美國、歐盟、日本食品安全監管體系的特點及對中國的啟示

彭華　王愛梅

[摘要]食品安全與人們的健康、社會經濟的發展之間存在著很強的聯系，也象征著國家與政府的形象。近幾年社會不斷進步與發展，食品安全事故也不斷增加，帶來的問題日益嚴重，引起社會的廣泛關注。本文在分析了美國、歐盟、日本食品安全標準的法律淵源以及監管體系的基礎上，與中國基本情況進行對比，找出歐關等發達國家值得中國借鑒的經驗。同時提出了中國在食品安全的監督和組織中完善安全監管體系的建議，為各個部門提出參考意見。

[關鍵詞]食品；安全監管體系；啟示

中圖分類號：TS207.7 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180806

黨的十九大報告明確了食品安全在國家戰略中的地位，將中國食品安全問題的重視程度提升到了一個新的層面。食品安全問題涉及食品的生產、加工、儲藏、運輸、銷售等各個環節，是一個復雜的社會問題，如何解決食品安全問題，已經成為世界各國一項重要工程。本文主要對以美國、歐盟、日本為代表的發達國家，在經過了多年的發展和經驗積累的基礎上形成的食品安全問題方面的監管體制進行分析。美國、歐盟、日本為代表的發達國家無論是在食品安全的法律法規，還是食品的檢驗檢測標準，以及食品安全的監管體系方面都比較完善，在食品安全方面相對有保障。其中安全監管是保障食品安全的關鍵，研究如何做好食品安全監管，是解決食品安全問題的重點。目前中國也在不斷地學習和探索如何建立一套行之有效的食品安全監管體系來解決食品安全問題，保障人民的飲食安全。

1美國食品安全監管體系

1.1美國食品安全標準的法律淵源

隨著工業革命的推動，19世紀美國的城市化進程發展迅速，城市規模也迅速擴大，城市人口數量急劇上升，導致城市食品供不應求。在食品不能滿足居民需求的情況下，追求利益至上的商人不再重視食品質量與安全問題，同時科學技術的進步，為食品加工提供更多的技術，也為食品摻假、造假埋下了隱患，19世紀末美國出現了各種各樣的食品安全問題。

（1）將有毒物品用在食品保鮮或改性方面。如利用苯甲酸鈉抑制西紅柿腐爛、硫酸銅把發蔫的蔬菜染成綠色、硼砂消除變質火腿的異味、三硬脂酸甘油延長動物油保存時間。

（2）食品造假方面。在葡萄糖里混入一只死蜜蜂和褐色染料制成蜂蜜，用一勺甘草種子加上調色用的蘋果皮漿，把葡萄糖變成草莓醬。

（3）以次充好方面。把便宜的土豆粉混入面粉中來制作面包，甚至更有黑心的制造商為節省面粉，在制作面包的過程中加入塵土、粉筆末和融水石膏。

因此，美國在1906年成立了專門的食品和藥品監督管理局，同時制定了第一部食品法案《純凈食品與藥物法案》。該食品法案為美國食品安全提供了法律依據，也為美國以后的食品法案立法、食品藥品管理政策制定提供了基本法律依據。

經過不斷發展，目前美國在食品安全監管體系方面建立了比較完善的法律法規，包括《聯邦食品、藥品與化妝品法》《聯邦肉類檢驗法》《禽肉制品檢驗法》《蛋制品檢驗法》《食品質量保護法》以及《公共健康服務法》等。在完善的法律法規基礎上，美國食品安全監管體系在市場準入制度、風險管理、食品檢驗檢測、不安全食品召回等方面的制度和體系建設也比較健全。正是由于有完善的食品安全監管體系，美國的食品被世界公認為是最安全的。

1.2美國食品安全監管體系

美國食品安全監管機構設置以總統食品安全委員會作為美國最高管理機構，對政府所屬的各個機構進行協調管理，包括衛生部、農業部、環境署、財政部、商務部、海關總署、司法部、聯邦貿易委員會8個部門的協調管理。在各個部門下又設置有相應下級機構，如衛生部下設食品藥品管理局和疾病預防控制中心，農業部下設食品安全檢驗局和動植物健康檢驗局。在職權方面，部門職責權限明確：（1）衛生部下設的食品藥品管理局主要負責食品從生產到銷售整個產業鏈的監管，工作主要包括監測、標準制訂、召回等；疾病預防控制中心主要負責食源性疾病的調查與防治。（2）農業部下設的食品安全檢驗局主要負責肉、禽、蛋類產品的監管和法律法規制定；動植物健康檢驗局主要負責監管果蔬類和其他植物類，防止動植物有害物和食源性疾病。（3）環境署主要負責農藥監管及飲用水相關的檢測、標準制訂和風險評估。（4）商務部下設的海洋和大氣管理局主要負責魚類和海產品監管。（5）司法部主要負責對違反食品安全法的個人和企業進行法律追究。（6）財政部下設的美國酒精煙草局主要負責酒精飲料（不含酒精含量小于7%的葡萄酒飲料）的監管。（7）聯邦貿易委員會主要負責防止不公及欺詐行為的發生。（8）海關總署主要負責美國進出口食品的監管。

