美國稅改對中國及全球經濟的影響與對策

張茉楠 蔡松峰

摘要：財稅制度是國家治理的核心骨架，也是大國競爭的關鍵。2017年底美國總統特朗普簽署了稅改法案，總體而言，此次稅改是美國近30年來第一次系統性減稅，法案框架涉及范圍廣、減稅力度大、影響面大，可以稱之為1986年里根稅改以來美國最大規模的稅改法案。如果此輪稅改能夠落實到位，必將對美國經濟、中美經貿乃至全球經濟產生深遠影響。中國應加快推進現代財政制度建設，積極應對美國稅改引發的新的貿易投資保護升級等潛在風險。

關鍵詞：美國優先企業所得稅全球稅收競爭中美經濟

作者簡介：張茉楠，中國國際經濟交流中心戰略研究部研究員；

蔡松峰，國家信息中心預測部助理研究員。

稅改作為美國新政府宏觀政策的重中之重，一直被視為現任美國總統特朗普施政的核心，他也盛贊稅改是“一代一遇”的歷史性機遇，將創造“革命性的改變”。這個被視為“美國30年來最大規模減稅”的稅改將為美國經濟、中美經濟關系以及全球經濟帶來什么影響，中國又該如何全面應對這一重大舉措，值得我們深入探討、全面客觀評判。

一、大變局：特朗普稅改的宏觀背景與政策立場

（一）稅改是特朗普“美國優先”戰略的重要體現

特朗普競選方案口號是“讓美國再次偉大”（Make America Great Again）。其競選綱領分為六個核心部分：減稅、擴大基礎設施投資、廢除奧巴馬醫保法案、廢除多德-弗蘭克法案、完善移民制度、貿易保護政策。因此，從政策立場上講，稅改是特朗普政府在“美國優先”理念指引下，鞏固美國全球領導地位的核心舉措。長期以來，高稅負和復雜的稅制成為影響美國企業競爭力及國內營商環境的重要制約因素。特朗普政府期待通過稅制改革，為美國企業和國內營商環境“降成本”，并配合貿易保護、移民限制等政策，提升美國在國際競爭中的比較優勢，引導全球產業、資本回流美國，短期內達到提高美國經濟增速和國內就業的政策目的，中長期則實現美國全方位把控全球產業鏈和國際分工格局，重塑美國的國際競爭力，兌現“讓美國再次偉大”的競選目標。

（二）全球稅收改革大趨勢是推動美國稅改的宏觀背景

20世紀80年代以來，隨著資本和人口等主要生產要素在全球范圍內的加速流動，使得以增值稅為代表的非流動性稅種迅速發展，以所得稅為代表的流動性稅種邊際稅率大幅下降。要素流動性越強，稅率與稅基流動性反向關系越明顯。世界的扁平化趨勢帶來了各國在政策上的極大趨同性，國家間稅制結構和稅率日益趨同，最終演變為全球稅收競爭的白熱化。

1.稅收趨同與競爭加強趨勢

稅收作為一個國家的基本經濟制度，越來越表現出趨同化特征。特別是在人口和資本全球快速流動下，儲蓄和投資率快速下降，生產性稅基向消費性稅基轉變。所得稅稅率高低對稅基的流動發揮至關重要的作用，各國為了爭奪稅基，所得稅最高邊際稅率和稅率基數均呈不斷下降的趨勢，個人所得稅、公司所得稅均如此。以公司所得稅為例，經濟合作與發展組織（OECD）國家公司所得稅平均稅率近年來逐漸收斂，維持在20%～35%。特朗普在競選階段就屢次提及“美國擁有世界上最高稅率”。目前來看，美國企業所得稅法定最高稅率和有效稅率相比其他發達國家處于較高水平。近年來，發達國家企業所得稅稅率出現下降趨勢，但美國幾乎沒有調整過企業所得稅稅率。在相對較高的稅率水平下，企業稅收對國內生產總值（GDP）貢獻在下降，意味著高稅率對企業的“擠出效應”。

2.稅基侵蝕和利潤轉移

在企業稅率為全球最高水平的法律管轄區，企業會想方設法利用轉移定價等手段盡可能地少報在美國實現的利潤，并將大量利潤留存在海外。根據美國公共利益研究組織（PIRG）發布的研究報告顯示，2015年美國前500強中有362家公司在避稅天堂建立了共10366家子公司，并通過將海外利潤留存在避稅天堂的子公司來躲避美國高昂的企業稅收。截至2015年，這362家企業在海外的留存利潤共計2.5萬億美元。特別是很多美國跨國公司以尋找避稅天堂來實現利潤轉移和避稅。據美國國會稅收聯合委員會估算，截至2016年底，美國企業海外未匯回利潤的存量額高達2.6萬億美元，約合當年美國GDP總量的14%。這種稅收體系中的扭曲現象會導致過度而低效的對外投資，并帶來了美國國內的投資不足和稅基侵蝕。

