檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問題研究

摘 要 檢查機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是我國法治化建設(shè)中的重要體現(xiàn)，其司法實(shí)踐過程中被告具有行政職能屬性，行政前置程序以及舉證責(zé)任倒置等特征。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟提起上就存在著定位問題的爭議，同時公共利益的區(qū)分不同使得適用法律也有所差異，行政公益訴訟訴前程序的使用也會違背同一性。這些問題的存在阻礙著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。為此需要通過完善程序、健全立法，明確法律相關(guān)依據(jù)，為其提供合法性依據(jù)才能夠有效地推動司法實(shí)踐與法治文明的進(jìn)步。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 法治

作者簡介：蔣治曾，河南省澠池縣人民檢察院，研究方向：訴訟法。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.164

黨的十八屆四中全會提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度”，該議題的提出為檢察機(jī)關(guān)參與到行政公益訴訟奠定了相關(guān)依據(jù)，同時也明確了相關(guān)發(fā)展走向。但是在2015年實(shí)施修訂后的《行政訴訟法》中行政公益訴訟并沒有具體明確化的規(guī)定，由此也引起了學(xué)術(shù)界的廣泛性爭論。最高檢于2015年發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》才明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)，由此在實(shí)踐中才逐步落實(shí)并對這一新的制度進(jìn)行探索，以填補(bǔ)法律體系中對公共利益司法救濟(jì)的法律空白。盡管如此，新制度的實(shí)施并不是一帆風(fēng)順的，具體落實(shí)中也面臨著各種現(xiàn)實(shí)性難題，從理論上梳理這些問題并進(jìn)行邏輯歸因有助于制度的完善。基于此，文章從理論視角出發(fā)，落實(shí)司法實(shí)踐，以此圍繞檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問題提出相應(yīng)的完善性策略。

一、 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的特征

（一） 被告具有行政職能屬性

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的一個主要特征即是其被告需要是政府系統(tǒng)內(nèi)的行政機(jī)關(guān)或是擔(dān)負(fù)行政職能且被法律法規(guī)授權(quán)的組織。之所以將一些具有行政職能的組織納入行政公益訴訟對象主要原因是和當(dāng)前的行政體制改革有著緊密的聯(lián)系，在改革中政府的一些傳統(tǒng)行政職能被轉(zhuǎn)移給部分社會組織，因此從更廣延的角度來判斷，這部分社會組織也應(yīng)是行政公益訴訟的對象。這一點(diǎn)是與民事公益訴訟有著較大區(qū)別的，具有行政職能的機(jī)關(guān)或組織在行使職權(quán)時可能會因?yàn)榻M織的違法作為、行政不作為從而導(dǎo)致公共利益受損，這就有必要檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，從而維護(hù)社會公共利益。

（二） 行政前置程序

行政前置程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的另一個重要特征。具體指檢察機(jī)關(guān)通過各種途徑掌握了行政機(jī)關(guān)或組織的相關(guān)違法性事實(shí)情節(jié)后出于對行政機(jī)關(guān)管理效能以及司法成本的考慮，可以依法要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)及時糾正其行政違法行為或行政不作為問題。檢察機(jī)關(guān)通過行政前置程序給予行政機(jī)關(guān)一定的緩沖期，通過這種方式對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，有助于行政機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。當(dāng)然，如果在規(guī)定期限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)仍然沒有糾正其行為，保障公共利益，行政機(jī)關(guān)則有必要依法向人民法院提出行政公益訴訟，通過訴訟渠道來維護(hù)公共利益。

（三）舉證責(zé)任倒置

在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)一般對相應(yīng)訴訟的證據(jù)搜集具有較強(qiáng)的便利性，行政機(jī)關(guān)可以通過自身渠道獲取不被外界所掌握的信息資源，運(yùn)用這些取證可以就證明自身行為的合法性。因此一旦檢察機(jī)關(guān)提出行政公益訴訟，行政機(jī)關(guān)需要按照舉證責(zé)任倒置來提供相關(guān)的證據(jù)。但是并不是說檢察機(jī)關(guān)沒有提供舉證的責(zé)任以及任務(wù)，在提起訴訟時需要有行政機(jī)關(guān)損害公共利益行為的事實(shí)證據(jù)。在訴訟的基本環(huán)節(jié)中仍然要堅持“誰主張，誰舉證”這一基本性原則要求。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的問題

檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟中具有特殊性，其基本程序以及具體操作上與民事公益訴訟有著較大的差別，也就是說不能完全按照民事訴訟法展開，在行政公益訴訟中因?yàn)橐崞鸬谋桓媸切姓C(jī)關(guān)，在具體的案件上更涉及不同部門之間的權(quán)力制衡與監(jiān)督，因此在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟存在著多種復(fù)雜性問題。

（一）檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的定位問題

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的定位問題包括兩個基本方面。其一，在行政公益訴訟的司法實(shí)踐中除了檢察機(jī)關(guān)作為提起訴訟主體之外，是否還存在著其他主體。針對這一前提性問題，在學(xué)術(shù)界中存在著不同的觀點(diǎn)，有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)既然提起行政公益訴訟主要目的是為了維護(hù)公共利益，因此基于對公共利益維護(hù)的公民、社會組織都可以是行政公益訴訟的主體，如法國在公益訴訟中就采用雙軌制，即公益訴訟主體可以是公民、檢察機(jī)關(guān)、公益組織。當(dāng)然還有的學(xué)者堅持檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的唯一主體性地位。其二，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)具體的訴訟身份是什么，這一問題在學(xué)術(shù)界中也存在著分歧，如有的學(xué)者堅持“原告人說”，有的學(xué)者堅持“公訴人說”，還有的則將檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人來理解其訴訟身份，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是社會公共利益的代表，在行政訴訟中需要借鑒刑事訴訟的基本規(guī)定。總的來看，這些不同觀點(diǎn)出入為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中提出了不同的理解進(jìn)路，也增加了其合法性依據(jù)的質(zhì)疑，進(jìn)而影響到檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中實(shí)際功能作用的發(fā)揮。

（二） 行政公益訴訟中公共利益界定問題

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)是要確保社會公共利益得到有效保障，能夠維護(hù)社會公益。但是在司法實(shí)踐中公共利益的界定卻缺乏具體的闡釋，盡管在我國的《憲法》、《民法通則》以及《物權(quán)法》等相關(guān)的法律法規(guī)中都有公共利益的說明，可是公共利益這一概念包含了一定的事實(shí)與價值，很難在實(shí)踐中厘清。學(xué)術(shù)界中對公共利益的理解也千差萬別，如有的認(rèn)為公共利益指的是不特定群體共同的利益，有的認(rèn)為是公共利益則是相對私人利益而言的一種表現(xiàn)，還有的強(qiáng)調(diào)符合法律程序的則可以形成公共利益。總的來看，在這些不同觀點(diǎn)上存在著角度識別的差異。公共利益的界定是為了更好地保障法律的實(shí)施，從而界定公共權(quán)力是否得到規(guī)范化使用，而在實(shí)踐中由于無法窮盡對公共利益類型的處理，也無法有可操作性的方式對公共利益進(jìn)行界定。公共利益、國家利益以及個人利益這三者概念的既定最終涉及到行政公益訴訟適用范圍以及相關(guān)法律規(guī)定適用范圍，如國家利益和公共利益之間同義則意味著在訴訟中可以利用刑事訴訟法以及民事訴訟法，而如果兩者不同義則意味著公共利益受損只能適用于民事訴訟法。