對于美國食品監管機構的監管模式來說，整體設計上按照從上到下的垂直方式來管理。其中，食品方面的部門以監管工作為主，通過食品類別，促使其權責的劃分，針對不同類別的食品，實現不同部門的管理。同時，基于食品安全保障體系的應用，也可以將其與政府的監督職能結合，這樣在總體上才可以為美國食品安全監管體系提供保障。在各個獨立的監管流程中，美國政府頒布了相關法令，各個結構負責執行，并按照法律法規來維護食品的安全性。其中司法部門主要對存在的執法問題進行處理，促使其決策工作更科學，公眾也會積極參與其中。在這種情況下，不僅能達到司法、政法與立法之間的獨立，在食品安全體系中也將促使其職責的發揮與實現。

1.3美國與中國的實際情況對比

美國是一個聯邦制國家，與中國相比，美國的地方政府是根據各州憲法和法律的規定來設置的，中央（聯邦）政府與地方政府之間并沒有直接的隸屬關系。在公共事務管理以及公共政策的制定和實施方面，中央政府與各級地方政府按其管轄權扮演著不同的角色。在食品質量安全監督工作上，美國建有聯邦、州和地方政府既相互獨立又相互合作的食品安全監督管理網，各機構分工明確、職責明確、各司其職，為食品安全提供了強有力的組織保障。聯邦政府獨立在全美國設立檢驗中心或實驗室，并向全國各地派駐調查員；在一些具體問題上，聯邦政府與各州政府簽訂協議，授權當地的檢驗機構按照聯邦政府的方法檢驗食品，并由聯邦政府付費。由于各監管機構的職責是按食品類別劃分的，每一類食物由指定的監管機構負責監管，各監管機構不會出現職能的交叉重復。但由于監管機構的多，容易出現監管職能分散，影響監管效率。中國除了政治體制不同以外，國家發展階段、國民素質等差異也比較大。中國農業及食品的規模化、一體化生產尚處于中低級階段，食品安全監管也處于待完善階段，美國完善的監管機制值得中國學習和借鑒。

2歐盟食品安全監管體系

2.1歐盟食品安全標準的法律淵源

1967-1968年以及2001年，法國、荷蘭等國家相繼感染口蹄疫；2001年愛爾蘭、葡萄牙、法國、比利時、丹麥、德國、盧森堡、荷蘭、西班牙、意大利等國家相繼感染瘋牛病；1999年發生了震驚世界的歐洲四國（比利時、荷蘭、法國、德國）二惡英事件。這一系列食品安全事故，導致歐洲各國居民在食品安全方面陷入恐慌。為應對相繼出現的食品安全危機，歐洲等國采取了相應的預防性措施，在食品法律法規方面通過事先預防來降低食品安全風險。歐盟各成員國簽訂的《建立歐共體條約》和《歐盟食品法》，是歐盟的食品安全的基礎條約，為食品安全標準的制定提供了法律基礎。歐盟在當前發展中，是基于基礎條約的制定形成各個條例，也是結合《食品安全白皮書》《歐盟食品法》形成的法律法規，能夠為食品衛生提供有效措施。歐盟在食品安全方面，不僅存在以上的各個法律法規，還增加了該方面的管控指令、基礎指令等，包括有害有毒物質限量、食品檢測方法指令等。在這些法律法規中，歐盟不僅為食品安全工作提供更為詳細的標準，也促使歐盟食品安全標準體系的完善化。

2.2歐盟食品安全監管體系

2.2.1歐盟食品安全標準體系

歐盟食品安全標準體系的組成，是基于歐洲標準以及內部的各個成員形成的。基于總體發展情況來分析，歐盟食品技術法律法規中，包括有關的食品安全標準都是基于立法形式達到橫向與縱向。其中，橫向標準主要針對食品的一個方面，具有種類多、覆蓋廣的特點，與食品衛生、農藥殘留等各個方面都存在很大聯系；縱向立法是基于某個部門制定的食品專業法律，適合應用在特殊在行業內，尤其是咖啡萃取物、帶殼榛子等特殊食品，在實際生產與銷售中，都給出了具體標準和規定。盡管該標準適合，但是其范圍和橫向標準廣泛，針對性較強，在歐盟的各個成員中，也會基于食品安全技術法規，促使安全技術標準的形成。對于歐盟的各個成員標準體系，其存在的內容為食品技術標準和食品管理標準。在食品管理標準中，能為食品的安全管理工作提供重要依據，涉及的標準也包括食品標簽、包裝以及微生物指標等，也為食品安全管理工作提供了重要依據。因此，基于具體的產品標準、控制標準和環境衛生標準，能加強歐盟食品安全標準各個內容全面化、各個標準完善化。