3.美國稅收制度已不適應全球征稅系統發展

美國全球征稅系統要求美國公司在全球范圍內的收入都應按美國公司稅要求繳納稅款（海外子公司在海外繳納本地所得稅后，如果不足35%，匯回美國需要補繳差額。這是導致美國企業在海外囤積利潤的主要原因）。美國全球征稅系統設置的初衷是，在美國具有全球絕對經濟統治地位、作為全球投資主要輸出國的背景下，獲取更多稅收收入。但在美國成為資本凈輸入國的情況下，全球征稅系統反而會鼓勵美國企業將利潤留存在海外，進而減少美國國內的投資。因此，特朗普稅改將通過修訂海外遞延收入政策向免稅體制過渡。如何避免稅基受到侵蝕，如何使美國企業把海外所得匯回本土比留在海外更具稅收優勢，如何使跨國公司創造的利潤能繼續留在美國，以推動投資—就業—收入增長的良性循環就成為稅改設計的關鍵。

（三）特朗普稅改可理解為美國版“結構性改革”

在美國歷史上，1969 年的尼克松時代以及1984年、1986年的里根時代進行過三次重大稅改。其中，1986年的稅改是最為主要的，持續了13個月之久，之后美國實現了歷史上最長一段時間的經濟持續發展的繁榮景象，出現了非住宅性固定投資和實際GDP之比的穩定、銀行儲蓄率的峰值以及呈連續下降趨勢的失業率。但是里根時期稅改也導致了一些地方開工的下降和非營利性企業接受捐贈的減少，同時在簡化稅制上并未達到預期的良好效果。特朗普政府帶來的不僅是“史上最大規模的稅改”，也是美國的一次系統性稅收制度改革，其主要原因如下。

1.個人所得稅改革重在簡化稅制

包括降低稅率、減少稅級、拓寬稅基。一是正式稅改方案保留七檔征稅等級，將最高檔稅率從39.6%降至37%。個稅減免政策將于2026 年結束。同時，還建議取消個人的替代性最低限額稅（Alternative Mininlum Tax，AMT）、遺產稅和隔代遺產稅。二是扣除項及稅收減免方面，擬將年度標準扣除額翻倍，并取消主要使富人受惠的減稅項目。同時，此次稅改方案還建議取消除按揭/貸款利息和慈善捐贈之外的所有分項扣除項目。對于有兒童或其他被撫養人的家庭，現行的稅額抵免標準也將被提高。三是個人投資所得方面，建議廢止之前對凈投資所得按3.8%征收附加稅的政策，對長期資本利得和符合條件的股息紅利恢復征收最高稅率為20% 的所得稅。

2.通過稅制改革強化稅收管理

企業所得稅自身結構不夠合理帶來了問題。美國企業所得稅的名義稅率為35%，若加上各州的稅率，可以達到40%左右，但扣除各種稅收優惠，實際稅率遠遠低于名義稅率，與OECD 國家平均水平相當（22.5%）。名義稅率與實際稅率的偏離導致了嚴重的弊端：一是兩者的差異制造了現行稅制的漏洞，稅基侵蝕對稅收收入造成損害；二是兩者的差距意味著總稅負的再分配，對再分配利益的期待鼓勵了政治干預、游說和尋租活動，造成行業間、企業間稅負的人為不公平；三是這將極大地扭曲企業決策，某些情況下，企業對稅收利益的考慮甚至超過了對商業需要的考慮。

3.公司所得稅改革模式是“屬地稅基稅制”

一般稅改政策提出對公司所得稅制實行單一稅，稅率從35%降至21%，比參眾兩院之前的方案上調了1 個百分點；同時取消AMT；允許企業除土地投資外，對有形和無形投資當期全部立即列入成本；降低對小企業和家庭企業的最高稅率，由39.6%降至25%，此舉被認為對獨資、合伙和股份制小企業有利。

此外，美國將目前的全球征稅體制轉變為屬地征稅體制，只繳納當地稅收，對海外子公司未來的股息所得稅予以豁免。

二、美國稅改對全球經濟影響及溢出效應的定性與定量分析

（一）美國稅改對美國經濟的正負效應影響

美國稅改“牽一發而動全身”，正負效益同時存在是客觀事實。此次稅改是近30年來美國第一次系統性減稅，且力度較大、范圍較廣，整體上對美國有重要的積極意義，但負面影響同樣不可忽視。

