農村宅基地財產權實現的法律創新

陳明

摘 要：我國農村宅基地所有權主體多元、邊界不清，收益權不完整、外延狹小，流轉權受限、價值縮水，主要原因是相關法律規范內容疏漏、運行失調及監督機制失靈。為了更有效地實現農村宅基地財產權，應在堅持集體土地公有制性質不變的前提下探索以共享富民為價值導向的法治創新，樹立分紅讓利的法律觀念，以漲價共享思路對農村宅基地賦權擴能，使農民可以依法選擇出租、抵押、擔保、轉讓等宅基地財產權實現路徑，嚴格實施法律制度以定分止爭，保障農民在改革開放中有更多獲得感，促進農民增收、農村穩定、農業發展。

關鍵詞：農村宅基地；利益平衡；法律創新

中圖分類號：D922.31 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）05-0050-06

黨的十九大報告提出，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益”。習近平同志在小崗村調研時也強調，解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題，根本靠深化改革。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。①我國農村居民人均用地214平方米，遠遠超過150平方米的國際上限。②推進工業化、新型城鎮化、農業現代化，客觀上要求土地規模經營和宅基地節約集約利用。在這種情勢下，宅基地流轉成為新常態，農村宅基地財產權保護及其實現問題引起社會廣泛關注。宅基地使用權是我國《物權法》賦予的一項財產權利，指農村集體經濟組織成員對集體所有的土地依法享有占有和建設住宅的權利。該權利具有五個明顯的特征：主體的特殊性，原則上必須具有農村村民身份；客體的特定性，范圍限于農村集體經濟組織所有的土地；內容的限定性，限于建造住宅及其附屬設施；功能的社會性，具有一定的社會福利和社會保障性質，初始取得是無償（低償）的；持有的無期性，依法可以長期占有和使用。建構更具包容性的宅基地財產權制度，對于促進相關政策向制度轉換進而完善相關法律，具有深遠的意義。本文運用規范分析和實證分析方法，揭示現有法律制度在保護農村宅基地財產權方面的不足，進而提出促進農村宅基地財產權實現的路徑。鑒于城中村與一般農村的情況存在極大差異，本文僅探討一般農村的宅基地財產權實現問題。

一、農村宅基地權微利薄的現狀

隨著社會主義市場經濟的發展，農村宅基地的財產屬性日益凸顯，我國法律對此作出了積極回應。2007年《物權法》將宅基地使用權作為一項用益物權確定下來，這是一個重大進步，確認了農民的宅基地財產權。但是，宅基地財產權保護和實現方面存在的問題仍然非常突出，需要準確把握、正確對待。

1.宅基地所有權主體多元、邊界不清

根據2004年修訂的《土地管理法》第8條、第10條的規定，宅基地屬于農民集體所有，具體而言，屬于村、組或鄉（鎮）農民集體所有，并相應地由村、組或鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。2008年《物權法》第60條沿襲這些內容并向前推進一步，賦予村民委員會、村民小組、鄉（鎮）集體經濟組織以集體土地產權代表資格，使這三級主體對集體土地從享有管理權擴大為行使代表權。代表是指代替個人或集體辦事、表達意見，那么，村民委員會依法享有代替村民或村集體辦事或表達意見的權利。2017年10月1日起施行的《民法總則》賦予村民委員會特別法人地位，規定“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”（第101條）?！按小辈皇且粋€嚴格的法律概念，含義并不清晰，究竟是代理行使、代表行使還是代位行使語焉不詳。從語義上分析，代理是為別人做事，代表是為大家做事，代位是為自己做事。從理性人的角度考察，三者在注意程度上是分層次的，代位最高，代表其次，代理最低。聯系前述《物權法》的規定，此處的“代行”解釋為代表行使更為恰當。立法者的本意可能是著力化解集體所有權主體虛位問題，卻又帶來新的問題：村民委員會既是管理人又是代表人，既是執行者又是決策者，有權責不清、角色混淆之嫌，違背了現代治理理論中所有權與經營權相分離的要求，也違背私權理論中委托代理人不能自我代理的要求。實踐中，個別基層干部憑借集體土地所有者代表的身份，直接充當土地流轉主體，強行或低價流轉農村土地。

