休閑農業旅游市場制度環境分析

趙仕紅

(金陵科技學院商學院，江蘇南京 211169)

作為一種新興的旅游形態，休閑農業旅游近年來在我國快速發展，并對解決“三農”問題具有重要意義[1]。制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本政治、社會和法律的基礎規則[2]，實踐證明擁有良好的市場制度環境是很多國家和地區休閑農業旅游較發達的共有特征[3-6]，這些國家和地區的政府主要通過制定標準、資金扶持和規范管理，制定法律法規等來幫助休閑農業旅游健康有序發展。那么，目前我國休閑農業旅游市場受到的制度影響和約束主要表現在哪些方面？休閑農業旅游市場制度環境如何？對休閑農業旅游的發展有著怎樣影響？本研究主要對上述問題展開分析。

1 休閑農業旅游市場制度體制與制度體系

制度對休閑農業旅游市場的影響和約束主要由2個方面決定，一是制度體制，即對休閑農業旅游市場進行管理的行政管理機構。二是對休閑農業旅游市場進行約束的法律、法規、條例、規定、執行辦法和其他有關行政措施等政策法規形成的制度體系。各行政管理機構或部門依據相關的政策法規等對休閑農業旅游市場主體及活動進行規范和約束，對它們展開宏觀和微觀的管理(圖1)。

休閑農業旅游市場受到宏觀管理。一是受到國家中央部門出臺的相關政策引導和控制，如2007年中央一號文件《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，就有對休閑農業旅游發展的提倡，中央一號文件明確提出要積極發展休閑農業；二是國家管理機關對休閑農業旅游市場的行政管理，這些管理機關主要通過發布法令、命令、條例、規定、制度、法規和其他有關行政措施的辦法，來對中國休閑農業旅游市場的經營活動進行有組織的監督、管理和控制。如中國頒布《關于大力推進全國鄉村旅游發展的通知》等，有些地方政府也頒布了有關休閑農業旅游市場管理的法令。

休閑農業旅游市場受到的微觀管理。一是對開辦休閑農業旅游經營機構的審批和登記管理；二是對休閑農業旅游經營機構的日常監督與管理。

1.1 中國休閑農業旅游市場的制度體制

休閑農業旅游市場的制度結構見圖2，從行政管理機構的性質來看，因休閑農業旅游作為農業和旅游業的交叉產業，目前對其進行管理的主要行政機構主要表現為：一是農業部門的行政管理機構；二是旅游部門的行政管理機構。從行政管理機構的級別來看，目前對休閑農業旅游市場進行管理的行政機構由全國性的和地方性的2級構成。目前全國性管理機構主要有中華人民共和國國家旅游局和中華人民共和國農業農村部。各地方性的主要行政管理機構，以江蘇省為例，江蘇省級管理機構主要有江蘇省旅游局和江蘇省農業委員會(簡稱江蘇省農委)，地方一級的，如南京市管理機構主要有南京市農業委員會(簡稱南京市農委)和南京市旅游園林局。目前，江蘇全省的13個地級市也都明確了休閑農業旅游管理機構和工作職能。此外，如果從某一具體的休閑農業旅游項目來看，對其市場經營活動進行直接監督和管理的行政管理機構還包括了工商部門、衛生部門、環保部門、稅務部門等。具體來說從休閑農業旅游項目的初期申報開辦階段到正常化的日常經營階段，這些部門連同上述2個主要行政管理部門共同對休閑農業旅游實施管理，相互間的關系見圖3。

1.2 中國休閑農業旅游市場的制度體系

休閑農業旅游市場制度體系主要指有關休閑農業旅游的法律、法規、執行辦法等政策法規。它們是國家鼓勵休閑農業旅游的發展、協調休閑農業旅游經營者及消費者的各種經濟關系而規定的一系列行為準則。目前，休閑農業旅游市場的政策法規可以分為對市場進行調節的和對市場進行控制的2個方面，其構成情況見圖4。

