、存在的問題、客觀條件的變化等因素，并以常態化、主動式的調整方式對上述問題加以完善。二是建立權力清單制度調整的觸發機制。在權力清單制度的某一實施周期內，有可能會出現迫使其進行非常態化調整的重大事項，如新法律的制定或施行、原有法律的修改或解釋、國家政策的轉變、行政機關的取消或新設、經濟社會情況的重大變化等。在這些情況下則應因時制宜，及時將這些重大事項作為調整權力清單制度的觸發點，以實現該制度的與時俱進。目前的當務之急是，在各級政府基本完成新一輪的行政機構改革任務后，要及時對原有的權力清單進行修訂，以保證權力清單的時效性，實現清單內容與現實情況的相契合。三是建立多渠道的民眾反饋機制。既然推行權力清單制度的根本目的是更好地維護人民的權益和利益，那么，傾聽民眾的反饋和回應也就尤為重要了。因此，應當建立多種渠道的反饋機制，對民眾的意見和要求進行認真的篩選、比較和評估，并對其中具有現實意義和可行性的建議加以采納，以民眾的力量來倒逼權力清單制度的動態管理，助力權力清單制度的規范化運行。

四、結語

從黨的十八屆三中全會提出的“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”到十九屆三中全會提出的“全面推行政府部門權責清單制度，讓權力在陽光下運行”，不僅反映出黨和國家嚴格規范行政權力運行的決心和態度，更表明權力清單制度的建立和實施正在逐步由地方政府擴展到包括中央政府在內的整個政府體系，權力清單制度必將不斷走向成熟和深化。作為“把權力關進制度的籠子”的重要抓手，權力清單制度為行政權力的運行設定了框架和邊界，彰顯了建設法治型政府、陽光型政府、服務型政府的價值依歸。

不可否認，權力清單制度會導致對既有的利益格局和行政方式的重大變革，也必然會面臨諸多的困境和挑戰，其規范化運行仍然任重道遠。只要各級政府能夠以壯士斷腕的魄力打破利益固化的藩籬，以抓鐵有痕的勇氣直面各種困難，創新思路、周密部署、因地制宜、有的放矢，就一定會形成“制定科學、執行堅決、監督有力”的權力清單制度規范化運行機制，實現政治生態的風清氣正。

注釋

①程文浩：《國家治理過程的“可視化”如何實現——權力清單制度的內涵、意義和推進策略》，《人民論壇·學術前沿》2014年第5期。

②田進、卓文婧、朱利平：《權力清單制度：概念、過程及調適——以武漢市“三聯”權力清單制度為例》，《中國機構改革與管理》2015年第5期。

③[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳譯，中國大百科全書出版社，1997年，第194頁。

④李任杰、王偉：《簡論“權力清單”及其對政府權力的制約》，《中共青島市委黨校學報》2014年第4期。

⑤⑦申海平：《權力清單的定位不能僭越法律》，《學術界》2015年第1期。

⑥杜敏：《權力清單制度：理論維度、現實困境與發展展望》，《科學社會主義》2015年第5期。

⑧B18陳向芳、鄧薇：《價值定位與路徑導向：權力清單制度再思考》，《中共福建省委黨校學報》2015年第8期。

⑨林孝文：《地方政府權力清單法律效力研究》，《政治與法律》2015年第7期。

⑩[英]洛克：《政府論（下篇）》，瞿菊農、葉啟芳譯，商務印書館，1982年，第89頁。

B11趙福生、荀一成：《推進權力清單制度的實施原則與方略》，《領導科學》2015年第2期。

B12B14俞道融、齊寧、關鑫、王天依、陳杰：《地方政府權力清單制度法治化研究》，《理論界》2015年第4期。

B13石亞軍：《當前推進政府職能根本轉變亟須解決的若干深層問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

B15羅亞蒼：《權力清單制度的理論與實踐——張力、本質、局限及其克服》，《中國行政管理》2015年第6期。

B16劉妤：《政府權力清單制定中的權力事項分類問題研究——以上海市權力清單為例》，《珠海市行政學院學報》2015年第6期。

B17參見大連市行政審批制度改革辦公室和青島市機構編制委員會辦公室的官方網站。

責任編輯：浩 淼 文 刀

Abstract：Since the power list system was formally put forward and implemented， it has effectively restricted and supervised the operation of administrative power in practice， and has produced a good system effect. However， if we evaluate the power list system based on the perspective of standardized operation， we can easily find that this system still faces some difficulties in the aspects of formulation， implementation， and supervision. In order to effectively solve these difficulties and realize the standardized operation of power list system， we can take the following measures： standardizing the formulating subject and formulating procedure of power list， forming the same staffing patterns of power list consistently up and down， improving the relevant legal systems and supporting systems， strengthening the strict enforcement of the power list system， and establishing dynamic management mechanism of power list system.

Key words：administrative power； power list system； standardized operation； restriction and supervision of administrative power； administration according to law