2.宅基地收益權不完整、外延狹小

宅基地使用權作為一種集體建設用地使用權，與國有土地建設用地使用權同為用益物權、定限物權和他物權，但與后者相比權能明顯不足。根據《物權法》第135條、第152條的規定，建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，二者相比較，一個明顯的差別是后者缺少收益權。這一立法疏漏所產生的影響是深遠的。一方面，宅基地使用權不包括直接利用宅基地取得收益的權能。農民不能通過出租、出借、經營和開發宅基地而取得收益。另一方面，宅基地使用權不包括獲得土地用途轉換帶來的增值收益的權利。根據馬克思主義政治經濟學的級差地租理論，投入到不同地塊上的等量資本，由于土地位置優劣不同，所產生的地租是不同的；即使對同一地塊上的投資，由于土地位置不同，所產生的地租也不同。城鎮化進程中，一部分宅基地轉換為建設用地，這部分宅基地一般處于城市近郊、城鄉接合部，市場需求旺盛，未來增值潛力大，但由于農民對宅基地的收益權缺失，以致利益嚴重受損。

3.宅基地流轉權受限、價值縮水

我國《土地管理法》確立了“一戶一宅”制度（第62條），把宅基地的主體嚴格限定在農村集體組織成員范圍內；并且，對宅基地使用權轉讓采取限制主義的基本立場，原則性規定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設（第63條）。這樣的制度安排有其合理性，有利于確保每戶農民都能得到一處安身之所，符合人們樸素的公平觀念。不過，它縮小了宅基地使用權的權能范圍，致使使用權人不能通過出租、出借等方式獲得孳息，不能通過生產經營獲得收益和利潤，不能通過把握市場機會而獲得價值增值收益等。隨著工業化、城鎮化的推進，城市存量國有土地遠遠不能滿足城市建設的需要，客觀上需要農村集體建設用地包括宅基地予以補充和支援。如何實現補充和支援？《土地管理法》第43條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地），國家征收是獲得農民集體所有土地的唯一選擇。對農村土地“先征收，后出讓”，地方政府壟斷了土地一級市場，剝奪了農民的土地流轉權，農村土地集體所有實際上演變為地方政府所有。③這一規定有利于國家經濟社會發展計劃的落實，有利于節約投資方或開發商與農民挨家挨戶談判的成本，不足之處在于打消了農民基于建設用地緊張而產生的通過宅基地流轉帶來可觀收入的合理預期。盡管有關于征收補償的法律規定，但補償并不充分：征收耕地的，土地補償費和安置補助費的總和不超過土地被征收前3年平均年產值的30倍；征收其他土地的，?。▍^、市）參照該標準規定?！锻恋毓芾矸▽嵤┘殑t》第26條明確規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。筆者調研中發現，一些被征地農戶得到的全部補償費和補助費尚不足以購買集中居住點一套中等面積的住房，農民宅基地流轉權貶值現象比較嚴重。

二、阻礙宅基地財產權實現的法治因素

農村宅基地財產權得不到充分實現的一個重要原因是法治保障不足，具體表現在相關法律規范內容疏漏、運行失調以及監督機制缺失。

1.法律規范內容疏漏

（1）宅基地權利主體不清晰。形式上，宅基地的所有權主體、使用權主體和經營權主體是清楚的，但實際上，鄉村集體經濟組織普遍弱化，農民與集體財產的關系被形象地描述為“人人所有，人人沒有”。按照中央統一部署，2018年我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。④“三權分置”的前提是產權清晰，因此，首要的任務是進一步確定農村集體土地所有權主體，進行明確、清楚的產權登記。⑤

（2）宅基地登記制度不完備。登記是不動產物權的公示方法，通過登記確認宅基地使用權，從長遠來看有利于明晰產權、定分止爭，維護交易安全。但是，現行農村宅基地登記管理制度很不完備。一方面，登記程序過于籠統。目前，宅基地登記管理主要以國務院2015年頒布的《不動產登記暫行條例》為依據，相關規定過于籠統，對解決實踐中常見的一戶多宅、面積超標、權屬不清等問題作用有限。另一方面，登記的法律效力不明確。《物權法》第127條、第129條規定登記是土地承包經營權的對抗要件而非生效要件；第139條、第145條則確立了建設用地使用權登記生效或變更原則，這里的建設用地是否包括宅基地尚不明確；第155條規定已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更或注銷登記。依據這些規定，農村土地征收、征用、整理和房屋拆遷安置過程中，宅基地登記不能產生對抗第三人的效力，也并非確定是否給予補償及增減補償費的主要依據，而宅基地權利變更或消滅時卻要辦理登記手續，未免徒增麻煩。立法者設計這套制度的本意或許是鼓勵當事人自覺進行宅基地使用權登記，但實際效果是嚴重影響農民申請宅基地登記的積極性，致使登記管理工作進展緩慢。據調查，除了東北和西南地區，其他地區土地確權登記率在50%左右，全國有近一半農戶沒有領到土地承包經營權證書和宅基地使用權證書。⑥