1.2.1 調節休閑農業旅游市場方面的政策法規 一是促進休閑農業發展，刺激休閑農業旅游產品供給數量及供給品質的政策法規。表現為：(1)資金扶植方面的政策法規，涉及到休閑農業項目的投資、籌資、融資等，如農業部制定《全國休閑農業發展“十二五”規劃》中提到在休閑農業項目的融資和利率上要給予優惠等一系列政策，鼓勵民間資本采取獨資、合資、合伙等多種形式參與休閑農業開發和經營等。(2)稅收方面的政策法規，在休閑農業項目經營過程中涉及到的相關稅費等，如《全國休閑農業發展“十二五”規劃》中提出對農家樂經營戶減免營業稅政策，對休閑農業經營者向游客出售的自產農產品(包括經過初級加工的)可以免征營業稅，并提出要在土地使用稅、房產稅、排污費、垃圾處理費等方面出臺優惠政策，以保障休閑農業旅游的快速發展。(3)改善休閑農業旅游項目周邊基礎設施的政策法規，如各級政府為加強農村路、水、電、通訊等基礎設施出臺的相關政策。2008年江蘇省旅游局為促進休閑農業旅游的發展爭取了省財政資金 1 500萬元，專項用于鄉村旅游點游客接待中心、廁所、指示牌、停車場等功能配套建設。(4)其他方面。一是對休閑農業旅游的經營者展開相關的經營指導培訓，提高他們的經營和管理水平。如江蘇省編輯出版了《如何開發鄉村旅游》培訓教材，并針對休閑農業旅游經營者舉辦了專題培訓班。二是刺激消費者對休閑農業旅游需求的政策法規。主要有：(1)為規范休閑農業旅游的發展、擴大休閑農業旅游的社會影響，進而刺激消費需求的政策法規，如全國農業旅游示范點、全國休閑農業與鄉村旅游示范點、江蘇最具魅力休閑鄉村、南京市休閑農業星級景區(點)等這些全國或地方性的政策。(2)給游客消費補貼的政策法規。如2009年南京市通過搖號的方式拿出2 000萬元，分4個月向市民派發鄉村旅游消費券。三是協調休閑農業旅游供求均衡的政策。隨著人們收入水平的不斷提高，人們對休閑農業旅游的需求發生了變化，向更高層面的需求發展，不僅僅只滿足于觀光的層面，更加注重休閑農業旅游的文化內涵和淳樸的傳統文化氛圍等更高層次的需求，而從休閑農業旅游項目開發上來看，雖然總量規模較大，但與游客需求間卻存在著一定的結構性失衡。針對類似此類的供求失衡，協調的政策主要是引導投資結構政策，對開發能夠滿足人們更高需求的休閑農業旅游項目給予一定的政策傾斜等。

1.2.2 控制休閑農業旅游市場方面的政策法規 主要表現為規范休閑農業旅游市場行為的規則和規定。一是有關休閑農業旅游市場交易行為的規則和規定。休閑農業旅游的經營者進入市場的規定：包括經營者的資格審查、登記、實行經營許可、相關從業人員等方面的規定，如2010年7月1日起施行《旅游投訴處理辦法》。二是對休閑農業旅游市場管理者行為的規則和規定。主要有對休閑農業旅游市場管理機構的設置、管理的權限、管理的程序和方式的規定等。如2009年江蘇省政府機構改革對設立省農業委員會觀光農業指導處的規定。

1.2.3 對中國休閑農業旅游市場政策法規的考察 對目前中國休閑農業旅游市場具體政策法規進行考察，其主要構成情況見表1和表2。休閑農業旅游20世紀80年代開始在中國興起，經過30年多年的發展歷程，市場日益繁榮。有關休閑農業旅游市場的政策法規在2000年以前主要還是體現為針對整個旅游市場的，專門針對休閑農業旅游方面的政策法規出現在2000年以后。

