必須從國家戰(zhàn)略層面認識蓄滯洪區(qū)濕地化

摘要：蓄滯洪區(qū)建設不是一個簡單的“水利技術”問題，尤其對于人口稠密、經濟發(fā)展水平較高的沿江（河）重要經濟帶而言，必須從國家戰(zhàn)略層面重新認識蓄滯洪區(qū)建設。在分析蓄滯洪區(qū)建設的重要意義及存在問題的基礎上，本文提出了將蓄滯洪區(qū)建設與生態(tài)濕地建設相結合的思路，構建蓄滯洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式。濕地型蓄滯洪區(qū)是將經濟發(fā)展與土地利用模式進行調整，協(xié)調區(qū)域發(fā)展與分洪運用，在保證防護能力的前提下，盡可能發(fā)揮蓄滯洪區(qū)的生態(tài)功能及綜合效益。最后，本文提出了從宏觀層面推動濕地型蓄滯洪區(qū)建設的戰(zhàn)略選擇。

關鍵詞：蓄滯洪區(qū)生態(tài)保護濕地恢復可持續(xù)發(fā)展

作者簡介：

黃志凌，中國建設銀行首席經濟學家。

長江經濟帶是我國最為重要的經濟區(qū)域。2016年長江經濟帶生產總值（GDP）達33.3萬億元，以占全國1/5的土地貢獻了全國2/5以上的GDP總量，是我國經濟發(fā)展中最為重要的支撐帶。然而，每年汛期來臨，長江中下游沿線城市都繃緊神經、嚴防死守，把防洪搶險作為非常重要的工作，不僅干擾了相關區(qū)域的正常經濟運行，也使不斷增加的防洪成本推高了經濟運行成本。沿江中上游水庫的建成，雖然降低了常規(guī)洪水的威脅，但面對超出庫區(qū)能力的極端異常洪水，或者異常自然天氣疊加國際地緣政治軍事“極端化”威脅，洪澇災害風險將成百上千倍放大。經濟越發(fā)達，經濟水平越高，越要前瞻性地思考應對這種“極端的系統(tǒng)重要性風險”的措施。2016年以來，筆者從經濟學角度與有關人士探討了加強蓄滯洪區(qū)建設的重要意義以及蓄滯洪區(qū)“退田還湖”恢復濕地生態(tài)功能的可能性，提出如何緩解蓄滯洪區(qū)分洪運用與經濟發(fā)展的矛盾，發(fā)揮更大的經濟效益和環(huán)境效益的若干建議。

一、蓄滯洪區(qū)的本源功能正在弱化

（一）蓄滯洪區(qū)的本源功能呈弱化趨勢

水是人類文明的搖籃，尼羅河流域的古埃及、兩河流域的古巴比倫、印度河及恒河流域的古印度和長江黃河流域的中國等世界四大古代文明都因水而興。水是豐饒、創(chuàng)造、不死、再生的生命動力，又是毀滅、破壞、死亡、斷絕的反面力量。水可載舟，亦可覆舟，洪水如果發(fā)生在人口稠密、經濟發(fā)達地區(qū)，將造成極大的生命、財產損失。中國幅員遼闊，地形復雜，季風氣候顯著，降雨量在時空分布上極不均勻，是世界上水災頻發(fā)且影響范圍較廣泛的國家之一。從古至今如何應對豐水期的洪水災害，是治國者要面對的重大問題。

人類治理洪水主要有兩種方式：一是沿河兩岸高筑堤岸，迫使洪水順河道下瀉入海。國內外防洪減災的實踐證明，這種辦法只適用于小流域和重點區(qū)域防洪。就大流域防洪而言，受自然規(guī)律、經濟實力和軍事風險等各種條件限制，不可能在上游修建大量水庫全部攔蓄洪水，也不可能無限制地加高堤防。二是將洪水有計劃地分泄于湖泊、洼地，洪峰過后，積水再緩緩返回原河道，自然下瀉入海。早在戰(zhàn)國時，管子就有“地有不生草者，必為之囊”等應對水害的論述，囊即為蓄水之地。從歷史上看，在行洪能力嚴重不足的江河兩岸低洼地區(qū)順應自然規(guī)律開辟蓄滯洪區(qū)來調蓄洪水，是一項切實可行、經濟有效的防洪措施。

