人才安居住房制度安排的理論與現實考量

田焱

[摘要]人才安居住房制度安排是當前經濟社會發展和產業結構調整升級優化的直接產物，也是我國城鎮住房制度深入改革的延伸、補充與完善。考慮到該項制度安排剛剛起步、全國各地相關基礎條件差異較大，以及中國特色社會主義進入新時代等諸多因素，故需在消費需求、住房保障、住房消費、公共物品和系統管理層面加以密切關注，并進一步廓清其相關的理論與現實支撐。

[關鍵詞]人才安居;住房制度安排;系統管理

[中圖分類號]F293 [文獻標識碼]A [文章編號]2096-0921（2018）02-0123-07

城鎮住房制度改革以來，我國伴隨著住房商品化、市場化、社會化、專業化的步伐，大大提高了住房生產建設效率，基本消除了住房供給短缺狀況。但同時也帶來了一些新的問題，其中最為突出的是房價普遍上漲和（地區、產品）供給結構性矛盾加深，以及在部分城市、部分人群及個人特別是各類人才中產生了住房消費困難與恐慌等情況，這也正是“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的一種具體表現。對此，近年來全國眾多一二線城市和部分三四線城市，尤其是其中的一些人口凈流入壓力較大的城市，更提出了與之相應的人才安居等具體政策舉措。

然而，考慮到人才安居剛剛起步，全國各地相關基礎條件差異較大，加之城鎮住房制度轉型和體制轉軌又進入到了一個新的發展階段，以及中國特色社會主義進入新時代等諸多因素，故應密切關注與廓清人才安居住房制度安排相關的理論與現實支撐，以期使之更加符合習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，符合“以人為本”、“服務人才”、“助力經濟社會發展”，以及“降低制度安排成本”等價值取向及標準。

一、基于“消費需求”的考量

人才安居住房與其他住房一樣，皆屬每個人生活的基本物質資料，識清其生產和消費及相應關系，尤其是明確其本質以及解決相關問題方法等，則是我們從事相應制度安排的必然前提及基礎。對此，我們不妨從以下三個層面來加以分析與認識。

第一個層面：馬克思曾十分明確地提出過，衣、食、住是人的第一需要，當第一需要滿足之后，“已經得到滿足的第一個需要本身、滿足需要的活動和已經獲得的為滿足需要而用的工具又引起新的需要”。而滿足人的需要也正是社會主義的生產目的。無疑，滿足人才日益增長的（居住等）物質文化需要也是我國社會主義生產的主要目的之一。住宅是包括人才在內的每個人生活的基本物質資料，是其生存需要，解決和改善住宅問題是人民（包括人才）生活水平提高的重要標志。馬克思的第一需要理論為我們建立人才安居住房制度提供了最為基本的理論支持。

第二個層面：恩格斯的《論住宅問題》一書，對于幫助我們認識（包括人才的）住宅問題的本質以及尋找解決住宅問題的方法提供了堅實的理論依據。恩格斯指出：“怎樣解決住宅問題呢？在現代的社會里，這個問題完全像其他任何社會問題一樣解決著：都是借供求關系在經濟上逐漸的均衡來解決，但是這種解決法本身又再三地產生出這個問題，就是說，不能給予任何解決。”恩格斯的這段話其實深刻地揭示出了這樣一個道理：僅僅依靠市場供求關系的改善是無法解決住宅問題的。那么怎么解決住宅問題呢？對此，恩格斯提出：“住宅問題，只有當社會已經改革到使人可能著手消滅城鄉對立，消滅這在現代資本主義社會里已弄到極端地步的對立時，才能獲得解決。”同時，他還指出：“并不是解決住宅問題同時使社會問題得到解決，而只是由于解決社會問題，即由于廢除資本主義生產方式，才使解決住宅問題成為可能。”恩格斯在這里所指的“資本主義生產方式”實際指的是傳統的自由資本主義生產方式。在這種“資本主義生產方式”下，因為“社會問題”不能得到根本解決，住宅問題也不能得到解決，所以必須廢除資本主義生產方式。顯然，恩格斯的這一系列論述，既為摒棄“純自由”資本主義國家必須干預市場的一系列理論，也為住宅問題在當今許多資本主義國家的改善甚至很大程度上的解決奠定了理論基礎。這些在后來的凱恩斯國家干預理論和貝弗利奇計劃等中，都得到了進一步的印證與體現。在諸如此類的理論和現實基礎上，我們更應清楚地認識到：我們國家是社會主義國家，公有制是國家的經濟基礎，在社會主義市場經濟快速發展和政府強有力參與的情況下，包括人才安居中的住宅問題完全應當而且能夠在我們這個“非資本主義生產方式”的社會里得到更好的解決。

