國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平：任務、路徑和舉措（上）

杜人淮 徐宇

國務院發布的《中國制造2025》不僅指明了我國由“制造大國”邁向“制造強國”的行動路線圖，而且明確了通過推動國防工業軍民深度融合提升國家制造業整體水平的重要舉措，指出“堅持制造業發展全國一盤棋和分類指導相結合，統籌規劃，合理布局，明確創新發展方向，促進軍民融合深度發展，加快推動制造業整體水平提升”，并強調要“穩步推進國防科技工業改革，推動軍民融合深度發展”。國防工業是國家戰略性產業，是先進制造業的典型代表，也是制造強國戰略的極其重要推動力量。破除制造業軍民分離發展格局，推進國防工業軍民深度融合，把軍工制造業與民用制造業結合起來構成一個完整的國家制造業體系，有助于更好發揮國防工業產業優勢和技術優勢，加快提升國家制造業整體水平。

一、任務要求

為了推動國家制造業轉型升級，我國確立了提升國家制造業整體水平，建設制造強國的主要任務。國防工業是先進制造業，推動國防工業軍民融合深度發展，需以提升國家制造業整體水平作為重要導向，按照國家制造強國戰略任務要求，加快提高國家制造業創新能力，推進信息化與工業化深度融合，增強工業基礎能力，大力推動重點領域突破發展，推進制造業結構調整優化，提高我國制造業國際化水平，使國防工業的軍民融合發展與建設制造強國的任務要求相契合。

（一）提升制造業創新能力

創新是引領發展的第一動力，科技創新是第一生產力。正如習近平總書記所強調的，“科技創新，就像撬動地球的杠桿，總能創造令人意想不到的奇跡。”需“最大限度解放和激發科技創新第一生產力所蘊藏的巨大潛能?！币虼?，提高制造業整體水平，搶占制造業發展制高點，必須提升國家制造業創新能力。雖然中國已經成為制造大國，但中國制造業在國際產業鏈上仍位于中低端水平，長久以來中國制造業一直以廉價勞動力作為核心競爭力，不僅所獲得的利潤較薄，而且經常面臨國外特別是西方發達國家的反傾銷調查等貿易保護主義行為干擾，且極易受到國際經濟波動的沖擊。造成這類現象的主因主要是我國制造業創新能力和水平低下，缺乏擁有足夠的自主知識產權創新成果。因此，通過國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平，就需要把提升國家制造業創新能力擺在核心位置，逐步建立和完善以軍民企業為主體、軍民市場為導向的政產學研用相結合軍民融合創新體系，加大對軍民協同創新的鼓勵、引導和支持力度，不斷提升軍民企業自主創新能力，特別是軍民關鍵環節和重點領域的創新能力，有效整合和聚力軍工民用創新力量，加快突破制約我國制造業發展的核心技術、關鍵技術，特別是軍民共性核心技術和關鍵技術，促進我國制造業從國際產業鏈的低端走向高端，推動我國制造業由依靠資源和廉價勞動力為主的傳統發展模式向以創新驅動為主的新型發展模式轉型。

（二）促進信息化與工業化深度融合

促進信息化和工業化深度融合，以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，是我國新型工業化的核心內容，也是建設制造強國和提升國家制造業整體水平的必然要求。當前，即使已經完成工業化的發達國家，也相繼提出了通過更高水平的信息化和工業化深度融合促進制造業發展的國家戰略，如德國的“工業4.0”、美國的“再工業化戰略”、法國的“新工業法國戰略”等，旨在加快促進制造業的數字化、網絡化和智能化。因此，通過國防工業軍民深度融合提升國家制造業整體水平，不僅要深化國防工業自身信息化建設，加快信息技術在軍工產品全生命周期、客戶關系、供應鏈管理和企業治理等領域的應用，全面提升軍工產品制造信息化水平，而且需要充分發揮國防工業信息技術和制造技術優勢，通過技術軍轉民用和擴散提升軍民信息技術、制造技術水平，助力國家信息化與工業化深度融合。促進信息化與工業化深度融合，需以智能制造作為主攻方向，著力通過大數據、云計算、智能工廠（車間）等推進產品智能制造，著力開發和生產軍民智能裝備（產品），從而加快提高軍工產品和民用產品的制造能力和水平。

（三）增強工業基礎能力

工業基礎能力是制約制造業創新發展的重要基礎，是提升制造業水平的有力支撐。長期以來，我國制造業領域的核心基礎零部件（元器件）、先進基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎（以下統稱“四基”）等比較薄弱，同世界制造強國相比還有很大差距，并在很大程度上制約了我國制造業發展水平的提升。通過國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平，客觀上需要推進工業基礎能力建設的軍民融合發展，既要充分發揮國防工業的安全導向和政策傾斜所獲得的基礎能力優勢，推進民用工業基礎能力建設，又要充分發揮民用工業的體制優勢和開放優勢，促進國防工業基礎能力建設，進而實現國防工業基礎能力建設和民用工業基礎能力建設優勢互補、協調互動，不斷增強國家工業基礎能力。為此，政府需要統籌好國防工業和民用工業基礎能力建設，并將促進國防工業和民用工業基礎能力融合發展納入國家相關戰略規劃，特別是要明確國防工業軍民深度融合推動工業基礎能力建設發展重點方向、目標任務和政策措施；國防工業也需增強自身的核心基礎零部件（元器件）、先進基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎等基礎能力建設，加快推進國防工業和民用工業基礎能力共建共享，通過軍民協同攻關著力解決制約工業基礎能力建設的重大瓶頸等問題。