1.稅改對宏觀經濟增長的綜合刺激效應

美國稅改的政策影響機制可以概括為“長期投資激勵+涓滴效應”。給予資本優惠稅收待遇，對高收入者減稅，可增加國內儲蓄和投資，使富人更富。同時，附之以對中低收入者減稅，增加其稅后所得，激勵其擴大勞動供給，并帶動國內就業和提高勞動者收入。然而，“涓滴效應”要想發揮作用，需要滿足幾個條件。一是政府的稅收讓利要促進投資，并使其流向實體經濟，而非金融經濟；二是稅收要促進美國本土而不是海外的投資與生產，以帶動國內就業；三是企業創造的利潤要能繼續留在美國，以推動投資—就業—收入增長的良性循環。根據美國稅收政策中心發布的眾議院《減稅和工作法案》對美國宏觀經濟影響的分析報告，有望通過直接和間接渠道提振產出，即對不同類型（大型、中小型）企業的全面減稅，將會降低企業整體負擔，增強企業的資本開支意愿；對跨國海外公司利潤征稅將促使企業投資回流；個稅稅負降低將提高居民家庭收入預期，提高消費支出意愿。預計稅改對美國經濟增長可能產生長達20年的積極影響，將分別提升美國2018年、2027年和2037年GDP 增速0.6 個百分點、0.3 個百分點和0.2 個百分點。

2.國債供給、財政赤字和債務規模都將大幅增加

稅改主要通過兩個渠道影響政府債務累計。首先，赤字額外需要通過債務融資；其次，財政擴張使得利率上升，增加利息債務的利息成本。根據美國稅收聯合委員會（Joint Committee on Taxation，JCT）測算，目前稅改法案預計在未來10年會使美國政府赤字增加近1.4 萬億美元。考慮宏觀經濟回饋效應和利息成本，該法案將使美國政府債務占GDP 的比重在2027 年和2037 年分別增加近5%和9%。而根據美國國會預算辦公室（Congressional Budget Office，CBO）測算，當前稅改法案將使2027 年政府債務占GDP 的比重從現有框架下的91%提升至約97%。財政赤字的擴張意味著美國政府需要加大融資力度來支持財政刺激，因此稅改落地后，未來美國國債供給將大幅增加。

3.“寬財政+緊貨幣”的政策組合難以長期持續

國際金融危機后，美國國債余額從2007 年9.0 萬億美元升至2016 年19.6 萬億美元。實施了四輪量化寬松貨幣政策（QE），導致美國基礎貨幣6年里至今增加4倍。從資產結構來看，美聯儲縮表之前持有規模約為4.5萬億美元資產。其中，抵押支持債券（MBS）為1.76萬億美元，國債為2.46萬億美元。在到期結構上，所持國債中有55%在5年內到期，8%在1年內到期。美聯儲停止國債再投資，5年后約可將資產負債表縮表1.35萬億美元。“寬財政+緊貨幣”，即財政加杠桿疊加美聯儲收緊貨幣，財政寬松提振經濟與貨幣收緊將加速美國國債收益率的上行步伐。寬松財政與貨幣從緊的政策組合事實上難以長期持續。當前，美國正處于二次世界大戰之后最低利率水平，美國國債收益率曲線全面上移將可能導致系統性風險的累積效應。

（二）美國稅改將引發全球資本流動與產業格局調整

1.推動美國資本回流及對資本留存影響

稅改法案中提到建立屬地稅收制度和對于美國公司在海外持有的數萬億美元開展“一次性稅收優惠”，前者是針對海外收益匯回國內的長期優惠政策，后者是針對目前累積的海外收益一次性優惠政策。

作為稅改法案的新增內容，“屬地征稅”即只對企業在美國本土取得的收入征稅。與之相對應，目前美國實行的是全球征稅制度。由于美國是世界上征收企業稅率最高的國家之一，而美國企業在海外的收入可以享受當地政府的稅收抵免，全球征稅的方式一方面會導致美國企業有“更改國籍”的動力，企業的避稅行為給美國帶來更大的稅收損失；另一方面，多數跨國企業為了避稅，將收入藏于海外而不是匯回美國，導致企業在美國本土無法使用這部分收入，從而形成了所謂的“被困收入”。因此，配合降低企業所得稅率，建立屬地稅收制度和對海外資金開展“一次性稅收優惠”是特朗普政府雙管齊下，建立海外資金回流機制的重要舉措。

2.中美稅制結構差異與企業稅負比較

中美之間最大的差異在于稅制結構的差異，即直接稅與間接稅之分。直接稅與間接稅的分類方法是以稅收負擔能否轉嫁為標準的。直接稅是指納稅人不能或不便于把稅收負擔轉嫁給他人的稅種。間接稅是指納稅義務人能夠利用提高價格或者提高收費標準等方式把稅收負擔轉嫁給他人的稅種。