表1 2000年以前頒布或出臺的與休閑農業旅游相關的主要政策法規

2 中國休閑農業旅游市場制度的演進

著名的經濟學家亞當·斯密在《國富論》中提到了分工與市場范圍的關系，認為需求及市場范圍的擴大讓分工和專業化不斷提高。諾斯認為專業化的提高雖然降低了生產成本，卻帶來了交易成本的提高，而合理的制度安排可以減少交易成本，故制度的存在就有了必要性。交易成本無法消除，以及隨著專業化程度不斷上升的遞增特征，迫使人們要不斷地對制度做出創新。隨著休閑農業旅游市場范圍的不斷擴大，其制度也必然發生著演變，以適應市場的要求。表3展現了國內休閑農業旅游市場制度體制結構的變化情況，隨著休閑農業旅游市場的發展壯大，其主要管理機構和職能部門不斷明確，管理缺位、職能交叉重疊、職責不清、責權分離的現象在不斷減弱，管理體制不順的現象在不斷改善。在休閑農業旅游市場制度體系方面，表1和表2表明國內休閑農業旅游市場專門性的政策法規呈現出從無到有、不斷健全、體系不斷完善、可操作性不斷加強的變化特點。

3 休閑農業旅游市場制度環境存在的主要問題

從動態的角度去考察我國休閑農業旅游市場制度環境，雖然在體制和體系方面都在向著適應市場發展的方向演變，但目前來看無論是體制和體系都存在著一定的問題和局限性。

3.1 休閑農業旅游市場制度體制方面

通過對中國休閑農業旅游市場行政管理機構的考察和分析，在制度結構方面目前已初步形成了自上而下的管理體系，隨著近幾年來中央對休閑農業旅游的重視(中央一號文件多次提到推動休閑農業的快速發展)，各地方政府積極響應國家的號召，相繼成立了地方管理部門，進一步加強了對休閑農業旅游的監督和管理，促進休閑農業旅游市場健康有序快速發展。但同時也暴露出一些問題，主要體現在以下幾個方面：

(1)存在著平行管理，職責交叉、相互間缺乏協調配合現象。圖2顯示目前休閑農業旅游市場無論在國家、 省或是地方都存在著平行的管理機構共存的現象，而各層面平行管理機構的共存，必然導致管理機構間的職責不清，對休閑農業旅游市場的某些問題平行的管理部門可能都作出規定，但可能又都相互推諉不管，而對己有利的事情又都搶著來辦。對現實的考察發現，平行管理機構在相互間的協調配合方面還比較欠缺，如在推進休閑農業旅游市場發展的相關活動和政策上，雖然有相互配合的，但也有管理機構各自為陣的現象，活動之間存在著一定的重復(表4)，其中江蘇省農委組織發起的江蘇最具魅力休閑鄉村和江蘇省旅游局組織的江蘇十大鄉村旅游精品景點之間就有一定的重復性。

表2 2000年以后頒布或出臺的與休閑農業旅游相關的主要政策法規

表3 休閑農業旅游市場主要行政管理機構的演進情況

注：2007年農業部與國家旅游局組建了“全國鄉村旅游工作領導小組”。

(2)缺乏權威性的綜合協調管理機構。休閑農業旅游市場的管理機構不僅存在著平行管理的現象，更為關鍵的是還沒有很好協調這些平行管理機構相互關系的權威機構存在。

表4 相關管理機構舉辦的休閑農業旅游活動

在國家層面上沒有一個專門的部門來協調國家旅游局和國家農業農村部，在省級也沒有一個專門的部門來有效協調省旅游局和省農業管理部門，這加重了管理機構間的推諉、職責不清的現象。

(3)管理機構的職能作用沒有有效發揮。主要表現為對休閑農業旅游相關的規章制度宣傳和執行不到位，市場管理職能沒有充分發揮出來。伴隨休閑農業旅游市場的發展，國家和地方都相繼出臺了一系列的保障和促進其健康有序發展的政策法規等。如2007年國家旅游局與農業部聯合下發《關于大力推進全國鄉村旅游發展的通知》，其中要求各省(自治區、直轄市)成立鄉村旅游工作領導機構， 要給予鄉村旅游工作必要的經費支持和保障，但這樣的政策在很多地方并沒有得到很好的執行。對于《關于啟動2011全國休閑農業與鄉村旅游示范縣、示范點創建工作的通知》，并沒有在休閑農業旅游經營者中展開廣泛的宣傳，進而并不是每個經營者都能去積極地參與評選。再例如，江蘇省2006年制定的《農家樂旅游服務質量等級劃分與評定》《農業旅游服務規范》2個地方標準，由于相關管理部門沒有針對休閑農業旅游的經營者展開廣泛的宣傳，據調查，許多休閑農業旅游的經營者根本不知曉這回事，甚至有些管理部門都不知曉，更別說執行了。對相關的規章制度宣傳和執行不到位，直接影響了政府部門對休閑農業旅游支持和引導的效率。