蓄滯洪區(qū)主要是指河堤外洪水臨時貯存的低洼地區(qū)及湖泊等，包括行洪區(qū)、分洪區(qū)、蓄洪區(qū)和滯洪區(qū)。其中，行洪區(qū)是指天然河道及其兩側或河岸大堤之間，在大洪水時用以宣泄洪水的區(qū)域；分洪區(qū)是利用平原區(qū)湖泊、洼地、淀泊修筑圍堤，或利用原有低洼圩垸分泄河段超額洪水的區(qū)域；蓄洪區(qū)是指用于暫時蓄存河段分泄的超額洪水，待防洪情況許可時，再向區(qū)外排泄的區(qū)域；滯洪區(qū)則具有“上吞下吐”的能力，其容量只能對河段分泄的洪水起到削減洪峰，或短期阻滯洪水作用。

中華民族自古就非常重視水利工程建設，蓄洪區(qū)建設亦自古有之，依天然水量分布和其他地理條件，在黃河、長江、淮河、海河沿岸均曾有蓄洪區(qū)安排。中華人民共和國成立后，對蓄洪區(qū)的建設更為系統(tǒng)和科學，建設了國家級蓄滯洪區(qū)共97處，1950—2001年的51年中，97處蓄滯洪區(qū)曾運用445次，蓄滯洪總量為1205億立方米。其中：長江荊江分洪區(qū)1954年3次開閘分洪，杜家臺分洪區(qū)自1956年建成以來啟用19次；黃河東平湖老湖1982年分洪1次；淮河1950年至今共運用239次行蓄洪區(qū)，最為頻繁；海河流域有25處蓄滯洪區(qū)曾啟用過，內有3處運用超過10次。這些蓄滯洪區(qū)為流域防洪減災做出了巨大貢獻。

雖然蓄滯洪區(qū)在大江大河防洪歷史中曾發(fā)揮重要作用，但隨著時間推移，蓄滯洪區(qū)建設與經濟發(fā)展脫節(jié)，在管理上存在諸多短板，尤其是一些地方忽視蓄洪滯洪區(qū)的本源功能，進行了相當強度的初級工業(yè)化建設，形成了較高的人口密度，決策時面臨越來越多的選擇困境。目前，我國有國家級蓄洪滯洪區(qū)3萬多平方公里，區(qū)內居住1600多萬人口，還有大量工商企業(yè)，很難真正用于行洪滯洪。在反復分洪的區(qū)域，遷移、重建的經濟成本極高。以淮河區(qū)域蒙洼蓄洪區(qū)為例，該區(qū)在建成以來的63年里15次開閘蓄洪，累計蓄滯洪水75億立方米，因分蓄洪造成的直接經濟損失累計約35億元。考慮到分洪的成本和民生影響，決策者越來越難以做出開閘泄洪的決定。如1998年長江洪水已經超過必須啟動荊江分洪的理論設限，卻沒有采取分洪措施。

（二）蓄滯洪區(qū)本源功能弱化的原因

一是圩堤工程隱患多，缺少必要的進退洪工程。目前，中央財政對蓄滯洪區(qū)的補償較少，導致區(qū)內圩堤工程隱患較多，大多蓄滯洪區(qū)沒有修建控制閘門，只能采取臨時扒口分洪，往往造成分洪不及時，嚴重影響分洪效果。根據水利部調查，總長2764 公里的蓄滯洪區(qū)圩堤，除了長江干堤、洞庭湖和鄱陽湖部分在1998年大洪水后進行了加高加固的基本修繕，其余地區(qū)都沒有進行任何防洪建設。以荊江分洪區(qū)為例，2003 年以前，其河堤加固經費全部由地方政府承擔；2003—2008 年，國家開始進行每方5元的培堤土補助，剩余部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民墊付；2008年后，中央財政開始全額補助，但補助額非常少，導致區(qū)內存在圩堤未達標、斷面不足、險工險段多等問題。

二是蓄洪區(qū)內人口較多，安全設施嚴重不足。蓄滯洪區(qū)應把人口限制在一個方便大規(guī)模轉移的范圍內，但國內部分蓄滯洪區(qū)人口較多，難以進行安全轉移。如對荊江分洪區(qū)最近一次摸底調查顯示，區(qū)內現(xiàn)居住人口60多萬，比1998 年增加了近7萬人；分洪時，除了其中本來就定居在安全區(qū)的20 萬人外，剩余40 萬人需全體轉移、臨時安置。目前，國家名錄中蓄滯洪區(qū)的安全設施僅可解決不到30%區(qū)內總居住人口的安全問題，區(qū)內圩堤未達標、臺頂不夠高、救生器材不夠用。一旦分洪運用，仍需緊急轉移大量人員，嚴重影響人民生命財產安全。此外，傳統(tǒng)的避水樓臺和大規(guī)模人員撤離等避洪方式，已不適應以人為本的經濟社會發(fā)展要求。

