地方政府誠信降低分析與誠信重建路徑研究

摘 要：開展政務誠信建設，是黨和國家給人民群眾做的模范帶頭，是政務公開的又一大體現。本文剖析了改革開放以來基層政府誠信度逐步降低的原因，指出新時代加強基層政府誠信體系建設的重要意義，在梳理各地政府誠信建設中暴露的種種問題后，提出新時代構建誠信政府的六條路徑。

關鍵詞：失信因素；政府誠信重建；時代意義；重建路徑

政府誠信是社會誠信體系的重要組成部分，沒有良好的政府誠信，就無法建立良好的社會誠信。地方政府誠信，表現在地方群眾對地方政府施政過程的行為言行的一種心理上的認可。改革開放以來，我國不少地方的基層政府，只片面地注重經濟建設，出現與民爭利或助商與民爭利的現象，不少惠民政策落實中也出現過虎頭蛇尾現象，許多基層干部工作方法簡單粗暴，忽視了干群關系，嚴重影響了老百姓心目中的政府誠信度。

一、剖析基層政府誠信度逐步降低的原因

地方政府誠信缺失，也就是地方政府所做的一切或者部分行為，讓民眾失去信任，從而造成合法性基礎動搖的問題。那么是什么原因導致地方政府誠信缺失的呢？

1.政府趨利，政策多變，政出多門

改革開放以來，一些政府部門的政策與行為大多不具穩定性、普遍性與規范性，逐步削減了老百姓對于政府的信任度。一些地方政府的政策制定仍滯留于“拍腦袋”的決策水平上，難以對重大決策進行詳細與周密的調查和論證，導致政策帶著毛病出臺，加之部分部門職責不清，決策沖突與政策多變現象時有發生，導致社會預期由此降低，企業不敢投資，政府宏觀調控實效性低，進而引發一系列社會問題。低下的執政能力難以維護市場秩序的公正性，不良信用主體的違規、違法行為頻發，政府的預警與預防措施的欠缺，導致社會誠信體系崩塌。

政府部門趨利行為嚴重影響了政府誠信建設：為謀取部門利益盡可能地擴大部門的行政管理權；為謀取部門利益而產生的集體尋租行為；為了維護部門利益而爭功諉過的行為。于是，又導致政府職能轉變不到位，不同部門職責劃分不清，進一步出現一些政府部門對有利可圖、容易出政績的事，紛紛搶著干、爭著干；而對需要承擔責任，有一定難度、擔一定風險的事，則推諉扯皮，行政不作為等現象。

2.政務信息透明度低，信任難以達成

政府信用對信息公開有很高的要求，政府應采取多種形式將機構設置的基本內容披露給社會成員，視政務公開為政府工作的一項法定義務，除了涉及國家機密的文件以外，所有的行政管理與公共服務事項都應及時面向社會予以公開。

目前，我國很多地方政府與所轄部門所做的工作并不到位，它們通常會要求他人對所需要的各項信息予以透明化的公布，而具體到自身情況上，信息公開力度卻明顯不足。例如，政府通常會制定詳細的規定責令企業對各項內容與程序予以公開，但是卻籠統化自身的相關內容，更為甚者，一些政府在上交財政預算與決算報告之時都一帶而過，使得政府的誠信顯著降低。在一些危機或突發事件出現之時，政府對信息的公開更是模糊不清，甚至對真實情況予以遮蓋，這種情況下，公眾嚴重質疑政府的誠信狀況，政府與公眾之間的信任關系遭到極大的惡化。

3.官員素質不高，干部權力難以規范

各級政府的每個部門也都有領導和普通工作人員，那么一旦這些地方政府的官員素質不能夠得到很好地提高，不管是中央下達的什么樣的指令，都會在執行過程中，被打折扣。一些精致的利己主義者或追名逐利的人充斥在政府中，他們缺乏有效的責任意識和擔當，難以維護地方政府誠信。不少地方官員自身在誠信意識和行為上令人不能滿意，導致社會公眾降低了對于地方政府的信任。

目前，政府機構與公務人員的失信行為難以得到有效的控制，這增加了社會成員的誠信成本，公眾對政府及社會的信任危機愈發嚴重。實際上，政府機構、領導干部及公務人員應扮演社會、企業、法人信用供給者的角色，他們言而無信、欺上瞞下、以權謀私，營私舞弊，對公眾造成負向誠信激勵，降低整個社會的誠信水平。此外，地方政府的失信行為還會給社會成員造成錯誤的價值導向，妨害市場經濟的完善與社會和諧的發展。

二、新時代，加強基層政府誠信體系建設的時代意義

十九大報告明確提出新時期將建設人民滿意的服務型政府，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。提升人民的獲得感將成為衡量服務型政府績效的重要參考指標之一。服務型政府要求各級政府必須加強誠信體系建設，取信于民，提升人民群眾對于政府的信任度，徹底扭轉不良的干群關系。