美國等發達國家大部分是以直接稅為主，所占比例達到70%；而中國主要以間接稅為主，直接稅的比重不超過40%。根據2016年美國聯邦稅收結構數據顯示，美國直接稅比重占到全部稅收的80%以上。中國稅制結構中的間接稅比重過大，大量的稅收由企業作為納稅人繳納，即使是可轉嫁的流轉稅也會讓企業產生實際負稅的錯覺。從主要稅種來看，中國涉及企業稅費目錄超過10種，其中企業所得稅、增值稅、營業稅3種占比較大。如圖2所示，根據2016年稅收數據，企業所得稅、增值稅、營業稅占總稅收比重分別為22.1%、31.2%、8.8%，合計占比達到62.2%。近年來，企業所得稅占比逐年擴大。按照世界銀行《世界納稅指數2018》報告顯示，全球190個經濟體的中型私營企業納稅環境，中國排名78位。因此，為企業實質性減負，中國推動稅制結構改革勢在必行。

3.稅改或將改變中美成本優勢比對效應

由于美國擁有龐大的消費市場、先進的科技和人才優勢，近年逐漸成為中國企業對外直接投資的重要目的地。據商務部統計，2014—2016年中國對美國直接投資額分別為76億美元、80.3億美元和169.8億美元，同比分別增長96.1%、5.7%和111.5%。截至2016年底，中國企業在美累計投資605.8億美元。美國咨詢公司榮鼎集團統計的中國企業對美投資數據更高，2014—2016年中國企業對美投資總額為725億美元，比商務部數據多1倍以上；2016年中國所擁有的美國機構也由2015年的1900個上升到2016年的3200個。根據聯合國貿發會議的統計，中國目前外資存量1.3萬億美元。根據比例推算，美資存量大約在1300億美元左右，高于美國經濟分析局（Bureau of Economic Analysis，BEA）估計的750億美元。但是這些資金絕大多數已經形成固定資本投資。根據計算，美國在華投資企業的資本收益率在10%以上。除了對美國企業海外留存利潤征收一次性優惠稅收會導致部分在華企業將利潤匯回美國外，稅改后將進一步縮小中美制造業成本之間的差距，推動部分制造業企業回流美國。

此外，需要重視的是“制造所得的來源地認定規則”。美國現行稅制下，境外企業在美銷售于境外制造的產品所得，部分利潤需要視為源于美國的所得繳稅。兩院議案均擬對該性質所得修改來源地規則，按照制造地確定所得來源地。因此，如果中國企業在中國國內制造產品并且直接向其美國客戶進行銷售，將有機會主張未取得源于美國的所得，從而免于在美國申報繳稅。然而需要注意的是，如果中國制造企業是通過第三國的中間經銷商（或其在美國境外的子公司）向美國客戶銷售產品，則可能無法適用該來源地規則減免其在美國的納稅義務。中國企業可能需提前考慮調整商業模式的必要性。

然而，也必須看到，隨著中國經濟發展和轉型升級，居民消費和創新能力增強，使得以市場為導向和高科技行業的美國企業仍有意加大對中國的直接投資，而稅改對這部分投資的影響相對較小。根據2017年《中國商務環境調查報告》顯示，雖然只有58% 的在華美國企業表示2016 年實現了收入增長，但在服務行業以及技術和其他研發密集型行業，超過2/3的企業表示實現收入增長。相比之下，工業和資源行業中只有極少數企業實現了收入增長。而且，在技術和其他研發密集型行業，超過60% 的企業預計2017年行業在華經營收入增長率將超過5%，22% 的企業預計增長將超過10%。在服務行業和消費行業，超過40% 的企業預計增長超過5%。在工業和資源行業，超過70% 的企業預計增長不超過5%。在中國勞動力成本上升，經濟增長動力轉向創新驅動為主的大趨勢下，以勞動力成本為導向的加工制造業將逐步向境外轉移，而對以市場導向和創新導向為主的外資吸引力將提升。因此，美國稅改并不會改變中國吸收外資結構變化的大趨勢，而且以消費、服務業和研發為主的美國企業對華投資預計仍將保持一定速度的增長，但由稅改帶來的中美制造業成本縮小無疑會加速制造業資本回流美國的進程，短期內對中國吸引外資造成一定負面影響。