（3）宅基地流轉規范不完善?，F行法律禁止宅基地自由流轉，規定流轉的主要方式是征收與整理。相關法律規范存在兩個比較突出的問題：一是對征收權行使的公共利益原則未予明確。我國《憲法》沒有界定什么是公共利益，《土地管理法》《物權法》等法律中也沒有關于公共利益的條款。由于公益用地缺乏科學界定，致使實踐中難以合理規劃征地范圍。⑦農民只能等著“被城鎮化”，而不能憑借土地財產權主動參與工業化、新型城鎮化進程。⑧二是未充分考慮宅基地征收、整理中農民未來生計安排。缺乏相關問題應對預案，對農民在城市生活的風險估計不足，忽略了集中居住帶來的住房購置、生活成本增加等問題。

2.法律實施效果不佳

（1）宅基地規劃缺乏實效。根據《土地管理法》《城鄉規劃法》，村莊總體規劃和村莊建設規劃都涉及宅基地規劃，但實踐中村莊規劃并沒有發揮應有的管理功能，宅基地布局分散無序、粗放利用、占用耕地資源等情況屢見不鮮。據調查，農戶對鄉村規劃的知曉度非常低，多數鄉村規劃未經過村民會議或村民代表會議討論。⑨

（2）宅基地使用規范難以操作。《物權法》雖然確立了宅基地的用益物權性質，但沒有明確宅基地使用的方式、范圍、程序及保障措施，沒有賦予農民（戶）對宅基地的收益權和處分權。相關法律雖然規定了集體成員的一些受益權利，如以集體土地承包經營權申請取得宅基地使用權，但沒有從集體所有權的權能角度對集體成員的受益權作類型化規定，造成“人人有權，人人無權”的狀況。⑩

（3）不同制度之間存在沖突。原國家土地管理局1995年發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第49條規定“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權”，由此承認了“一戶多宅”的合法性，這與其他立法確定的“一戶一宅”制度產生矛盾。宅基地使用權可否通過繼承取得，司法實踐中對此認定不一，有的地方法院甚至不受理此類訴訟。

3.監督機制缺失

農村普遍存在一戶多宅、少批多用、占而不用、建新房不拆老房等宅基地使用亂象，一個重要原因是缺乏有效的動態監管機制。一是人大監督虛化。迫于地方政府的壓力，地方人大常?？紤]到地方土地財政的需要，使得一些侵害農民土地權益的決策得以出臺。二是行政監督缺位。土地整理、農地用途轉換、城鄉建設用地增減掛鉤等政策措施對農民土地權益影響很大，實施中理應嚴格遵循權利人自愿的原則，但一些做法偏離了政策目標。有的地方擅自利用舊村改造、集中居住及土地整理中騰出的宅基地進行房地產開發，違規將農村宅基地國有化，不開展土地確權頒證。審計、監察、信訪等行政部門對此未盡到監督職責，致使農民土地權益受損。三是司法監督乏力。司法審查的主要功能是監督權力及權利的行使，但實踐中存在司法機關對涉及農村宅基地財產權的糾紛有案不立、審而不判、以罰代刑等現象，不僅損害司法權威，而且動搖了農民依法維權的信心。四是社會監督弱化。從現實情況來看，媒體并未盡到社會監督責任，深度調查民情民意、有效反饋相關信息的動力不足，甚至動輒把引發爭議的農民貼上“釘子戶”標簽，造成監督偏差。