1.新時代政府管理角色的變化

我國的政府管理是中央政府和地方政府協同合作發揮作用，各級人民政府在推動地區建設發展中發揮重要職責，指導當地的發展。改革開放以來，我國經濟各方面都取得了長足的發展，但是相對于西方的發達國家還是存在很大的差距。雖然西方大部分國家市場經濟與其執行的市場經濟制度和政府管理機制已經非常匹配，但是，我國制度管理不能完全照搬西方國家，需要結合我國國民基本素質，結合經濟向市場經濟轉換的特殊時期的實際而發生改變。各級政府的職能也應該轉換為配合市場、服務于市場、彌補市場調控不足這樣一個服務角色。

一直以來，政府管理是對市場的監督和引導。現在，我們需要利用政府這只看得見的手和市場這只看不見的手共同管理和調控社會主義市場經濟，不斷地調動市場的主觀能動和自我調節，高效地發展生產力，完善市場調節機制。我們更需要政府在其他領域發揮更大的影響力，積極服務經濟發展，服務社會進步，否則必然會引發職能失位。

2.誠信體系建設需要從誠信政府建設著手

建設誠信體系，首先要對誠信有清晰的定義和客觀的認識，明確誠信體系的影響因素和基本構成，如何對誠信體系的建立起到主動地引導和配合，其具有的威脅有哪些。現如今，不少地方的整個社會有著不信任的氣息，其中就包括人民與政府之間、人與人之間、消費者對商家的不信任、患者對醫生的不信任等。例如，陜西榆林“8.13榆林產婦跳樓事件”，在網絡上引起了軒然大波，醫者本是治病救人的高尚職業，而今卻不被人們所尊重，這正是誠信缺失的嚴重后果，故而誠信體系的建立刻不容緩。這類問題不僅僅存在一省一市中，而是已經成了全民問題，所以各級政府一定要在社會誠信體系建設中加大力度，特別是提升基層政府的自身誠信度。十九大報告也特別強調，要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起。這給各地建立誠信政府提出了目標，為各級政府獲取人民需求，回應解決需求，重塑社會誠信體系指明了方向。

3.政府管理是構建誠信體系的基石

社會誠信體系建設與不斷完善是一個復雜的系統工程，從內容上來說包括個人誠信與組織誠信。政府作為社會影響力最大的組織，其管理著力點和公信力是整個誠信體系建設的基礎，加強誠信體系建設需要政府管理和政府誠信，這是誠信體系建設的基本導向，也是完善誠信體系建設的必要基礎。

三、政府誠信體系建設面臨的新問題

1.規劃思路不清晰，統籌不足

一些基層政府在誠信機制的建設過程中沒有一個具體的思路和完整的規劃，對于社會整體的誠信缺失并沒有有效管控手段和提升方法，只有一些零散的措施，難以取得長效，難以徹底扭轉失信局面。另一方面，一些地方政府并沒有清晰地認識到自身如何在誠信系統的建設中發揮積極主動作用，怎樣來領導和服務社會誠信基礎建設，所以導致手段疲軟社會執行力弱。

2.信用體系建設體制不夠完善

政府雖然在社會上對誠信建設進行了大力的宣傳和推廣，并且采取了一些措施，例如制定法規和守則對公民社會行為進行了要求和規范，通過立法手段對社會企業的商務行為和制假販假等行動做出了約束，并且出臺了相應的懲罰措施，但是對于社會行為的監督機制并不完善，對于相關社會穩定的產品如食品安全和藥品安全這些老生常談的話題政府監管制度不夠完善，政府在政府管理透明化方面沒有有效的建樹。

3.政府承諾，時常失信于民

政府承諾作出的同時，也相應地肩負起相應的責任和義務，后續的履行情況將直接影響到民眾對政府的認知、評價以及信任。為了不過分透支政府信任和最大程度地維護政府權威，政府必須科學合理謹慎地作出承諾，增強承諾的制度化水平。

4.信用評價標準不統一

地方誠信體系至今并沒有一個統一的信用評價標準，導致信用考量混亂，相應的獎懲制度也得不到有效的貫徹執行，單純地依靠道德體系去維持誠信體系的運行是不夠的。對于各地政府失信懲罰還處于缺失狀態，失信成本與收益成本比起不到警示作用，誠信觀念得不到根本扭轉。

5.信用立法滯后導致信用環境沒有形成

立法上的缺失使得民眾的基本權益不能得到保護，當人民的正當利益受到威脅時法律不能夠保證其基本權益不受損失，當不誠信的行為大行其道時，人們之間相互不信任，導致人們的道德陣線受到動搖而不能堅持，其底線法律也沒有形成應有的引導約束作用。

四、新時代構建誠信政府的路徑選擇

政務誠信，是政府要對社會、對公民恪守信用準則，其核心是依法行政、守信踐諾，發揮政府在誠信建設中的示范表率作用，取信于民，這既是法治政府的必然要求，也是構建服務性政府的基本要求，更是建設誠信社會的重要基礎。