三是管理薄弱，區(qū)內經濟無序發(fā)展。按照《防洪法》和《防汛條例》的規(guī)定，在蓄滯洪區(qū)內建設非抗洪所用建筑需要申報并提交洪水影響評價報告。分洪區(qū)內也并不適宜發(fā)展容易被洪水毀壞的工業(yè)，而應該大力發(fā)展農業(yè)。但實際情況卻是，部分蓄滯洪區(qū)在人口控制、土地開發(fā)利用、產業(yè)發(fā)展等方面的管理十分薄弱，普遍存在管理機構不健全、職責不清、經費缺乏等問題，導致區(qū)內社會經濟無序發(fā)展。以荊江分洪區(qū)為例，其所在地公安縣在湖北省80個縣域經濟中排名第54位，區(qū)內10%的人口屬于貧困人口。面對經濟發(fā)展的壓力，荊江分洪區(qū)的工業(yè)已占據當?shù)亟洕拇蟀耄谝弧⒌诙⒌谌a業(yè)的比值為37.4：60.2：2.4。

四是功能單一，綜合功能尚未發(fā)揮。目前，蓄滯洪區(qū)絕大多數(shù)僅發(fā)揮了其單一的防洪功能，而忽視了改善居民生產、生活，以及洪水資源利用和生態(tài)保護等方面的功能。

五是不適應形勢的變化，部分蓄滯洪區(qū)設置需要合理調整。我國現(xiàn)有的蓄滯洪區(qū)大多建于20世紀50—60年代，隨著經濟社會的發(fā)展和江河防洪形勢的變化，部分蓄滯洪區(qū)運用機率大為降低，而另一些運用機率則十分頻繁；同時一些流域還需新設蓄滯洪區(qū)，有必要及時進行調整，統(tǒng)籌水庫、湖泊、河道和行蓄洪區(qū)在洪水安排中的關系，使蓄滯洪區(qū)布局更加科學合理。

既要充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)的戰(zhàn)略功能，又要減少分洪行洪蓄洪損失，同時實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)由“舊”變“新”、由“窮”變“富”、由“弱”變“強”、由“水害”變“水利”的轉型發(fā)展，是決策者面臨的難題。

二、濕地化可能是充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)功能的最佳選擇

建立蓄滯洪區(qū)是一項歷史悠久、切實可行、經濟有效的防洪措施，但蓄滯洪區(qū)作用的發(fā)揮是有條件的。歐美發(fā)達國家普遍建設了大量蓄滯洪區(qū)，并將該區(qū)域規(guī)劃為濕地或自然保護區(qū)，利用濕地的自然儲水能力在汛期儲蓄過量洪水，發(fā)揮了良好的防洪蓄洪作用。當前，我國蓄滯洪區(qū)建設與區(qū)域內經濟發(fā)展面臨諸多矛盾，推進蓄滯洪區(qū)轉型發(fā)展刻不容緩。

（一）從國際經驗看

把蓄滯洪區(qū)建設為濕地有利于改善生態(tài)系統(tǒng)，具有可操作性。作為國家防洪的需要，美國、日本、德國等發(fā)達國家也建設了大量蓄滯洪區(qū)。為保障蓄滯洪區(qū)的防洪作用，發(fā)達國家對蓄滯洪區(qū)的土地規(guī)劃均有明確安排，嚴格限制在該區(qū)域內的建設開發(fā)和居民居住，一般只將蓄滯洪區(qū)作為公園、濕地或自然保護區(qū)等。

美國密西西比河中下游新奧爾良市附近的莫甘扎泄洪道，將洪水引入阿扎法拉亞盆地，最終流入墨西哥灣。美國政府通過頒布《防洪法》《全美洪泛區(qū)管理的統(tǒng)一計劃》和《沿岸區(qū)域管理法》等法律條例，不允許蓄滯洪區(qū)內有妨礙行洪的建筑物，并對區(qū)內土地利用進行投資導向管理，如開辟為公園、濕地或自然保護區(qū)等。

日本關東地區(qū)的渡良瀨蓄水池人工濕地，主要通過濕地對洪水進行儲蓄，經過濕地內各種植物的吸附和沉淀作用，去除水中的氮和磷等，以達到對水體自然凈化的目的。日本政府通過《河川法》等法律，規(guī)定蓄滯洪區(qū)屬于國家專用土地，企業(yè)和個人無土地使用權，不能在其上建設住宅等建筑物。除汛期分洪外，蓄滯洪區(qū)平時作為水田、公園或自然保護區(qū)等。

德國的布羅姆巴赫湖和阿爾特米爾湖構成的蓄滯洪區(qū)，在洪水來臨時，由多瑙—美因調水工程將洪水調入該區(qū)域，對多瑙河水進行儲蓄。德國政府規(guī)定，萊茵河等河流流域的蓄滯洪區(qū)內不允許有居民居住，區(qū)域內土地在未行蓄洪水時可作為濕地或自然保護區(qū)等。