（三）美國稅改的溢出效應將進一步加劇全球稅收競爭

從國際視角觀察，適度的稅收競爭具有正向效應，有利于減輕各國企業稅負，促進東道國吸引更多的外來資金和技術，彌補資金缺口，增強技術創新能力，進而擴大稅基。適度的稅收競爭促進了稅收中性原則的實現，減少市場在資源配置中的扭曲，避免額外的經濟效率損失，對于促進經濟增長都有積極意義。但若陷入過度競爭，則會產生負面效應，國際稅收競爭的“公平”原則難以體現。2013年稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃推出，通過國際稅收合作消除或減少全球化障礙，使得國際稅收關系從競爭走向合作。在特朗普減稅計劃推出以后，世界各國緊密跟隨減稅步伐，許多國家企業所得稅率將出現類似后里根時代的螺旋式下降，并帶動個人所得稅費的下降。英國計劃將目前20%的稅率進一步下調至二十國集團（G20）中最低水平（15%），免除外國在英國的企業紅利稅以吸引投資；法國新總統馬克龍承諾任期內減稅200億歐元；澳大利亞2017年6月宣布減少中小企業稅負，與美英法保持步調一致。因此，特朗普減稅政策落實以后，將可能引領新一輪全球減稅浪潮，加劇全球稅收競爭。

（四）美國稅改綜合效應的定量模型分析

為了更全面科學評估美國稅改的全球溢出效應，基于稅改綜合影響效應機制，筆者利用全球動態可計算一般均衡模型（GTAP），構建了三種不同政策模擬情景，對稅改影響進行量化模擬與分析。

1.S1情景

美國當前稅改情景。美國稅改的重點在于降低美國企業所得稅和個人所得稅。在此情景下，美國將現行企業所得稅稅率由35%降至21%。個人所得稅稅率從原來的七檔稅率（10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%）變為新的七檔稅率（10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%）。

2.S2情景

考慮到美國稅改是特朗普讓“美國再次偉大”，以及主張“對等貿易”“公平貿易”，推動“中美經貿再平衡”的決心，因此設計美國提高進口品的非關稅壁壘情景。在S1情景的基礎上，考慮美國提高來自中國的進口品的非關稅壁壘20%。

3.S3情景

各國競爭性減稅情景。在S1情景的基礎上，考慮其他國家競爭性減稅。面對美國大刀闊斧的稅制改革，其他國家也競相跟進稅改和減稅政策，假設稅負下降幅度與美國大致相同。

（五）美國稅改溢出效應的綜合模擬結果

根據三種情景設計，筆者測算了不同政策沖擊下對美國經濟、中國經濟以及其他主要國家溢出效應的綜合影響。

1.S1情景的影響分析

（1）對美國經濟的影響

到2020年，當前稅改法案將拉動美國總就業1.1個百分點，拉動美國總消費1.65個百分點。美國實施削減個人所得稅和企業所得稅政策后，將促進美國勞動力實際工資的上漲，并進一步推動就業的增加。根據模型結果顯示，到2020年，美國勞動力的實際工資將上漲1.4%，使得就業增加1.1%，相當于2020年新增就業150萬左右；同時，在實際工資上漲、就業上升和物價下降的多重刺激下，2020年美國居民消費增加1.65%，相當于新增消費2000億美元。

到2020年，當前稅改法案將拉動美國總投資5.47個百分點。美國實施削減個人所得稅和企業所得稅政策后，將提高美國各行業的投資回報率，并吸引更多投資跟進。根據模型結果顯示，到2020年，美國的投資回報率將增加0.9%，使得美國總投資增加5.47%，相當于新增投資1800億美元。

到2020年，當前稅改法案將使美國出口下降3.4個百分點，進口增加2.88個百分點。美國實施削減個人所得稅和企業所得稅政策后，短期內將刺激美國國內需求有較快提高，從而壓低國內產品的出口空間，使得出口下降3.4%；同時，由于國內需求的增加也會對進口品的需求增加，從而使得美國進口增加2.88%。最終，使得美國貿易逆差增加200億美元。

到2020年，當前稅改法案將拉動美國GDP增加0.92個百分點。美國實施削減個人所得稅和企業所得稅政策后，到2020年，美國GDP增加0.92%，新增GDP 2000億美元。從收入側看，資本報酬增加1700億美元，勞動力報酬增加2400億美元，稅收收入減少2100億美元。因此，從收入側看，勞動力報酬增加是GDP增長的最大動力。

到2020年，當前稅改法案將拉動美國制造業產值增加240億美元，中國對美國總出口增加3.95%，但不會造成大規模“制造業回流”現象。美國實施削減個人所得稅和企業所得稅政策后，在國內需求上升的刺激下，到2020年，美國制造業產值將增加240億美元，但美國本土制造業的擴張并不能滿足美國經濟增長的需求。根據模擬結果顯示，美國總進口將增加2.88%，其中美國從中國的進口將增加3.95%，這說明美國此次稅改并不會造成大規模“制造業回流”現象。