1.政府合理規劃頂層設計

新時代要求各地努力建立現代誠信服務型政府，營造既“親”又“清”的新型政民關系。筆者認為，各地政府應出臺誠信體系建設工作具體方案，對誠信體系的建設給出指導性意見，推動重要領域的誠信制度建設，全力推動政府部門的權力公開制度，建立相應的職能監督系統，在民眾心中建立起政府公信力，以公平正義為導向追求，以政府誠信為基石構建社會誠信體系大廈。創新行政執法行為，規范依法行政，保障誠信者不受損害，嚴懲不誠信行為，面向社會征求誠信制度建設的實施辦法和具體舉措，加快各個基本行業的誠信制度建設。

2.制定誠信政府打造與建設的總目標

政府的誠信能夠帶動企業、個人與整個社會的誠信。基于此，政府應以誠信建設為最終目標，向和諧社會的構建提供充足的動力。第一，打造責任心極強的政府，嚴格遵守政治承諾，提高政策的穩定性與連貫性，不以干部的喜怒而任意改變；第二，打造嚴于律己、勇于糾錯的政府，規范言行與舉止，提高社會公眾對政府信譽的評價；第三，打造公正無私的政府，在社會規則與法則的制定與實施中，擔任“裁判員”一職，以公正無私的態度處理各項政務；第四，打造服務型政府，對執政為民、全心全意為人民服務的觀念予以貫徹與遵循；第五，打造依法行政的政府，嚴格遵循自己制定的各項法律法規，通過誠信政府總目標的確立，穩定構建社會主義和諧社會。

3.以政務公開搭建誠信建設新平臺

黨的十九大報告指出，要加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。為了加強政府與公眾社會的相互信任，有必要建立起開放、樂觀的動態心理平衡機制。通過政府開放、包容的姿態來感染和激勵社會成員，從而在全社會弘揚積極向上、樂觀開放、自尊自信、理性平和的良好心態。

這給各級政府指明了提升誠信體系的方向，也給基層政府指出了構建誠信政府的基本方法。各級政府通過“電子政府”的大力建設，提升政務信息的公開透明度，，支持政府的誠信建設。通過網絡信息技術，使政府與社會公眾可以在網上實現雙向互動，進而建立起相互信任的良好關系。除了必須保密的部分之外，政府應對自己掌握的各項信息予以公開，滿足公眾對方針政策、決策事項、社會發展以及組織人事等的了解要求，在體現行政領域人民主權的同時對民眾的國家事務知情權予以確保，推動政府的誠信建設。其一，增強公眾政治參與，讓其了解政府政治傾向、實際政績等內容；其二，將政府行政權力行使置于群眾監督之下，遵守信用原則與法定程序處理政務，預防政府失信于民現象的發生，使黨與政府更具向心力。

4.優化信用信息，建立信用考評制度

建立科學的政府信用考評機制，建立政府信用考評機制，依法處理失信行為。地方政府要逐級建立政府信用考評機制。實行上級政府負責對下級政府的信用考評，本級政府負責對所屬部門的信用考評。

人是構成社會的基本單元，要想建立誠信體系，首先要完成的就是領導干部和政府公務人員誠信檔案的完善和建立，首先增強這一群體的誠信意識，通過多渠道如應用微信公眾號、社交平臺等新信息方式開展誠信教育。其次規范市場信息建設，明確企業社會責任，用道德體系約束企業遵守誠信原則，完善政府對企業的監督管理體系，用法律枷鎖束縛企業，要求其必須嚴格執行國家相關誠信規定，執行嚴格的法律體系，由企業自制和法律制約相配合。

5.加強外部監督

政府失信行為的發生在一定程度上源于懲戒機制的欠缺，政府的誠信建設應對懲戒失信者的“成本代價體系”進行構建，強化失信懲戒工作，對失信者形成全方位的約束。要以國家強制力為后盾對政府及其官員的失信行為加強約束和監督。措施包括加強人大的自身建設，提高人大代表的議政素質；明確人大和人大代表在行使監督職權中的責任，落實監督內容，完善人大的質詢制度、代表視察制度、信訪制度。

加強司法監督，有效發揮司法的監督機制作用，必須加快司法體制改革，如賦予司法機關真正獨立的權力和地位，提高司法隊伍的整體素質，盡快出臺完備詳盡的反貪污法、監督法等。

6.強化問責懲戒機制

政府問責制度和外部監督機制結合起來效果更佳。政府問責制度本身包括內部問責（同體問責）和外部問責（異體問責）兩部分，而外部問責主要通過外部監督來實現。政府要加強事前、事中和事后對所作承諾的全程問責，全力推動誠信主體不折不扣地履行承諾。

此外，對失信行為的發現與及時懲戒依賴于社會各界的監督，今后的政府工作還應加強輿論與媒體的監督與評判工作，真正地還政于民。通過社會輿論與新聞媒體了解并評議政府的誠信表現，有利于公眾知情權的行使，能夠對損害國家與人民合法利益的行為給予公開曝光與大眾指責。必要時，通過法律手段對政府失信的運行程序展開合法性監督，對違法行為予以法律追究。

作者簡介：

劉影（1981-）女，遼寧彰武人，大學本科學歷，遼寧省阜新市行政學院市情教研室副教授；研究方向行政管理。