三、以“共享富民”為導向探索宅基地法治創新

1.及時更新法律觀念，分紅讓利

（1）堅持“共享發展”理念，確保宅基地征收、整理中農民利益不受損。在社會主義市場經濟發展初期，我國基本建設全面鋪開，財政資金緊張，“漲價歸公（地方政府）”的土地財政政策有其合理性。B11但是，地方政府不能據此就直接以土地出讓金的方式拿走土地增值部分，即不應“低價征進，高價售出”。B12并且，經過二十多年的發展，國家經濟實力顯著提升，“漲價歸公”的觀念需要適時轉變。當然，“漲價歸民（農民）”的主張滑向了另一個極端，也不妥當。應當尋找二者的平衡點，確立“漲價共享”的新觀念，兼顧政府、集體和農戶的利益實現。為此，一要建立健全農村宅基地與城鎮建設用地置換的建設用地指標有償調劑制度，協調實現各方主體利益。二要確定合理的宅基地增值收益分配原則，按照政府、集體和農民對宅基地增值的貢獻大小，以7∶1∶2的比例進行分配較為合理。三要確立補償安置區別對待原則，對閑置宅基地優先考慮貨幣補償，對在用宅基地尊重農民的自主選擇。政府要保障那些除從事農業生產外沒有其他專業技術的農民的耕作權。四要完善最低生活保障等社會保障制度，確保農戶流轉宅基地后生活水平不降低。

（2）堅持“創新發展”理念，加強宅基地開發利用的制度創新。進入新時代，國家提出培育發展新動力，優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，激發創新創業活力。要真正貫徹落實這項政策，就要通過理論創新、制度創新和方法創新，將相關政策要求體現在法律規則之中，并通過積極宣傳讓廣大農民了解自己的權利和義務，增強法律意識。推進新型城鎮化和農業現代化，通過征收、整理來促進土地集中和適度規模經營是必要的，但必須加強法律規制，確保農民利益不受損，爭取人民群眾的理解和支持。特別要加強宅基地使用權退出規制，首先要規范相關公權力行使，其次才是規范相關權利人的行為，堅決杜絕行政主體通過土地整理、集中居住、城鄉建設用地增減掛鉤等形式不當干預農民集體及其成員自主行使土地權利。B13

（3）堅持“協作發展”理念，完善多主體監督制度。一方面，農民要主動承擔監督責任，以評議會、說事會、意見箱、舉報信等靈活多樣的形式，既積極反映鄉村干部違法違紀行為，又及時對宅基地相關工作提出建設性意見和建議。另一方面，鄉村干部要自覺接受監督，通過公告欄、大喇叭、“一事一議”、網絡平臺等簡便有效的方式及時公開宅基地相關信息，滿足村民的知情權，增進相互理解和支持。人大、政協、審計、監察、司法等機關也應嚴格履行法定監督職責，通過事前預防、事中督查、事后追責，杜絕與宅基地相關的貪污腐敗現象滋生。

2.科學創制法律規則，賦權擴能

（1）修改《土地管理法》，完善宅基地所有權?！稇椃ā反_立的農村土地集體所有制度是宅基地制度改革必須堅守的底線，恪守這一底線的同時還要提高宅基地利用效率。為此，要通過立法消除集體土地主體多元的狀況，將農村集體土地所有權主體統一規定為村農民集體。建議將《土地管理法》第10條修改為：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！睘閺娀寮w的所有權主體意識，便于其充分行使所有權，同時為了方便群眾、提高行政效率，應當簡化宅基地審批程序。建議將《土地管理法》第62條第3款“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準”，修改為“農村村民住宅用地，由村民向村民委員會提出申請，經村民會議或村民代表會議通過，報縣級土地管理部門批準，并報縣級人民政府備案”。

（2）修改《物權法》，完善宅基地使用權。一是增補宅基地的收益權能；二是賦予宅基地與國有建設用地相同的依法流轉權能，化解農村金融擔保物少、融資難問題。黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，根據“房地一致”原則，這里的住房財產權應包括住房所有權和宅基地使用權。如果宅基地使用權可以抵押，農民就能從中獲取收益。當然，考慮到宅基地的社會保障性質及其流轉對農民生產生活產生的深遠影響，管理部門應善意提醒行為人三思而行。基于這兩點考慮，建議將《物權法》第152條修改為：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用、收益和流轉的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。農村宅基地抵押的，地上房屋所有權應當一并抵押?！?/p>

（3）制定“農村宅基地法”，建立宅基地管理制度。宅基地管理制度是一個制度束，包括宅基地所有權制度、使用權制度、流轉制度、征收制度、整理制度、監管制度等。宅基地征收制度的內容包括：國防外交、軍事安全、生態環保、教科文衛體、城鄉統籌發展等國計民生項目屬于公共利益，為此可以依法征地；符合條件的年滿60周歲老人可以獲得城鎮居民低保待遇；市級以上人民政府有權依法作出征收決定；縣域征地補償標準當年差距控制在1∶2范圍內；實行最低價保護或者最低限度居住條件保障制度。B14宅基地整理制度的內容包括：遵循自愿整理為主、適度強制為輔的原則；采取貨幣安置為主、就近易地安置為輔的安置方式；依法全面補償；給予年滿60周歲老人農村居民低保待遇；劃定宅基地整理后農戶居住條件的最低標準；等等。