第三個層面：實踐經驗告訴我們，安居才可樂業。同時，一種不容置疑的事實就是，我國近幾十年經濟社會發展的突飛猛進，或多或少地受益于住房制度改革和住房建設分配的新布局，更與安居在市場機制決定性作用發揮的同時，政府的適時適度介入干預等密不可分。這從另一個角度也就表明了，安居早已成了整個經濟社會發展的重要組成及支撐之一。要想發展經濟社會，就必須考慮安居，而要想搞好安居，也就必須將其納入經濟社會整體及系統范圍之內考慮。這也已為全國許多城市的相關實踐所證實。例如，無論從近年來南京、杭州、福州、成都等地的“雙創”活動看，還是從新型城鎮化、產業結構優化升級，以及建設全面體現新發展理念的國家中心城市和深化人才發展體制機制改革等方面看，人才的引進、培養與使用，以及附帶的住房問題的解決，都引起了有關方面的高度重視和積極努力。

一、基于“住房保障”的考量

當前，理論和實務界早已達成了這樣一種共識：“一方面市場經濟是高效率經濟，利潤最大化原則對經濟發展（包括房地產產業及其市場）產生了強大的動力;另一方面市場經濟又是高風險經濟，風險造成的社會震蕩又會成為經濟發展的強大阻力和干擾因素。”這表明，社會需要有一種穩定的機制來緩解、排除這種阻力和干擾，以保證社會和經濟的正常運行。這也就是說，在住房資源配置領域，必須要有科學合理的住房保障體系或辦法來加以支撐。

住房是一種典型的消費品，這種消費品的分配，亦即它的消費保障，同樣離不開匈牙利經濟學家科爾內所稱的拍賣、排隊和行政配給三種形式及其組合形式，即“在當代一切社會制度中，是以上三種基本方式及其組合形式占據著統治地位”。從這一觀點和角度看，住房保障實際是一個寬宏的大保障概念，它是指通過拍賣、行政配給、排隊三種基本方式及其組合形式來滿足社會成員的住房需求，保障社會成員的住宅權利。這些方式實際也就是通常我們所說且執行的家庭和市場住房（拍賣）等“自力保障”、集資和合作住房（排隊）等“互助保障”，以及廉租、公租、經濟適用和限價商品住房（行政配給）等“社會保障”。因此，人才安居住房制度安排必然也就內含“住房保障”的概念及元素。從目前許多地方人才安居住房制度安排中明顯具有傳統基本住房保障等痕跡看，這恰好得到了印證。

其一，各地人才安居辦法基本都分設有實物與貨幣保障、“補磚頭”與“補人頭”保障、“暗補”與“明補”保障等形式。例如，廣州市解決高層次人才住房問題的基本原則就確定為以貨幣補貼為主、實物配置為輔……;南京市采取了實物配置（包括提供共有產權房、人才公寓、公共租賃住房）和貨幣補貼（包括購房和租房補貼）方式;深圳市也采取了實物配置（包括免租金租住、產權贈與、租住公租房和購買安居型商品房等）和貨幣補貼（包括購租房補貼）方式等。

其二，許多地方出臺相關政策的名稱直接稱之為“住房保障”。例如，杭州市出臺杭州市高層次人才“住房保障”實施意見;福州市出臺創業創新人才“住房保障”辦法（試行）;南京市出臺定向公共租賃住房（人才房）實施計劃;武義縣出臺關于加強人才“住房保障”工作的若干意見等等。

其三，許多地方出臺的相關政策突出了住房保障部門的地位、作用和責任。例如，廣州市在其高層次人才住房解決辦法第一章第五條中明確規定了在市人才工作協調小組領導下，市住房保障部門負責本市高層次人才住房機制的管理。杭州市在高層次人才住房保障實施意見中明確規定了“市住保房管局負責人才住房情況的審核認定、市本級用人單位人才租賃住房的分配管理、購房租賃補貼的發放管理及相關審批流程等工作”。

除此之外，各地在人才安居住房制度安排中，基本都實現了（部分）人才安居與公共租賃住房保障的對接。同時，還在國土、規劃、建設和財政稅收、金融等支持方面，作出了類似傳統基本住房保障的制度性安排及保障。

