論桑玉成先生“政治學研究中觀視角”的啟示

杜瑤 于超

摘 要 政治學領域存在著不同的研究視角與方法。通過不同的視角進行觀察，以不同方法分析，對政治問題解決是有啟示性的。本文通過桑玉成先生的理論，以我國鄉村的廁所改造為例，分析由于政策過程問題所導致的部分鄉村廁所建設中存在的困境，對其原因進行淺析，以期對政策推行有所幫助。

關鍵詞 中觀視角 政策過程 廁所革命

作者簡介：杜瑤，長春大學文學院2013級學生；于超，長春大學2016級研究生。

中圖分類號：D602 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.236

一、政治學的中觀視角

政治一詞一旦出現在人們視野中，或者聽及政治一詞，就難免發問——什么是政治？每個人可能都有與他人迥異的答案。回答這個問題前，請讓我們思考下生活中我們是否曾身處或看見這樣的場景，比如，美國總統大選，特朗普上臺；敘利亞危機，歐洲難民潮；臺灣地區各黨派的唇槍舌戰，我黨召開一系列會議，我國各項政策出臺，等等。這些場景你認為是政治嗎？它使你關于“什么是政治”的問題有些明了的感覺了嗎？就什么是政治桑教授給予了自己的回答——政治是解決秩序問題，是政治資源與權利的合理分配。

面對這樣的一門學科我們如何理解、研究它呢？桑教授提出了關于研究政治學的三個層次：

1.政治哲學、政治思想以及價值觀方面，即較為宏大敘事方面。比如柏拉圖曾提出公平與正義的概念，或者現行社會中自由與民主的概念。人們追求公平正義、民主這樣的原則與價值追求，歷史為證，譬如，人權運動、女權運動。人們在心中都會樹立那樣一座高大的豐碑，都會高舉那樣的火炬，必以此為指導進行選舉、協商、游行與集會等具體政治行為，但是人們很難將上述概念完全講清。

2.在價值確立之后怎樣建立一種科學與合理體現價值觀的組織與制度，即中觀層面的問題。比如，美國確立三權分立、兩黨制、議會制等的政治制度為實現民主、自由、人權的組織基礎與制度保障。就如同房屋要進行裝修發揮居住功能一樣，在中觀層面上就要求不僅要設立合理且科學的制度，而且要運行有效，根據現實時空環境不斷調試，使之發揮真正的作用。

3.在組織與制度建構之后，組織中的人怎樣理解價值觀，并在其指導下如何采取行為，即微觀問題。當我國在政治層面提出了“富強”、“脫貧”的價值目標，那么，各級政府，即行政機構便要據此制定相應具體的法規或制度規范并指導各級工作人員實行，進而實現各地區脫貧致富，改善面貌。

在此基礎上，桑玉成教授又提出關于政治學研究時中觀視角的三種原則性特征：

第一，政治問題有公共性。首先，從政治系統與外部環境關系來說。政治系統關于政策議程構建，政策問題的確認，政策實施都是需要與外部環境進行物質與信息的交換，產生互動，要有不同利益群體的公共進行參與，比如要有政府、社會團體、社會公眾等的多方政治參與與意見充分表達。其次，政府系統內部要采用民主式管理方式，上級與下級之間要充分信任，發揮民主作風，要使下屬有權參與管理與決策，充分尊重、聽取、采納下級意見與建議。

第二，政治問題有妥協性。政治因為具有公共性，整個政策過程要涉及不同的公眾群體與不同利益訴求。政策必然涉及兩種形態的博弈——政府內部博弈與外部系統不同利益之間的博弈，政策的形成也就是具有不同利益的各方相互妥協的結果。

第三，政治問題具有認同性。政治生活中主體具有多元性，政府系統的穩定與持久的運轉，必然需要不同群體對其合法性、價值觀念、執政及行政方式正確性等要素的確認與支持。認同性是一種動態性的心理狀態及受其指導的行為方式，認同性是政策形成與成功實施的基礎，甚至是政治統治維持的根基。

二、中觀視角的適用領域

桑教授不僅在方法論層面提出了自己見解，而且也提出了如何運用理論——在此方法論的指導下如何對相關問題進行研究。因此，桑教授指出了關于政府與政治中若干體現上述原則且又可供研究的問題域，具體內容如下：

一是中國的組織部式的干部選拔任用制度。主要涉及中外選官制度對比，分析我國組織部制度的優劣；解決我國選官制度中法制缺失的問題。

二是我國政府的財政制度。主要涉及我國的財政預算、決算與審計制度。

三是非政權領域的基層民主制度等。主要涉及如何才能更好的發揮我國的非政權領域的有效治理，以及探討我國鄉鎮一級推行基層民主制度的可行性。

三、運用中觀視角研究政策問題

在上述基礎上，筆者引用桑教授的分析視角（中觀視角為主，兼有微觀視角）與三種原則性特征來淺析我國“鄉村振興——廁所革命”在政策制定與執行過程中所顯現的問題，并提出政策過程中的可供參考的一些改進性建議。

（一）政策問題表現形式

自2015年伊始，習近平總書記在視察吉林延邊時提出“農村也要來場廁所革命”。 已歷時3年，“廁所革命”在全國開展，取得明顯成效，但有些問題依舊突出。筆者在此列舉出公共產品推行——“廁所革命”過程中出現的部分問題：