3.完善并嚴格實施法律制度，定分止爭

（1）健全宅基地規劃管理制度。要認真貫徹“十分珍惜和合理利用土地”的基本國策，精心編制村莊建設規劃。一是明確政府的村莊規劃主體地位。農村宅基地管理是落實村莊規劃的基礎，應將鄉村規劃和農村土地用途管制納入行政管理范疇，通過政府介入使土地使用兼顧公平與效率。B15二是因地制宜編制宅基地規劃。要確保宅基地管理規劃內容的科學性和制訂程序的民主性，使規劃得到有效執行。特別地，宅基地管理規劃要兼顧生態保護和民生保障，科學規劃住宅區、農耕區、工業區、生態涵養區等，根據區位及經濟條件的不同，引導和鼓勵村民建房向小城鎮和中心村集中；按照方便群眾、適度集中的原則確定居民點的選址和規模，合理調整鄉村布局。三是加強規劃的實施。一方面，運用典型案例、圖片展板、情景短劇等形式加大規劃法規的宣傳力度，強化法律政策的執行力。另一方面，在處理宅基地使用權流轉問題時，改變主要以是否同一集體經濟組織成員、是否違反“一戶一宅”制度來認定流轉行為的法律效力的做法，要首先審查流轉行為是否違反鄉村土地規劃和宅基地用途管制制度，從而確立規劃在糾紛解決中的重要地位。

（2）完善宅基地登記制度。我國現有立法沒有明確宅基地登記的效力。有學者建議，為了加強登記制度在農村宅基地管理中的作用，掌握農村宅基地的利用情況和權屬情況，保護宅基地使用權人的合法權益，應當參照建設用地使用權登記生效原則，建立農村宅基地登記生效制度。B16的確，要求宅基地使用權以登記為生效要件，轉讓、抵押等應辦理登記，這對于保護農民住房財產權、建立農村產權流轉交易市場有現實意義。B17問題在于，這將造成大量宅基地被非法使用的現象，不利于推進鄉村法治建設。筆者建議，應當借鑒土地承包經營權相關立法經驗，以增強農民對土地財產權的取得、流轉及收益的行為能力為目標，對宅基地進行分類管理。對新取得的宅基地，實行登記生效原則；對存量宅基地，實行登記對抗原則。建議《物權法》第155條增加一款，規定：“宅基地使用權人將宅基地使用權進行互換、抵押、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請宅基地使用權變更登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”

（3）嚴格實施宅基地退出制度。將滿足農村新增居住需求與消化閑置存量宅基地相結合，以漸進方式推動存量宅基地整理。B18一要保障宅基地退出中農民的參與權。退出包括主動退出與被動退出、自愿退出與強制退出。對于被動退出和強制退出，有關部門要及時發布全面準確的信息，主動征求農民的意見，聽取農民的陳述和申辯，爭取得到其理解和支持。二要合理落實宅基地退出補償權。有學者建議，征收土地的，應綜合考慮被征收土地的區位、被征地集體成員的長遠生計保障等因素給予補償。B19具體如何保障，可以參考重慶市試點的“土地換社保”模式。B20筆者認為，該模式提供了有益的思路，但也有明顯的缺陷。它忽視了城鄉消費水平差異，未能做到精細化管理、區別對待；并且，把失地農民納入社保范圍缺乏現實基礎，實踐中城鎮社保水平偏高使財政不堪重負，而農村社保偏低使生存不足維系。相比而言，“宅基地換低?！备哂锌刹僮餍?，也與農民視宅基地為生存保障的認知相一致。具體而言，對于流轉宅基地的農戶，年滿60周歲老人按照所屬區域給予城鎮或農村居民低保待遇，實現老有所養、老有所依。三要保障農民對安置方式的選擇權。集中居住有其優勢，符合農村居住發展趨勢，但目前各地農業生產方式、農民生活方式、農村經濟水平并不劃一，留用地安置、在附近村莊規劃集體農莊安置等方式在一些地方或許更加合適，應當予以考慮。