（三）行政公益訴訟的訴前程序問題

從前文可知，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)提起相關(guān)建議，并要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)及時糾正行為或給予相關(guān)回復(fù)。這一訴前程序有效地處理了檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督問題，但是真正出現(xiàn)的是在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的檢察建議是否存在于訴訟請求相同這一事實(shí)。從行政機(jī)構(gòu)來說，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟只能是同級提起，很多檢察機(jī)關(guān)在對同級的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時主要是進(jìn)行檢察建議，其實(shí)質(zhì)上是發(fā)揮了監(jiān)督性功能，除非是行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)所提出的建議置之不理的情況下，檢察機(jī)關(guān)才有可能會提出訴訟。也就是說，在司法實(shí)踐中盡管行政公益訴訟有相關(guān)的法律規(guī)定，但在具體的落實(shí)上僅僅局限在監(jiān)督層面上。一般來說，行政訴訟請求應(yīng)該和訴前檢察建議一致，但是實(shí)踐中也有兩者存在不一致的情況。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的完善機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)本身具有監(jiān)督的功能，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)之間是獨(dú)立行使權(quán)力的，且檢察機(jī)關(guān)具有完善的組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)的人員與監(jiān)督技術(shù)，因此可以對一些問題展開調(diào)查與取證，這一優(yōu)勢是任何個人以及社會組織都不具備的，以檢察機(jī)關(guān)為唯一的提起行政公益訴訟主體具有現(xiàn)實(shí)的可行性與必要性。同時在國外的司法實(shí)踐中也有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，故此可以借鑒國外的相關(guān)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以檢察機(jī)關(guān)為提起訴訟主體，有效地保護(hù)公共利益?；跈z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中出現(xiàn)的問題以及困境，尤其需要在下一步的司法實(shí)踐中加強(qiáng)對行政公益訴訟的改革與完善，進(jìn)一步利用檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，推動對公共利益的維護(hù)。

（一）重新建構(gòu)行政公益訴訟程序

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要進(jìn)一步在制度構(gòu)建上加以完善，具體可以通過以下幾個方面展開。其一，完善行政公益訴訟的提起方式。在提起行政公益訴訟時存在著主動說與被動說，即由公民或者社會組織發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)存在著行為失當(dāng)，并且侵害了公共利益，由此向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報，最終檢察機(jī)關(guān)采取調(diào)查并根據(jù)具體情況采取訴訟行為。而主動說則強(qiáng)調(diào)檢察院主動發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法作為，并發(fā)揮其監(jiān)督功能，這些提起方式在司法實(shí)踐中都存在，而為了完善提起方式還需要考慮實(shí)際行政體制，為避免同級黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)由上一級檢察院向同級法院提起并由當(dāng)?shù)貦z察院受理，以此來確保權(quán)力行使時不受行政干預(yù)。其二，在行政公益訴訟的受案范圍上應(yīng)該立足于實(shí)際的法治化進(jìn)程，對受案范圍進(jìn)行動態(tài)性調(diào)整，同時還要避免司法被濫用這種情況。其三，在行政公益訴訟的前置程序上應(yīng)該強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)不僅僅是法律監(jiān)督者的角色，還要強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人這一角色，在具體的實(shí)踐中應(yīng)該在強(qiáng)制程序基礎(chǔ)上堅持司法克制主義，如果行政機(jī)關(guān)沒有在規(guī)定的時間范圍內(nèi)糾正行為，檢察院可以向行政機(jī)關(guān)上級部分或者是人事機(jī)關(guān)提出要求和建議，以此作為緩和，同時還可以直接向人民發(fā)展提起訴訟。其四，在行政公益訴訟調(diào)查程序上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該堅持中立性態(tài)度，從客觀實(shí)際情況出發(fā)，秉持全面性觀點(diǎn)，從有利和不利兩個層面出發(fā)來搜查取證。總的來說，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟上應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)，從試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷完善提起訴訟的程序，進(jìn)一步保障公共利益的維護(hù)。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，提供法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在司法實(shí)踐中還存在著很多不完善的地方，尤其是部分法律法規(guī)還不健全，相關(guān)法律法規(guī)也沒有對行政公益訴訟進(jìn)行明確的規(guī)定，因此導(dǎo)致司法實(shí)踐中缺少合法性。為此需要立法機(jī)關(guān)根據(jù)司法實(shí)踐及時地修改行政訴訟法以及其他有關(guān)行政公益訴訟的法律規(guī)定。如可以進(jìn)一步地完善人民檢察院組織法，健全檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟上的權(quán)利，出于職權(quán)法定主義的思考，健全人民檢察院組織法可以更明確地強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟上的法定資格，具體來說，可以規(guī)定“人民檢察院對于行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)作為可以提起行政公益訴訟”，以此來保證檢察機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的權(quán)利。除了完善人民檢察院組織法外，還可以完善《行政訴訟法》，探索制定《公益訴訟法》，頒布相關(guān)的司法解釋，總之，通過各種法律文本的制定與修改來確保檢查機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟上有法可依。

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