1.工作過程中，出現“多重標準”的局面，廁改工程標準“被調整”。在推行“廁所革命”的過程中，涉及不同地區應根據不同時空條件因地制宜。但是在同一地區執行過程中出了現標準不一或并不適用的情況。比如，某些擁有下水設施的近城區配置抽水式廁所，而某些區域則是簡陋的非抽水的隔斷式拼裝廁所；而某些并無下水設施或排水條件的安裝抽水式廁所。

2.部分村民配合廁改熱情不高。部分村民過于保守，在廁所改造過程中因為習慣問題不愿接受廁改；其次，廁改對于居民生活無明顯改善，甚至引起困擾，比如，室內廁所反而造成室內空間有限的用戶生活更加不便等問題。

3.鄉村廁所建設重投入而輕效果，淪為“擺設”?，F在，一些欠發達縣除部分集鎮修建了公共廁所外，其他村幾乎沒有公共廁所。另外，已修建的鄉村公廁多為沖水式，然而由于供水無保障、無專人維護、設施損壞等原因，大多數公廁衛生狀況極為惡劣不但沒有方便群眾、改善環境，反而成為“擺設”。同時，有些地區居民面對推行的新型廁所僅是因為其是不需付費的公共品而接受，有些居民不考慮或者極少考慮怎樣使用而使其發揮應有作用，有些居民已將室內廁所挪為他用，甚至出現拆除現象。

（二）政策問題分析與改進

我們通過觀察發現了公共產品的困境，那么，為什么一項有利于社會公眾福利改進的政策，利于公眾生活水平提高的公共產品會面對這樣的一種困境呢？筆者將從三個原則性的角度出發，進行淺析問題。

首先，政策的公共性問題與改進。在構建“廁所革命”這一政策在議程構建時由政治領袖提出政策構想，直接進入正式議程。政府部門對政策目標進行細化使其具有操作性并依據可利用資源進行政策執行，其具有內在創始型特征，表現為缺少利益相關，缺少社會公眾在政治議程中的廣泛參與與意見的集中表達，以致出現個別地區公共產品供求之間的矛盾。

在政策執行階段公眾在不了解政策目標與政府行為的內容、程度、標準的前提下，部分政策對象對于“廁所革命”呈現出由于“經濟人動機”支配的接受行為——不要白不要的情況，更甚出現漠視、抵觸情緒。這種信息不對稱性也使某些地方濫用自由裁量權，使廁改過程中出現親疏有別等情況。所以，要在公眾的利益訴求充分表達的基礎上，通過充分討論，使議程由“關門模式”向“動員模式”轉變。 由此，政府部門可以以更加精確、靈活的方式提供公共產品；也可以減少政府行為過程中犯“第三類錯誤”的幾率，提高社會資源利用效率，實現社會公眾福利的改進，在真正實現政策目標的基礎上，不斷增加社會對政府的認同感。

其次，政策的認同性問題與改進。筆者認為認同性問題主要在政策執行過程中（微觀角度）集中爆發。

第一，各級地方政府實施主體，尤其是“廁所革命”過程中深入鄉村的工作人員作為政策的執行主體，其中包括大量的不同級別的事務類行政首長，其產生的方式是組織部選任制，而非選舉制由公民直接或間接投票產生。很大程度上又因其工作方式不當，導致了與社會公眾聯系不緊密，因此涉及鄉村廁改的居民對于各級政府的認同性缺失。這自然引起了社會公眾對于既定政策不認同感。而且，如前文所述，政策構建中公共性不足產生的信息不對稱等問題又加深的認同性的降低程度。

第三，執行時出現了“先建后補”及“強制安裝”，等現象，加之輿論的放大效應很大程度上損傷了政策認同性。比如，社會公眾了解到非同質化公共產品的提供問題時，即相鄰地區（如市、縣等）所推行的公廁有的是室內抽水式、，有的地區是室外式（雖然這符合當地實際情況）。但是公眾不了解其中原因，加之某些非正式信息的導向作用，以至于使公眾就會產生一種不公平感，認為這種非平均主義行為傷害了自己的利益。這便又沖擊了對于政策認同性，導致了出于便民、益民的公共工程在鄉村地區執行中與實際效果上差強人意。

最后，政策的妥協性問題與改進。在鄉村廁改政策或環境整治政策執行中，存在一種自上而下的取向，以及官僚作風問題。本應該根據居民意愿或者實際情況而采取不同的與條件相適應的行政行為，但是卻出現強制執行、親疏有別等問題。由于部分民眾訴求缺少表達途徑，部分官員與工作人員缺少自由裁量權的限制，導致雙方矛盾激化，從而使可以提高人們福祉的政策變為損害人們利益、引發矛盾，甚至引發群體性事件的禍端。

在政策執行中，各級政府應善用裁量權，與政策對象積極互動，有效權變的調整政策；關鍵一步是必須提高社會公眾、不同群體在政策過程中的參與度，進而提高其對相關政策的認同性，使公共性、認同性、妥協性形成合力，良性互動，并采用權變式式執行模式推進政策執行。

注釋：

桑玉成，復旦大學法學博士，政治學者?，F任復旦大學特聘教授、博士生導師。

沈崢、劉洪波、張亞雷.中國“廁所革命”的現狀、問題及其對策思考.中國環境管理.2018（2）. 46.

王紹光.中國社會科學.中國公共政策議程設置的模式.2006.

參考文獻：

[1]http：//travel.people.com.cn/n1/2017/1128/c41570-29673167.html.