結合我國國情，推進蓄滯洪區(qū)濕地化還可發(fā)展區(qū)域經濟、實現(xiàn)區(qū)內居民脫貧，符合國家戰(zhàn)略要求。考慮到當前我國蓄滯洪區(qū)的運用狀況，有必要從制度建設、資金來源與投向等方面分類分層有序科學地推進蓄滯洪區(qū)濕地化建設，充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)應有功能。

（二）從我國社會經濟發(fā)展現(xiàn)實看

蓄滯洪區(qū)濕地化符合我國生態(tài)文明建設的發(fā)展要求。濕地被譽為“淡水之源”，具有極強的儲水功能，充分發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)的調蓄功能，將大大減少洪澇災害造成的損失。習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。作為生態(tài)文明建設的重要一環(huán)，根據《全國濕地保護“十三五”實施規(guī)劃》的目標，到2020年，我國濕地面積不低于8億畝，恢復退化濕地14萬公頃，新增濕地面積20萬公頃。國家“十三五”規(guī)劃把“濕地保護與恢復”列為100項重大工程之一。

蓄滯洪區(qū)濕地化符合我國全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標。當前，我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》要求到2020年現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧。全國蓄滯洪區(qū)社會經濟發(fā)展緩慢，涉及1600多萬人，其中絕大多數(shù)是農民，人均純收入僅為當?shù)仄渌用竦?0%～60%，當?shù)刎毨Эh比例高達21%，區(qū)內治貧、保護和發(fā)展的矛盾越來越突出。

面對我國“十三五”時期脫貧攻堅和對蓄滯洪區(qū)整體建設的目標規(guī)劃，結合我國當前蓄滯洪區(qū)的運用狀況，參考國外發(fā)達國家對蓄滯洪區(qū)的實踐，一個可行的解決方案是構建以濕地化為基礎的蓄滯洪區(qū)轉型發(fā)展模式，將蓄滯洪區(qū)特別是江河湖泊周圍的蓄滯洪區(qū)，轉型為濕地經濟區(qū)和生態(tài)保護區(qū)。濕地化后蓄滯洪區(qū)內的農田轉變?yōu)闈竦兀r民變成漁民或旅游從業(yè)人員。蓄滯洪區(qū)濕地化在保證蓄洪能力的前提下，實施分洪后的損失較少，在綜合考慮防洪成本后，濕地的社會經濟效益將顯著高于傳統(tǒng)農業(yè)。蓄滯洪區(qū)濕地化將從根本上消除蓄滯洪區(qū)人水爭地所產生的矛盾與沖突，是實現(xiàn)流域社會經濟和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的必要舉措。

（三）從功能效益看

蓄滯洪區(qū)濕地化具有多重價值性。歷史上，我國大江河中下游遍布濕地，蓄滯洪區(qū)濕地化將大量恢復江河流域的濕地，具有重要的經濟、生態(tài)和美學價值，能為人們提供可直接利用的、持續(xù)高產的糧食作物和植物，既是陸地上的天然蓄水庫，又是眾多野生動植物特別是珍稀水禽的繁殖越冬地。其在蓄洪防旱、凈化環(huán)境、生物保護和生態(tài)旅游等方面都發(fā)揮著重要的作用。以長江中游為例，其價值集中體現(xiàn)在以下方面。

一是自然資源功能。各種類型的濕地是長江中游流域重要的自然資源，可以為人類提供生物資源、水資源、土地資源和旅游資源。洞庭湖、鄱陽湖及洪湖等天然濕地是具有很高生產力的濕地系統(tǒng)，其濕地生物生產力能產生極高的經濟價值。長江中游濕地（河流、湖泊、水庫等）常作為居民用水、農田用水和工業(yè)用水水源。

二是調蓄功能。濕地能存儲過量的水分，是一個巨大的自然蓄水庫。在多雨季節(jié)和河流漲水季節(jié)，可以分流過量水分，調節(jié)河水徑流量，削減洪峰，從而減輕和控制洪澇災害。長江中游湖泊濕地對江河的調節(jié)作用更大。如江漢湖群在豐水年份，一般可承接15億立方米以上的來水，在歷年汛期防洪中，均起到調蓄洪水的重要作用。1998年長江發(fā)生全流域的特大洪水，自6月11日至8月20日共71天，洞庭湖總來水量1696.2億立方米，而從城陵磯總出湖水量為1526億立方米，洞庭湖的調蓄水量為170.2億立方米。鄱陽湖是長江中游地區(qū)最大的洪水調節(jié)庫，1991年鄱陽湖為長江分洪滯蓄了110億立方米的洪水。