（2）對中國和其他國家經濟的影響

從對中國的影響看，在S1情景下，美國整體投資回報率的增加將吸引全球投資更多流向美國，使得中國國內投資受損。根據模型結果顯示，2020年中國的投資下降0.61%，約2200億元；中國消費也被進一步拖累，下降0.57%，約1200億元；由于美國經濟擴張對中國進口需求增加以及中國要素價格下降提高了中國的出口競爭力，中國總出口增加0.87%，增加了近1500億元；投資和消費的下降使得中國進口下降0.25%，降低了近300億元；出口的上升和進口的下降使得中國凈出口增加1800億元。綜合需求各個因素變化，2020年中國GDP損失約0.19個百分點，將近1600億元。

從對中美雙邊貿易的影響看，在S1情景下，在美國經濟增長需求擴張的刺激下，2020年中國對美國的出口增加3.95%，出口額增加227.2億美元；同時，2020年美國對中國的出口下降4.24%，出口額下降76億美元。

從對其他國家經濟的影響看，在美國稅改法案下，美國整體投資回報率的增加將吸引全球投資更多流向美國，從而使得其他國家的投資會有不同程度的下降，進一步拖累其他國家的經濟增長。從影響程度來看，除了中國受到的負面影響較大以外，對其他國家GDP的影響都在-0.1%左右。

2.S2情景的影響分析

（1）對美國經濟的影響

相較于S1情景，在S2情景下，美國非關稅壁壘的提高會拖累美國經濟增長，到2020年美國GDP會增加0.86個百分點，比S1情景下降0.06個百分點。在S1情景的基礎上，S2情景下，美國提高了進口品的非關稅壁壘，會使美國整體投資回報率相較于S1情景有所下降，從而使得投資相較于S1情景也有所下降。同時，非關稅壁壘會使實際工資相較于S1情景有所下降，使得就業和消費相較于S1情景也有所下降。根據模型結果顯示，S2情景下，2020年美國投資、就業和消費分別增長5.2%、1.0%和1.5%，分別比S1情景下降0.3%、0.1%和0.16%。

非關稅壁壘的提高會使進口品價格上升，從而使得進口額下降。進口品價格上升會使國內消費更傾向于國產產品，從而進一步壓低國產品的出口空間，使得美國出口下降。根據模型結果顯示，S2情景下，2020年美國總進口增長2.01%，比S1情景下降0.87%；2020年美國總出口下降4.5%，比S1情景下降1.1%。

相較于S1情景，在S2情景下，美國制造業產值增加220億美元，中國對美國總出口下降9.8%，會造成一定“制造業回流”現象。美國增加非關稅壁壘以后，中國對美國產品出口的價格競爭力下降，使得美國更多使用其國內生產的產品。S2情景下，在國內需求上升的刺激下，到2020年，美國制造業產值將增加220億美元，同時美國對中國的進口下降9.8%，這說明美國如果在此次稅改的基礎上進一步提高非關稅壁壘，會造成“制造業回流”的現象。

（2）對中國和其他國家經濟的影響

從對中國的影響看，在S2情景下，美國非關稅壁壘的提高將對中國的出口產生較大負面影響，從而進一步拖累中國經濟增長。根據模型結果顯示，S2情景下，2020年中國的總出口將下降0.92%，同時中國投資、消費和進口也將分別下降0.74%、1.26%和1.41%。綜合需求各個因素變化，2020年中國GDP下降0.5%。

從對中美雙邊貿易的影響看，在S2情景下，由于美國非關稅壁壘的增加，導致中國對美國出口價格競爭力下降，2020年中國對美國的出口下降9.75%，出口額下降560億美元。同時，出口的下降對中國經濟造成負面沖擊，并使得中國進口需求下降，使得美國對中國的出口相對于S1情景進一步下降，下降幅度達到6.6%，出口額下降118億美元。

從對其他國家經濟的影響看，與S1情景相比，大部分國家的經濟也將受到負面影響，只有墨西哥的經濟略有受益，原因在于美國非關稅壁壘的提高雖然降低了中國對美出口，卻提高了墨西哥對美國的出口，從而有利于墨西哥經濟的增長。

3.S3情景的影響分析。

（1）對美國經濟的影響

相較于S1情景，在S3情景下，各國競相減稅將刺激全球各國投資同時增加，從而使得美國的減稅效果受到一定的削弱。到2020年，美國GDP會增加0.73個百分點，比S1情景下降0.2個百分點。在S1情景的基礎上，S3情景下，全球各國跟隨美國都采取了減稅措施，會使各國投資回報率均有所提高，從而使得全球新增投資分配到各國中去。相較于S1情景，美國總投資有所下降，并進一步拖累美國就業和消費的增長。根據模型結果顯示，S3情景下，2020年美國投資、就業和消費分別增長3.55%、0.9%和0.69%，分別比S1情景下降1.9%、0.2%和1%。