但是，無論從理論還是從現實角度看，人才安居中所隱含的保障元素及意義應當有別于傳統基本住房保障。其中，最大的區別就在于，傳統基本住房保障直接目的是解決低收入家庭的基本居住問題，是社會保障的重要內容之一，也是市場經濟的一種穩定機制，明顯具有社會“減震器”和“安全網”的作用。而人才安居中的保障元素及意義，除極少部分與傳統基本住房保障相同、相近或相似外，絕大部分卻應屬經濟社會發展的“加速器”或“攻關網”等。同時，傳統基本住房保障當屬（行政配給性）“社會保障”，而人才安居則更偏重于（拍賣性）“自助保障”、（排隊性）“互助保障”并附帶適度的“社會保障”。因此，在人才安居住房制度安排中，無論在保障力度、保障資源供給的支撐主體、出處及方式等方面，還是在處理公平和效率的關系，以及確保社會福利不至倒置等方面，都有待在理論和現實層面予以澄清和把控。

三、基于“住房消費”的考量

美國心理學家馬斯洛曾在《人的動機理論》中論述了作為人的動機基礎的需要層次理論，他把人的需要分為五類：生理需要、安全需要、社會交往需要、尊重需要和自我實現需要。他認為，要盡可能在客觀許可的情況下，針對不同的人對不同層次需要的追求使其得到滿足，只有這樣才能解決現實社會的矛盾。他指出生理需要，包括食品、住宅等，是人類最原始最基本的需要，如果不能滿足就會有生命危險。因此，不論是政府還是社會團體，都應最大程度地滿足個人低層次的需要，以維護社會穩定，促進社會的全面發展。不僅如此，事實上這一需要層次理論與住房所具有的內外在功能作用高度契合，因為住房功能實際既有其經濟功能，又有其社會功能，也就說它有生活資料、生產資料、社交活動、資產財富、文化藝術等養育、教育、生產、娛樂、記憶，乃至人生價值體現等功能。在人才安居的過程中，這些住房功能作用，或者說除生理需要之外，其他更高層次的需要，必然為各類人才倍加關注與追求。

與此同時，“梯度消費”中的過濾理論及模型，近年來得到了較大的發展，應用越來越廣泛，其可以從微觀的角度對住房市場的結構性問題進行定量的分析，成了住房消費或保障政策選擇的重要理論依據之一。具體而言，過濾理論及模型之所以為人們如此這般地重視，其原因之一就是，過濾模型概括了舊住房市場的一些必不可少的特征，描述了不同住房子市場（例如增量與存量市場等）之間的相互作用，又闡明了住房從一種用途到另一種用途的過程。因而，“過濾”模型可以回答以下兩個問題：首先，為什么窮人選擇居住舊房子而不是新房子（或選擇租房而不買房）？其次，窮人有沒有從鼓勵為富人建新房的津貼政策中受益？從而為我們提供了重要思路：其一，在住房供應體系市場上，當市場發展至一定階段，即在居民家庭住房供需基本平衡時，住房的供應體系應從住房的全面更新改造或新建住房為主轉變為長期利用舊房為主，提倡分層供應和進行結構化梯度消費，為不同收入階層提供一定差異的住房消費服務。其二，在政府住房保障體系上應及時改變方式，即以舊住房為主渠道，為低收入階層提供保障型住房;在補貼方式上，從“補磚頭”為主轉向“補人頭”為主，從而提高政府的補貼效率。

以上理論及方法實際為我們勾勒出了在市場經濟環境下的住房供應體系以及分層“過濾”的過程，這對于人才安居同樣具有十分重要的意義及作用。人才是一個龐大的群體，在這個群體中必然也存在各種各樣的差異，其中最大的差異就是收入和住房消費需求等方面的（懸殊）差異。正因如此，各地在界定人才范圍過程中，明顯設定有人才的群體及階梯差異。例如，廈門市在其創新創業人才住房優惠暫行辦法中，就明確劃定了三個層次的人才評審界線：即第一層次為高端人才，第二層次為高級人才，第三層為骨干人才。而深圳則劃分為杰出、領軍和新引進人才等。又如杭州、南京等地又將人才劃為A、B、C、D、E、F等類別。而武義縣又劃分為國內和省內有一定知名度的高級專家，市級專業技術拔尖人才，縣級拔尖人才等。這些劃分并分偶然，正好或多或少地應對了需求層次和梯度消費理論要求，是符合客觀實際情況及需求的，有利于政府和社會予以差異化的住房優惠支持。

四、基于“公共物品”的考量

公共物品理論告訴我們，公共物品是在消費和使用上具有非競爭性和收益上非排他性的產品，包括了純公共物品和準公共物品。前者是在消費過程中具有非競爭性和非排他性的產品，即任何一個人對該產品的消費都不減少別人對它進行同樣消費的物品與勞務。后者則是指不完全同時具備非排他性和非競爭性兩個特征的公共物品，其一般又分為兩類。第一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共物品，例如教育產品。另一類是具有非競爭性和不充分的非排他性的公共物品，例如公共道路和公共橋梁。進一步來看，準公共產品一般還具有“擁擠性”的特點，即消費者增加到一定數值后，就會出現邊際成本為正，不像公共物品那樣邊際成本為零。