三是環(huán)境凈化功能。由于濕地的理化及生物特征，其對污染物具有物理凈化和生物凈化功能。濕地可以減緩水流，有利于物質沉降；濕地生物群落能對污染物進行吸附、降解，污水處理的生物氧化塘法和土地處理系統(tǒng)就是利用了濕地的這一功能。充分利用濕地資源凈化環(huán)境，不僅有利于提高環(huán)境質量，而且可以節(jié)約大量資金。特別是湖泊、河流濕地系統(tǒng)，這種凈化效應更為明顯。如洞庭湖水域總體水質良好，基本符合地面水環(huán)境質量標準《GB3838-88》II-Ⅲ類水標準，主要得益于洞庭湖濕地的水質凈化功能。

四是生物保護功能。湖泊濕地是水禽賴以生存的重要繁殖地、棲息地、越冬地和遷徙途經的“中轉站”。《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》）中明確指出，水禽是指“在生態(tài)學上依賴于濕地的鳥類”。因此保護濕地，不僅是保護濕地的生態(tài)環(huán)境，也保護了生物多樣性，特別是水禽的多樣性。洞庭湖區(qū)作為長江中下游湖群中的重要湖泊之一，是遷徙水鳥重要的越冬地。根據調查資料，湖區(qū)共有鳥類257種，分屬16目4科。其中，國家一級保護物種有白鶴、白頭鶴、白枕鶴、白鸛、黑鸛、中華秋沙鴨、大鴇等7種；國家二級保護鳥類23種；國家三級保護鳥類53種。

五是旅游經濟功能。濕地是一類獨特的自然景觀，具有較高的旅游觀光價值。長江流域的幾處重要濕地都是旅游觀光勝地，如鄱陽湖、洞庭湖、洪湖等。此外，大城市附近的濕地公園已經成為市民休閑旅游的集散地，顯示出強大的社會經濟功能。

三、宏觀層面需進一步研究的問題

實施蓄滯洪區(qū)濕地化戰(zhàn)略之前，還有一些宏觀層面上的取舍問題需要進一步研究。一是立足于使用蓄滯洪區(qū)進行防洪還是繼續(xù)加大沿江（河）各區(qū)域防洪投資？二是蓄滯洪區(qū)濕地化轉型是否有助于原居民擺脫貧困？三是蓄滯洪區(qū)濕地化對于全國糧食安全的影響到底有多大？能否承受？四是能否結合蓄滯洪區(qū)濕地化建設，同步建立區(qū)域性經濟中心的防洪受益與既定防洪成本轉移補償機制？

首先，無論是從自然科學的角度還是從經濟學的角度觀察，沿河高筑堤岸的辦法只適用于小流域和重點區(qū)域防洪，就大江大河的大流域防洪而言（尤其是中下游已經形成規(guī)模很大、經濟發(fā)展水平很高的“經濟帶”），高筑堤壩的方式成本太高、安全保障程度很低。正確的選擇是順應自然規(guī)律，于湖泊洼地處分洪滯洪，緩解下游重點區(qū)域防洪壓力。其次，怎樣既增強蓄洪區(qū)的防洪功能，又減少分洪行洪蓄洪損失，甚至還要使蓄洪滯洪區(qū)保持一定經濟貢獻。一個可行的解決方案是現(xiàn)有蓄洪滯洪區(qū)退出耕作農業(yè)，轉型為濕地經濟區(qū)和生態(tài)保護區(qū)。農田轉變?yōu)闈竦兀r民變成漁民或旅游從業(yè)人員。有產業(yè)就有就業(yè)，群眾生活就有保障。在綜合考慮防洪成本后，濕地的社會經濟效益將顯著高于傳統(tǒng)農業(yè)。再次，就目前的經濟技術水平而言，蓄洪滯洪區(qū)退出耕作農業(yè)之后，全國糧食安全基本上不會產生太大影響。實際上，現(xiàn)代生物技術進步引發(fā)種植業(yè)多次革命，單位耕地的糧食產量成倍增長，尤其是滴灌技術等旱作農業(yè)技術進步使得華北、西北干旱農業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅瑐鹘y(tǒng)的圍湖擴大耕地、開墾濕地的必要性顯著降低。這樣來看，不僅對現(xiàn)有蓄洪區(qū)可以遵循濕地改造的策略，對于其他沿江河低洼地區(qū)，也可考慮轉換成具有蓄洪滯洪功能的蓄洪濕地，降低防洪壓力與成本。最后，蓄滯洪區(qū)濕地化將從根本上消除人水爭地所產生的矛盾與沖突，是實現(xiàn)流域社會經濟和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的必要舉措。要以全國上下一盤棋的大局觀，充分釋放蓄滯洪區(qū)的功用。不僅要兩害相權取其輕，更要化害為利。在蓄滯洪區(qū)用不用、發(fā)不發(fā)展、能不能發(fā)展和如何發(fā)展的問題上，應該具有蓄滯洪區(qū)濕地化戰(zhàn)略思維，從制度建設、分類管理和資金保障三個層面推進蓄滯洪區(qū)的濕地化戰(zhàn)略。