2.2.2歐洲各國食品安全監管機制

在歐盟食品安全監管中，安全管理局為主要的權威機構，其能夠向社會公開評審，存在明顯的獨立性，基于先進的食品科學理念作為引導。工作職責是對當前的食品領域進行積極探索、收集和總結，保證為食品領域的安全性提供有效依據；通過自身行動，對存在的風險進行描述，增加委員會和成員之間的相互合作，并在期間實現風險的評估、管理；還需要對影響食品安全生產的技術因素、科學因素等進行有效分析，結合各個成員國的要求，為其提供更大的技術支撐，保證提出的意見更為有效。

在對食品進行有效監管過程中，為了能降低食品自身存在的安全風險，歐盟食品安全管理局給出了解決意見。

（1）結合緊急的事件，促使措施的優化制定。如果有明顯證據證明食品風險，并且其風險與環境、動物以及人類之間存在關系，該風險的識別工作將引起更多重視。在這種情況下，委員會需要結合實際，立刻停止該產品的流通、使用和進口。

（2）確保預警系統的快速化構建。在各個單位的合作領導下，構建一個快速識別的網絡系統，保證能直接以及間接地對人體健康、食品安全等進行識別。

（3）加強對緊急風險的識別。為了在一定范圍內加強對緊急風險的識別和分析，需要基于監控程序的優化完善，實現數據信息的系統化處理。

歐盟食品安全監管局具有更雄厚的資金，職責非常明確，實際運作獨立，能促使歐盟食品安全監管體系的完善，也會增強歐盟成員國自身的國際地位。在該程度上，不僅能達到整體的標準化，也能為食品安全標準提供科學依據。不僅如此，歐洲食品監管權力機構的形成，也需要食品衛生和科研機構之間的合作，統一分析食品安全問題，對有關的食品進行全面分析，還需要加強食品安全監管標準的統一化，以維護歐盟各國食品銷售工作和生產運輸工作的安全性。

2.2.3歐盟食品安全的可追溯機制

歐盟基于《歐盟食品法》，能促使可追溯機制的形成。該法規對相關機制進行有效制定，適合應用在所有食品、飼料經營中，能促使安全問題的全面分析，也可以直接提供給供應商和采購人員。同時，在歐盟的各個國家內，促使統一追溯制度數據庫的形成，也能在該系統內全面記錄歐盟食品生產經營者的生產情況和銷售情況。尤其重要的是，歐盟還需要基于飼料牲畜、養殖企業過程的全面記錄，如農民在對牲畜進行喂養期間，不僅要對飼料來源、品種以及藥物來源進行記錄和分析，還需要對記錄的信息進行存檔。歐盟還要求在屠宰加工廠采購活體牲畜的時候，對采購的來源進行分析，在商品流入到市場后，也要給出相關信息，尤其是可追溯號、行政批號和牲畜出生地等，這些規定都可以為相關機制的發展提供有效依據。在這種食品可追溯機制下，不僅能提升食品信息可行性，達到食品流通的透明化，還能有效消除信息不透明和不對稱問題。如果發現存在安全事故，使用可追溯機制，能明確其中的問題，確定事故責任人，降低消費者損失，保證食品安全監管效率的提升。

2.3歐盟與中國的實際情況對比

歐盟成員國之間依然是獨立的國家，由于這種特殊的情況，歐盟在食品安全監管中，既要降低食品安全風險，還要兼顧成員國之間的不同差異和各自的利益訴求。同時歐盟食品安全監管機構不具備制定規章制度的權限，只負責提供風險評估結果，由歐盟各成員國根據本國的實際情況設立食品安全管理機構和監督體系。歐盟食品安全管理局對食品鏈內的風險進行評估，在科學事實的基礎上對歐委會及成員國提出建議。歐盟的風險評估和安全管理分離機制，值得中國借鑒。

3日本食品安全監管體系

3.1日本食品安全監管的法律淵源

1947年日本制定《食品衛生法》，象征日本在食品安全領域進入到立法階段。到21世紀，長期發展為生產過程的監管體系提供了很大保障，促使食品衛生安全存在生產到消費的整個過程。在整個生產工作中，不僅要對其進行有效監管，還需要做好銷售、流通等各個環節的問題。基于《食品衛生法》在監管生產中的局限性，為了達到監管理念的滲透，制定新的法案成為主要的發展趨勢。該法律法規是日本食品安全監管制定的核心部分，但是該法律還得不到配套化，還需要促使實施規則的完善化。實施執行期間，還需要給予不同方面的配置。