四、結語

在全面建成小康社會的決勝階段，必須著力破解“三農”問題，縮小城鄉差距。宅基地使用權作為農民的一項重要財產權，因法律制度不健全及運行失調而得不到充分實現。2018年中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。落實這一方針，應當以“共享富民”為導向，按照宅基地的資源資產資本屬性，實現其財產功能，促進農民增收，維護農村穩定，加快農業現代化、新型城鎮化進程。當然，宅基地財產權實現不僅是一個法律問題，更是一個復雜的經濟、社會和政治問題，相關理論和實踐有待進一步深入探討和探索。

注釋

①《以改革深耕希望的田野》，《光明日報》2016年4月29日。

②徐紹史：《加強國土資源節約管理促進經濟發展方式轉變》，《學習時報》2010年11月15日。

③彭新萬：《農民土地財產權的現實困境與市場化實現——基于“私有”產權視角》，《學習與探索》2014年第12期。

④潘璠：《宅基地“三權分置”須有序推進》，《經濟日報》2018年1月23日。

⑤房紹坤：《農村集體經營性建設用地的幾個法律問題》，《煙臺大學學報》（哲學社會科學版）2015年第3期。

⑥程雪陽：《集體土地登記制度的發展及其面臨的問題》，載張志銘主編《師大法學》2017年第1輯，法律出版社，2017年，第132頁。

⑦有學者指出，農村土地征收中存在公共利益被泛化的現象，如一些地方將城鎮化、區域經濟發展、吸引外商投資、增加地方財政收入等都視為公共利益。參見龔刃韌：《中國農村土地征收的憲法困境》，《法學》2013年第9期。

⑧韓俊：《把農村土地制度改革納入法治化軌道》，《中國黨政干部論壇》2014年第9期。

⑨陳小君：《構筑土地制度改革中集體建設用地的新規則體系》，《法學家》2014年第2期。

⑩韓松：《農民集體土地所有權的權能》，《法學研究》2014年第6期。

B11漲價歸公是孫中山先生在歸納前人研究成果的基礎上提出的一個概念，并在“平均地權”理論中加以闡述。賀雪峰教授借用這一概念，認為社會主義市場經濟條件下通過批租獲得土地出讓收入保證了土地收益漲價歸公，即歸地方政府。參見賀雪峰、魏繼華：《地利共享是中國土地制度的核心》，《學習與實踐》2012年第6期。

B12沈開舉：《中國土地制度改革研究》，法律出版社，2014年，第378頁。

B13梁亞榮：《論農村宅基地使用權退出制度的完善》，《法學論壇》2015年第6期。

B14王利明：《我國民法典物權編中擔保物權制度的發展與完善》，《法學評論》2017年第3期。

B15B17劉燕萍、張富剛：《不動產登記制度理論探究》，北京大學出版社，2016年，第242、207頁。

B16劉震宇、王崇敏：《我國農村宅基地管理的法治化構造》，《當代法學》2016年第5期。

B18樊保軍、彭震偉：《宅基地審批管理中的權利（力）沖突與權利失配——土地發展權配置視角的研究》，《城市規劃》2017年第6期。

B19方志權：《農村集體產權制度改革：實踐探索與法律研究》，上海人民出版社，2015年，第79頁。

B20重慶市政府有關領導指出，戶籍改革中進城農民將穿上城市就業、社保、住房、教育、醫療“五件衣服”，同時脫掉農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，這被外界稱作“土地換社?！薄！巴恋負Q社?！笔峭苿愚r民市民化的一種制度，核心是鼓勵農民放棄土地、向城區集中。參見張力：《地權變動視角下戶籍制度改革的法律規制》，《法學》2012年第9期。

責任編輯：鄧 林

Abstract：Many problems have been exposed in China′s rural homestead， such as the complex ownership structure， unclear rights boundaries， incomplete income rights， narrow extension， restricted circulation rights and shrinking value. The main reason is the negligence of the relevant legal norms， the maladjustment of the operation and the failure of the supervision mechanism. To realize the rural homestead property rights more effectively， it is necessary to explore the innovation of the rule of law based on value oriented sharing and enriching the people under the premise of adhering to the nature of public ownership of collective land consistently， which requires establishing a legal concept of distributing dividends and surrendering part of the profits. Consequently， rural homestead will be empowered with rights and expanded rights ability following the idea that sharing value increase allows farmers to have an opportunity to choose the way to realize the homestead property rights， such as rent， mortgage， guarantee and transfer. Meanwhile， the whole society should strictly implement the legal system to ensure that the farmers have more sense of gain in the reform and opening up， and promote farmers′ income， rural stability and agricultural development.

Key words：rural homestead； balance of interests； legal innovation