（一）完善蓄滯洪區(qū)濕地化的制度建設

一方面，要深化“河長、湖長制”，把蓄滯洪區(qū)濕地化作為優(yōu)化蓄滯洪區(qū)功能，實現(xiàn)流域治理的重要環(huán)節(jié)。盡快形成全流域整體觀，算好總賬，最大程度的減少損失。另一方面，鼓勵蓄滯洪區(qū)設立省級或者國家級濕地保護公園。將蓄滯洪區(qū)濕地化項目融合入海綿城市、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等既有項目中，通過生態(tài)旅游、觀光旅游推動蓄滯洪區(qū)濕地保護公園的正常運作。

目前，蓄滯洪區(qū)建設面臨公眾參與度低、依法行政依據不明確、濕地管護執(zhí)法難度大等諸多困難，亟需強有力的法律和制度支撐。一是需盡快制訂蓄滯洪區(qū)的相應建設標準，規(guī)范蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃與設計。建議水利部門制訂頒布《蓄滯洪區(qū)設計規(guī)范》，規(guī)范明確各類蓄洪區(qū)的規(guī)劃和建設要求。二是需盡快制訂出臺《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》，加快重點蓄滯洪區(qū)項目的規(guī)劃與設計，并規(guī)范蓄滯洪區(qū)建設和管理方案。三是需推進法制建設，不斷加強蓄滯洪區(qū)濕地化建設的執(zhí)行力和監(jiān)督力，嚴厲打擊毀濕濫墾等破壞生態(tài)的行為，切實提高濕地保護與恢復能力。四是需建立系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系，實行源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，切實編好、編嚴、編密制度的“籠子”，用制度規(guī)范生態(tài)保護工作，維護生態(tài)保護成果。

此外，各級政府部門在項目審批、資金撥付及資金監(jiān)管、綜合協(xié)調等方面應各司其職，并結合實際，在濕地總量管控、用途管控和監(jiān)測評價等方面，建立切實可行的制度，最終形成符合濕地生態(tài)保護和治理特點的一整套制度框架。

（二）分類分層有序科學推進蓄滯洪區(qū)濕地化建設管理

依據黨的十八大提出的“新發(fā)展理念”以及習總書記提出的“山水林田湖”綜合治理思路，結合不同特點和特質的蓄滯洪區(qū)的分類，應以“生態(tài)優(yōu)先、修復為要、合理利用、持續(xù)發(fā)展”為原則，突出重點，分類施策，有序科學地推進蓄滯洪區(qū)的濕地化建設。

對處于重要生態(tài)區(qū)位、大江大河源頭、重要湖泊和沼澤的濕地，在維護區(qū)域淡水等方面有重要作用的濕地區(qū)域，應加大保護力度，做好濕地的修復和恢復工作，保持濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，提升濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務功能。

對于蓄滯洪區(qū)內已經存在的濕地，若有面積逐漸萎縮、生態(tài)功能退化較為嚴重，存在污染或者過度放牧和圍墾、水資源利用不合理的濕地等問題，應采取強有力措施加以制止。集中相應的人力、物力和財力，在關鍵區(qū)域實施搶救性保護和恢復工程，積極開展退耕還湖還濕工作，盡快改變局部生態(tài)環(huán)境，進一步探索人工性增強蓄滯洪能力。

對于區(qū)域內已有成熟工業(yè)和農業(yè)經濟帶的蓄滯洪區(qū)，首先需要考慮是否繼續(xù)作為蓄滯洪區(qū)，如果仍需作為蓄滯洪區(qū)，則應在嚴格控制開發(fā)和利用的基礎上，逐步退出工業(yè)和農業(yè)生產，積極恢復和修復濕地區(qū)域，擴大濕地面積，并引導濕地的可持續(xù)利用。此外，還應強化國家層面濕地保護與修復工程的示范帶動作用，引導各地同步規(guī)劃實施蓄滯洪區(qū)濕地化建設項目，更好地推動蓄滯洪區(qū)濕地化建設的發(fā)展。此外，對于有一定糧食生產功能的蓄滯洪區(qū)，應逐步弱化保障糧食安全功能。