相較于S1情景，在S3情景下，美國制造業產值增加，中國對美國總出口增加，不會造成“制造業回流”現象。各國競相采取減稅措施后，美國的經濟仍將有較快增長，經濟增長下的需求擴張需要國內擴大生產和增加進口來滿足。到2020年，美國制造業產值將增加200億美元；同時，美國總進口將增加1.88%，其中美國從中國的進口將增加3.2%。

（2）對中國和其他國家經濟的影響

從對中國的影響看，在S3情景下，中國的減稅措施也將促進中國投資回報率和實際工資的增長，并進一步刺激投資、消費和進出口的增長。根據模型結果顯示，S2情景下，2020年中國的投資、消費、進口和出口將分別增加0.41%、1.24%、0.41%和1.64%。綜合需求各個因素變化，2020年中國GDP上升0.57%。可見，為應對美國此輪稅改，中國也加大減稅力度是合理的政策選擇。

從對中美雙邊貿易的影響看，在S3情景下，在各國競相減稅的情況下，其他國家對中國的產品需求也會增加，使得中國對美出口相對于S1情景有所下降，2020年中國對美國的出口上升3.18%，出口額上升183億美元。同時，中國減稅促進經濟增長并提高進口需求，使得美國對中國的出口下降幅度相對于S1情景有所減小，2020年美國對中國的出口下降2.3%，出口額下降42億美元。

美國稅改的宏觀經濟回饋效應將有所顯現。從對其他國家經濟的影響來看，受益于減稅的刺激效應，各個國家投資增加，全球貿易得到提振，各國GDP都將有不同程度的增長。

三、中國應加快構建現代財政制度，積極謀劃提升國家競爭力的頂層戰略安排

當前來看，雖然美國稅改的中長期影響仍具有不確定性，但在全球一體化的世界格局下，作為全球最大經濟體的美國大刀闊斧地進行稅收改革，勢必會對中美經貿產生深遠影響，甚至不排除改變全球資本流動與產業分布格局的可能性。作為大國競爭與博弈的重要一環，中國應加快構建現代財政制度，推進全球稅收治理，積極謀劃提升國家競爭力的頂層設計戰略。

（一）加強稅收制度改革的頂層設計，加快構建中國現代財政體制

稅制改革雖然是黨的十八屆三中全會以來的重大經濟改革議題之一，近年來亦取得不小的成就，然而中國稅收制度的走向仍待進一步明朗。當前亟需在新的國際國內形勢下，整體性思考和設計中國稅收制度架構。稅制結構的調整優化取決于經濟社會發展水平和財政稅收的管理能力。中國人均GDP已超過8000美元，處于結構調整和增長方式轉型關鍵時期，稅制結構也應相應改革。未來改革重點如下。

一是加快推動稅制改革，由間接稅為主向直接稅為主轉變。未來應繼續完善現行增值稅制，簡并稅率和優化結構，在所得稅體系難以實現根本性變革的條件下，充分發揮增值稅的效率優勢，促進經濟結構的轉型升級和經濟增長，并積極著手研究現行增值稅由生產地課稅轉向消費地課稅的相關問題。未來可考慮逐漸簡并繁多的增值稅稅率和征收率，早日做到期末留抵進項即時退稅、出口貨物和服務徹底退稅等，以解決現存的一些難以完全轉嫁增值稅的問題。未來，可通過繼續降低間接稅比重，逐步搭建直接稅框架。

二是降低企業所得稅率。在國際降稅趨勢下，降低企業所得稅稅率已迫在眉睫，《企業所得稅法》修改應實質性推進。中國應全面、深入梳理企業所得稅的各類優惠政策，將此前適用某類行業、地區甚至產業園區的稅收抵扣內容，以立法形式固定。以此，既可以縮小與其他國家之間的企業所得稅稅率差異，也可以收斂中國名義稅率與實際稅率之間的缺口，優化稅收結構。

三是完善價格及分配形成機制。減少間接稅對價格的扭曲，使其能更精確地反映市場供求狀況，加強對資源配置的作用。增強再分配能力。增加直接稅，逐步提高自然人稅負，加強國家再分配的能力，調整貧富差距。

（二）推進國際稅收監管、政策協調與合作，全面加強稅收合規性的全球治理

一是避免稅基侵蝕、跨國公司利潤轉移以及轉讓定價。由于跨國公司在布局產業鏈和國際化戰略時，常常在低稅負國家或地區設立“主體公司”，因此美國新稅改可能會加大中國稅收主權的風險。中國應全面落實稅基侵蝕和利潤轉移15項行動計劃要求，對跨國企業的投資及經營架構設計、運營功能安排、合規管理、稅收籌劃和稅收透明度等方面提出更為嚴格的要求。推動BEPS計劃在中國落地。