3.2 中國休閑農業旅游市場制度體系方面

伴隨著休閑農業旅游在我國的興起和迅速成長，國家開始在政策等方面上給予了很多扶持和約束，相繼出臺了相關的法律法規、技術標準等，中國休閑農業旅游市場政策法規體系初步形成，并配以地方性的政策法規，使得休閑農業旅游市場得以快速健康發展，休閑農業旅游接待的人次和營業收入逐年增加。但同時現有的休閑農業旅游市場政策法規體系仍有一定的局限性。主要表現在以下2個方面。

(1)政策法規不夠健全，尚未形成完善的體系。目前在休閑農業旅游較發達的地區和國家都有針對休閑農業旅游的專門性法律法規，而我國目前還沒有正式出臺休閑農業旅游的“基本法”，專門性全國性的法律法規缺失。此外，目前政府已經出臺和頒布的專門針對休閑農業旅游的政策法規，數量還非常有限，某些領域還有空白，專門針對休閑農業旅游的稅收、貸款、用地、餐飲、住宿、衛生、環保、安全、服務等許多方面政策尚無明確規范，還缺乏系統的行業標準和良好的操作規范。缺乏協調農業、旅游、工商、國土、環保、稅務、衛生、公安等多個部門聯動管理的能力和規范管理的辦法，尚未形成一個完善的體系來很好地指導休閑農業旅游市場的發展。

(2)相關的政策法規不夠具體，缺乏可操作性。雖然有些政策法規出臺后，國家隨后即頒布了可操作性的實施細則，如《旅行社管理暫行條例》頒布后不久，便出臺了《旅行社管理暫行條例施行辦法》，來提高政策法規的可操作性。但總體來看，更多的休閑農業旅游政策法規屬于原則性的，如2011年的《全國休閑農業發展“十二五”規劃》，其中提出了休閑農業發展的指導思想、原則、目標及保障措施等，但這些政策基本上都是原則性的，缺乏可操作性。對如何加強組織領導、完善政策體系、加大政府投入、拓寬融資渠道只是泛泛而談，沒有明確指出如何操作，進而影響了該項政策的執行力。故要發揮已出臺的政策法規對休閑農業旅游市場的指導，還須要進一步制定實施細則。

4 結論及建議

4.1 結論

完善的法律、法規體系，順暢的管理體制等制度環境是休閑農業旅游市場健康發展的重要保障，擁有良好的市場制度環境是很多國家和地區休閑農業旅游較發達的共有特征。制度對休閑農業旅游市場的影響和約束主要由制度體制和制度體系2個方面決定，隨著我國休閑農業旅游的發展和市場規模的逐漸擴大，目前我國的休閑農業旅游市場制度環境無論在制度體制還是在制度體系上都有比較大的改進和完善，對現階段我國休閑農業旅游市場的相對規范和全面發展起到了積極作用。但同時我國休閑農業旅游市場制度環境也存在著一系列問題，表現為制度體制方面存在著平行管理、職責交叉、相互間缺乏協調配合、權威性的綜合協調管理機構缺失、職能未能有效發揮的現象；制度體系方面存在著相關政策法規不夠健全，尚未形成完善的體系，缺乏可操作性。

4.2 建議

建議制定全國性的休閑農業旅游管理辦法，通過制定全國性的休閑農業管理辦法，來建立健全完善的法律法規、設置完善的管理部門，明確行政管理主體和行政管理程序，使各管理部門履行各自職責，提高相關法律法規的可操作性，發揮政府對休閑農業旅游市場的調控職能。