（三）確保蓄滯洪區(qū)濕地化建設的資金來源

濕地化建設的基礎在于如何保證充足合理的資金投入。“十二五”期間，我國完成濕地化項目總投入67.02億元，恢復濕地面積18萬公頃。經粗略計算，每恢復1萬公頃的退化濕地，資金投入需達到4億元。《全國濕地保護“十三五”實施規(guī)劃》明確指出，經評估的我國國際重要濕地每年每公頃的價值為11.42萬元。要想真正實現(xiàn)濕地的利用價值，政府要合理引導，使受益者和受損者的真正訴求得以滿足，市場公平性得以體現(xiàn)。“十三五”期間，需繼續(xù)發(fā)掘濕地生態(tài)效益補償機制的潛力，積極落實濕地保護資金來源和效益補償資金支撐問題，形成生態(tài)補償和環(huán)境改善的良性互動，使生態(tài)受益者和受損者在成本與收益的分享上趨于合理，社會經濟發(fā)展的公平性得以體現(xiàn)。如何完善資金投資機制，在政府引導的基礎上加大社會資金的投入，利用市場力量為濕地恢復與建設提供源動力，是保障蓄滯洪區(qū)濕地建設事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的關鍵所在。

投資資金的第一來源是要確保財政投入。政府補償是我國蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償最重要的方式，也是相對較為容易啟動的方式。繼續(xù)鼓勵將濕地建設所需經費納入同級財政預算。“十三五”規(guī)劃指出充分發(fā)揮中央財政林業(yè)補助政策的引導作用，對列出的168個濕地范圍所涉及的重要工程項目要通過中央預算、地方投資、社會投資等渠道籌措資金，開展建設。縱向及橫向政府財政轉移支付、政府專項基金是重要的補償形式。政府可以根據蓄滯洪總量，設立蓄滯洪專項基金。蓄滯洪專項基金可以與蓄洪證市場掛鉤，從而通過市場機制合理分配蓄洪款。同時，財政補償不能僅限于一次性的資金補償，可以通過一系列的優(yōu)惠政策向補償對象提供除經濟支持之外的政策支持，使其能夠充分利用資源形成創(chuàng)收的長效機制。再者，要注重智力補償，以“造血式”的理念向受償者提供信息、技能等方面的培訓，提高其參與市場競爭的能力，改變其過度依賴濕地資源的現(xiàn)狀。

政府在確保財政投入的同時要大力引導社會資本參與濕地化建設，鼓勵社會資本以共同開發(fā)、共同經營的形式參與濕地恢復、設施建設，以基金、公私合作（PPP）、社會組織等多種形式構建投資和利益分配體系。目前，已經成功實踐的資金籌集途徑有向受益人征收補償費、向資源開發(fā)利用者征收資源稅、向排污者征收污染費，以及濕地之外受益地區(qū)的政府橫向轉移支付、水權交易、排污權交易、碳權交易等多種市場化模式。在引導社會資本進入的同時，要注意對于產權的界定問題。建立生產資源產權界定制度、精準計量不同層級的產權價值、形成公平透明的產權交易平臺，是確保社會資本有序進入的基礎。

（四）優(yōu)化蓄滯洪區(qū)濕地化建設的補償分配機制

確保足夠的資金來源之后，要充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用，引導資金的合理分配。在目前的實踐應用中，補償多以一次性的政府補償為主，缺少補償分配的長效機制。為了減少補償過程中的討價還價和搭便車等低效率行為，補償資金的分配需要引入市場化的操作。積極探索政府和社會資金的市場化分配模式，建立補償資金的流通市場，提高補償?shù)尼槍π裕翘岣哔Y金效用、確保補償收益和貢獻均衡匹配的有效途徑。通過排污權和水資源交易的相關實踐，筆者認為建立蓄洪證初始市場和流通市場是規(guī)范分配機制、激發(fā)資金使用效率的可行方法之一。政府可通過招投標的形式拍賣不同蓄洪量對應的蓄洪證，每張蓄洪證對應一定的蓄洪基金和必須承擔的蓄洪量。中標的村莊或者地區(qū)可以利用基金修建蓄洪渠道，預留整理蓄洪洼地。蓄洪基金超過蓄洪損失的部分即為村莊或者地區(qū)因為蓄洪而獲得的經濟補償。蓄洪證可以在不同的受償主體之間流通，只要蓄洪證對應的補償資金超過了受償主體所付出的蓄洪成本，蓄洪證就有吸引力和流通價值。市場化的補償措施提高了居民蓄洪的積極性，大城市或者江河沿岸的村莊會主動想方設法降低蓄洪成本，積極參加蓄洪抗洪，從而獲得更多的蓄洪收益。同時，政府臨時組織蓄洪抗洪的成本也會大幅降低，使得蓄洪區(qū)不再形同虛設，真正發(fā)揮其應有的作用。再者，蓄洪證的流通使得補償資金流入蓄洪成本最低的地區(qū)和受償者手中，泄洪蓄洪的目標地區(qū)不再是政府臨時的行政命令，而是市場選擇的結果，具有長期實施的可行性。