某種意義講，各地在人才安居中的諸如共有產權房、人才公寓以及公共租賃住房等，都是原保障性住房的延伸，或稱之為升級版保障房，它們除了具有滿足居住需求的商品屬性以外，還具備維護社會公平、解決民生、保障民權以及體現社會進步、實現社會和諧、支持社會經濟結構調整升級等社會性功能。這些住房同樣具有三大基本特征：一是非營利性，其投入大、產出小、資金回收期長，故追求利益最大化的房地產開發企業一般不愿意涉足，必須由政府主導提供。二是具有不排他性，即從靜態來看，一人才享受的這類住房不能同時被另一人才所享有;而從動態來看，某套這類住房的使用權不能永久地被某戶家庭所占有，這類住房是由特定群體動態享有的，當居住家庭不符合其標準時，就應當退出這類住房體系。三是具有“擁擠性”，當市場上商品住宅的價格不斷上漲時，會有越來越多的人才家庭需要這類住房（也包括其他類型的保障性住房），從而使這類住房供不應求、成本增加。因此，這類住房不是純公共物品，而是準公共物品，這性質決定了需要政府出面來組織供應，克服市場機制失靈的缺陷。

同時，從反向看，這類住房也正因具有準公共產品的特性，其（經濟）效率意識及行為的弱化乃至缺失，也就存在可能或必然，故客觀上也就大有必要利用市場機制作用，并通過科學的制度安排，來有效地防止“弱化”及其擴大。正因如此，許多城市也就特別地提出了以貨幣補貼（即“補人頭”）為主，實物補貼（即“補磚頭”）為輔的原則和基調。

五、基于“系統管理”的考量

人才安居是一項復雜的社會系統工程，這種系統工程既體現在受益群體的多元性及其需求等的復雜性方面，更體現在運管主體的多元性和互補性方面，還體現在運管內容的豐富性和關聯性，以及運管過程的連貫性和互動性等方方面面。因此，人才安居管理實際亦是一個龐雜的系統管理體系，其集中表現在：

其一，從專業系統管理的角度看，該系統明顯具有時序和層級結構及其管理的特征，這在人才安居的實物配置方式中尤為明顯，即該系統管理僅從對“房”的管理而言，基本由早期的建設管理和后期的使用管理構成，并明顯存在不同的時序管理特征。這明顯需要縱向上的國土規劃、建設到建成后使用等管理上的有序無縫銜接，也需要橫向上其他管理的密切配合支持。同時，例如在人才公寓管理中同樣具有通常所謂的“三分建、七分管”特征，這個“管”既包含對人才中受益對象行為的規范、房屋的安全使用與監管，也包括對他們其他基本生活需求的保障，而對他們基本生活需求的全方位關注與幫助才是重點和難點。

其二，從社會系統管理角度看，人才安居中房管及住房保障機構的職責主要是“管房、管物業”，對于受益人才日常生活遇到的諸如“人才認定、人才監審，以及其就業、教育、醫療、計生、保險等方面需求”，則有賴于其他相關職能部門和社會群團組織依職權或功能，采取有效的措施，大力開展綜合性社會服務，而不應由房管及住房保障部門“大包、小攬、全包攬”。否則就有“錯位”和“越位”之嫌，管了許多不該管、管不了也管不好的事。因此，人才安居不單是房產問題——即對“房”的管理問題，更是對“人”的服務管理問題，是一項綜合性、系統性的社會管理工程。對此，必須對人才住房管理實施必要的專業性和社會性系統管理，對管理主體內容和過程等進行系統化的安排、掌控與規范。

最后，特別值得一提的是，自1998年國發23號文出臺及正式實行住房分配貨幣化及市場化以來，我國房地產業和住房市場得到了空前的發展，但也呈現出了一定的偏差或負效應。其中，從住房消費方式看，購房消費（包括其居住、投資甚至投機消費）占據著越來越大的比重，大大忽略了租房消費，給包括許多人才及其家庭構成了嚴重的經濟和心理壓力。因此，在人才安居中不應當、也必須杜絕這一情況的延續及蔓延，必須嚴格遵照習近平總書記所提出的“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”指示精神，結合客觀實際情況和本文所提到的相關理論與現實考量，來設計與實施人才安居住房制度。