二是推進《多邊稅收征管互助公約》下的國際稅收監管合作。按照《OECD關于避免雙重征稅的協定范本》和《聯合國關于發達國家與發展中國家避免雙重征稅協定范本》的規定，國際稅收協定主要包括避免雙重征稅、防止偷漏稅、消除稅收歧視和解決國際稅務爭端等目標內容。中國政府也于2013 年8 月27日正式簽署了《多邊稅收征管互助公約》。該公約是全新的國際合作形式，影響力越來越大，成為開展國際稅收征管互助協作的新標準，在促進各國稅收征管、維護公平的稅收秩序方面發揮著重要作用。各國稅收政策的差異導致跨國公司利用政策漏洞跨國避稅，避稅天堂國家成為企業的重要注冊地。因此，中國應在簽署BEPS協議框架下，加快推進BEPS正式實施。

三是推進國際稅收協調與合作。這也是OECD 規制舉措所面臨的最大挑戰。為解決這一問題，需建立為國際社會所廣泛認可的統一的國際組織；同時，還需制定一套統一的、透明的審查標準和審查程序，以避免出現OECD 目前所面臨的種種質疑。

四是借鑒其他國家經驗，不斷完善相關法律法規。中國政府應加快與國際稅收防盜網絡的銜接，不斷優化稅制，強化稅制的國際化建設，持續提升稅收的國際競爭力，使中國稅收制度更加透明、公平和規范，真正達到稅收法治化的國際標準。

（三）推進中美雙邊稅收協定以及雙邊投資協定，推動中美雙向投資

中美要以雙邊稅收協定和雙邊投資協定的完善作為突破口及具體路徑。中國需要積極謀劃，逐步消除投資壁壘和各類投資歧視性政策，制定開放的投資政策并依法公平公正對待所有投資者。提高稅制透明度并推進雙邊稅收協定，有利于在美國新稅改引發跨國公司資本回流以及利潤留存背景下，堵塞避稅漏洞、打擊跨境逃避稅，從跨國公司跨境交易的利潤分配中得到公平合理的份額，進一步維護中國稅收主權和權益。

（四）統領戰略安排，立足于新一輪全球產業和新工業革命，全面提升中國產業全球競爭力

美國稅改是特朗普政府在“美國優先”理念指引下，提升美國全球領導地位和綜合國力的關鍵舉措。未來中美產業競爭勢必越來越激烈，加上新興發展中國家低成本競爭形成兩面夾擊態勢，中國必須統領戰略安排，建立新的競爭優勢，從主要依靠傳統優勢產品向更多發揮綜合優勢轉變，向全球價值鏈上游攀升，推動產業結構和價值鏈全面升級。

一是加大對戰略性新興產業和先進制造業的投資，促進價值鏈全面升級。一方面，中國制造業的過剩產能主要集中在中低端環節，而高端制造業產品則嚴重供給不足，裝備制造、船舶、汽車、鋼鐵、建材、石化等九大主體制造業均是如此，這就構成未來的巨大投資空間和增長空間。另一方面，中國已經連續多年成為全球研發增長最快的市場，但必須看到，與發達國家相比，企業研發投入的強度和利潤率還有差距。所以，應把制造業發展重點逐步轉向高端制造業和戰略性新興產業領域，大幅提升中國制造業創新研發投資強度。

二是重視培育本土跨國公司，增強對全球價值鏈參與度和控制力。經濟全球化的本質是跨國公司的全球化，要提升對全球資源和經濟的控制力，獲取更大的貿易利益，就必須培育一批在全球范圍內有一定競爭力的本土跨國公司。支持企業最大限度地吸收和利用全球高級生產要素，發展和延長國內價值鏈。政府除了財稅、金融、貿易便利化政策支持之外，應在全球主要出口市場設立相應的貿易促進機構，為企業搭建國際貿易網絡提供綜合性服務平臺和境外貿易合作區建設。

三是著力增強零部件以及裝備制造業的自主研發和創新能力。中國是全球最大的中間品進口大國之一。在最大限度促進零部件進口技術溢出的基礎上，政府應制定政策引導國內企業加強零部件產品的自主創新能力，著力提升中國本土企業的零部件生產質量和工藝，走出核心零部件過分依賴國外的困境，逐步進入全球高端制造業采購體系。突破“為出口而進口”的被動貿易模式。

四是必須牢固確立“制造強國”和“貿易強國”理念及戰略導向。倡導“工匠精神”，把活做精做細，提高附加價值比重，促進產業內分工發展，通過“強基工程”，以“制造業2025戰略”為核心和重點，全面提升中國全球價值鏈水平。同時，可借鑒日本等國成功經驗，全面實行加速折舊政策，此舉相當于向企業減稅，推動制造業開展廣泛的、持續的技術升級改造投資，促進設備更新、擴大投資需求的多種效應，做實“制造強國”和“貿易強國”戰略。

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責任編輯：李蕊