（五）合理規(guī)劃蓄滯洪區(qū)濕地化建設的資金投向

除了合理補償貢獻主體之外，還需將籌措到位的資金規(guī)劃投資到合適的領域，激發(fā)蓄洪區(qū)的經濟活力。資金投向的合理規(guī)劃是蓄滯洪區(qū)濕地化建設的重要環(huán)節(jié)。建立全流域統(tǒng)籌管理的相關機構、妥善安置和補償漁民、細化補償方案、創(chuàng)造新型就業(yè)機會、以人工和天然相結合的方式恢復生態(tài)系統(tǒng)多樣性、建立濕地巡護管理機制、治理水源空氣污染等均是投資的重點。同時，濕地經濟的可持續(xù)發(fā)展依托于完善的濕地生態(tài)系統(tǒng)服務市場的構建，尋找可持續(xù)創(chuàng)收的相關產業(yè)是保衛(wèi)濕地化建設成果的唯一出路。可以從發(fā)展?jié)竦貏又参锂a品、現(xiàn)代農業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)社區(qū)建造、污水處理、空氣凈化等方面著手，尋找最適合當?shù)厥袌鲂枨蠛徒洕l(fā)展現(xiàn)狀的投資方向，構建合理的投資回報體系，達到經濟效益和社會效益的最終統(tǒng)一。

（六）推動可持續(xù)化生態(tài)轉移支付

蓄滯洪區(qū)濕地化推進具有顯著的跨區(qū)域特點，由此派生的生態(tài)服務應該由區(qū)域內所有受益者共同承擔。生態(tài)服務的正外部性導致改造后區(qū)域的收益與成本不對稱問題。以中央財政為主導的縱向轉移支付難以體現(xiàn)實際的收益補償關系，也難以為繼。基于我國的基本國情及現(xiàn)實條件，建議從以下方面構建以生態(tài)補償為導向的橫向生態(tài)轉移支付制度，作為縱向轉移支付制度的補充。

一是明確轉移支付的原則。首先，從享受收益的區(qū)域向待補償?shù)膮^(qū)域轉移的原則。在蓄泄洪治理中，一般是下游區(qū)域向中上游區(qū)域轉移，經濟發(fā)達區(qū)域向經濟待發(fā)展區(qū)域轉移，蓄洪受益區(qū)向蓄洪付出區(qū)轉移。其次，從低效率支付向高效率支付轉移的原則。通過市場的基礎配置作用，如通過市場拍賣的方式將蓄洪區(qū)的濕地產業(yè)向更有效率的管理者和使用者轉移，從而提高其經濟和社會效益，為補償機制積累更多的資源。

二是建立突破地方行政轄區(qū)限制的轉移支付機構。由中央政府相關職能部門牽頭或組織，設立負責日常事務的轉移支付機構，該機構由國家相關部門的代表及各地方政府派出的代表、相關專業(yè)人士組成。政府授權，與該機構形成委托代理關系。由國家相關部門代表負責組織牽頭地方政府代表之間的談判、協(xié)商，并對達成生態(tài)補償意向的轉移支付資金進行監(jiān)督，而轉移支付資金的歸集、請領則由轉移支付機構開展。

三是細化各區(qū)域間的補償評價標準，充分發(fā)揮政府補償?shù)墓矊傩院褪袌龌瘜傩浴ｊP于生態(tài)補償?shù)囊罁驑藴实闹饕捶ㄓ校荷鷳B(tài)保護成本和發(fā)展機會成本、生態(tài)破壞的恢復成本、生態(tài)受益者的獲利和生態(tài)系統(tǒng)服務價值等等。其中，生態(tài)保護者的直接投入和機會成本是指生態(tài)保護者為了保護生態(tài)環(huán)境，投入的人力、物力和財力，以及犧牲的部分發(fā)展權，二者之和應該是生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴省Ｉ鷳B(tài)系統(tǒng)服務價值由于計量方面的原因，只能作為參考或最高標準。具體制定時應該綜合考慮國家和地區(qū)生態(tài)保護及經濟社會發(fā)展的實際情況或階段性特征，尤其是濕地周邊產業(yè)結構調整的時間，通過協(xié)商和博弈確定，并與時俱進，有適當?shù)膭討B(tài)調整。

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責任編輯：李蕊