（1）有關食品標識方面的立法。在該法律法規下，配合《健康促進法》，在農產品、食品等方面做出規定，也明確各個標準，消費者基于各個標識能達到食品成分的全面分析。

（2）有關農業安全方面的立法。日本增加了《農藥取締法》，確立了農藥多方面的使用標準，促使了市場的規范化，也能對進口的轉基因食品實施排查，做出警示性規定。

（3）有關畜牧業方面的立法。對《屠宰場法》做出一些修訂，對各個部門之間進行了協調。

3.2日本食品安全監管體系

日本食品安全監管機構涉及農林、水產和勞動等，作為最有力量的質量管理，維護了消費者的食品安全權益，也維護了農產品的質量安全。日本食品安全監管機構的主要部門為地方農政局、消費安全局、食品安全危機管理小組等，在這些部門中，都統一制定了食品安全標準，確保食品準入門檻的提升，也能充分解決安全性問題，日本已經形成多方面相互合作、統一的食品安全監管體系。日本要促進食品安全教育工作的宣傳，重點要促進消費者認知水平的提升，避免劣質食品和不合格食品流入市場。

3.3日本與中國的實際情況對比

日本監管體系的獨特性十分明顯，相關的監管機構需要對一些進口食品的安全性進行監管，而其他的安全監管工作需要地方性的監管機構負責，這和日本食品的產業結構存在很大聯系。日本農產品的自給率非常低，食品監管成為重點，所以中國在進行食品監管時，可以將日本的工作經驗作為參考。對中日兩國的企業進行比對分析發現，日本企業更重視自身職責，很多企業在生產與加工中都能達到嚴格規范，特別是在原料加工和出廠方面，整個過程都更嚴格。

4對中國食品安全監管的啟發

美國、歐盟、日本等發達國家食品安全管理經驗的分析，其在安全監管工作中都更為嚴格，各個體系十分完善，值得中國借鑒。

4.1統一立法體例的形成

基于立法方面來分析，當前各個國家的食品安全體系主要表現為兩個形式：（1）分散立法體制。該體系的代表為美國，基于食品部門，為其制定有關的法律法規，按照分散法的形式達到職能的有效劃分。（2）統一的立法體制。該體制的代表為歐盟、日本等，為食品安全制定統一的基本法，將其作為依據，解決食品安全問題，為其制定統一的立法體制。

4.2多部門之間聯合監管

對發達國家食品安全監管實踐工作進行分析發現，隨著職能責任制度的統一化，食品安全監管效率也在提升。通過對中國現有國情進行分析，借鑒美國國家經驗，能達到管理主體的劃分，也能避免不同部門之間的扯皮。未來在食品安全監管體系方面，若達到了職能的劃分和協調，在統一監管方式下，能維護好食品的安全性，也能解決部門之間不協調的問題，促使食品安全的有效監管，保證工作效率的穩定提升。

4.3安全法律體系、技術標準體系的形成

很多發達國家都設立了有關食物鏈環節以及不同類別的法律體系，制定了完善的質量體系、監管體系以及檢測標準等，這些都可以為標準的制定與發展提供保障。同時，為了避免工作中發生的沖突，還需要提供操作性更強、水平更高的食品技術標準，尤其是在一些發達國家針對食品安全制定有效標準時，基于國際化的建設形成標準。中國根據自身的實際情況，也需要加強對具體情況的分析，確保形成的標準存在更高的標準性和可操作性。

4.4食品安全信用體系的建立

一些發達國家都已經設立了有關食品方面的社會信用體系，在各個制度中，能發現存在缺陷的食品，也可以給予食品質量安全信息的全面分析。中國也需要為其設立完善的食品安全信用體系，設立信用檔案，如記錄農藥的使用情況、具體產地等信息，使消費者通過網上信息查詢，就能獲取到產品的質量安全。

4.5發揮市場自身角色

食品企業的自我監管工作能保證企業自身行為的規范化，為了在整體上促使監管工作效果的發揮，需要降低生產經營工作中的直接監管，基于市場和法律的間接方式，對企業食品安全進行有效監管。在這種情況下，多為企業的自我監管工作，基于市場的信用機制和自身力量，能夠有效解決監管工作中存在的不足。

4.6加強信息之間的交流

在食品安全預防工作和監管工作中，無論是美國還是歐盟，都能通過專業機構收集和分析一些有關的食品風險、安全信息等，也能為法律法規的實施提供科學依據。為了增強消費者的自身保護能力，掌握食品安全的實際信息，可以促使食品安全信息系統的形成，加強對不合格產品的分析，保證食品市場檢測信息的滲透，在科學探究的情況下，也可以更好地服務于社會。