（四）推動重點領域突破發展

建設制造強國和提升國家制造業整體水平是一個復雜的系統工程，需要抓準、抓住制約我國制造業發展的主要矛盾和矛盾主要方面，通過重點突破、以點帶面、整體推進的方式實現制造業的轉型升級。因此，通過國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平，需要充分發揮國防工業的產業優勢和軍民融合的聚力優勢，引導和推動軍民軍地先進技術、人才、資源、資金等流向制造業發展的重點領域，推動重點領域取得重大突破，力求使對國民經濟、國防和軍隊建設及人民生活休戚相關的重點產業得到快速有效發展。當前，主要是要加快推動航空航天裝備、通信網絡裝備、電力裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備等傳統優勢產業和新一代信息技術、節能環保、新能源、生物、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業的突破發展，特別是要重點突破電子信息、衛星及應用、航空發動機、節能與新能源汽車等比較適宜軍民一體化發展的產業。大力推動重點領域突破發展，既要增強優勢，又要補齊短板，確保重點領域的先進性和競爭力。

（五）推進制造業結構調整優化

制造業結構是衡量制造強國的重要指標，制造業結構是否合理，不僅直接關系到制造資源配置和利用效果，關系到制造業的國際競爭力，而且關系到國家安全與發展大局。通過國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平，需要推動軍民制造資源的優化配置，推進制造業結構調整和優化升級。通過軍用技術的民用轉化、民用技術的軍事利用和軍民技術的擴散效應，以及軍工企業與民用企業（特指以民品科研生產和民用服務等為主的企業）的協同創新，加快推進先進、高端技術的研發及產業化，大力發展高新技術產業、高端制造產業，并對高新技術對高耗能、高污染、高成本的中低端產業進行改造，使中低端產業邁向中高端；通過國防工業軍民深度融合逐步化解國防工業和民用工業的產能過剩矛盾，也就是一方面通過“民參軍”（參與軍工產品制造）化解民用工業產能過剩矛盾，提升軍品生產能力和水平，另一方面通過“軍轉民”“軍參民”化解國防工業產能過剩矛盾，提升軍品制造的技術水平和國際競爭力，從而達到去除無效產能或供給作用。與此同時，通過國防工業軍民深度融合推動產業鏈軍民企業重構，通過軍工關聯企業的戰略合作和跨行業、跨區域整合重組，培育一批具有核心競爭力的軍民融合企業集團或較高水平的軍民融合企業集群，使制造業結構更趨合理和優化。

（六）提高制造業國際化水平

隨著經濟全球化的發展，制造業發展越來越深度融入國家產業鏈分工體系，制造業發展的國際化水平已成為衡量制造業發展水平的重要標準。提高制造業國際化水平，有利于更好地參與制造業國際分工，通過“引進來”消化吸收國外制造業先進技術提升制造業水平，通過“走出去”利用國外資源和市場支撐制造業發展，通過制造業的國際間合作全面提升制造業水平，從而提高制造業國際競爭力。因此，通過國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平，就需要打通國際軍品民品兩大市場，主動融入到國際軍品和民品生產制造兩大分工體系中，推動國防工業軍民融合國際化布局。通過強化國際和區域合作不斷獲取軍民先進技術、裝備、工藝、管理等，鼓勵向國外適度轉移軍民先進技術、高端裝備、優勢產能等，不斷開拓國際軍品民品市場。同時，通過利用全球資源和業務流程再造等重新整合國防工業產業鏈，逐步建立健全全球軍民生產和運營體系，既要積極推進先進武器等防務產品和技術國際化，又要大力推動火箭、衛星、船舶、核電、高鐵等軍民兩用或民用產品和技術國際化，從而不斷提高我國制造業國際化水平。為此，國防工業不僅要破除國際化進程中較為單一的軍品生產和貿易格局，不斷提高自身軍民一體化水平，而且需破除國際化進程中國防工業與民用工業相互分割的生產和貿易格局，推動軍民資源共享，強化軍民生產合作，加強軍民協同創新，合力打造國際品牌和參與國際標準制定，加快提升我國制造業國際競爭力和國際影響力。

二、實現路徑

通過國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平，實現軍用和民用制造資源的相互融通和共享共用，軍品生產制造與民品生產制造的相互兼顧和一體發展，軍品制造主體與民品制造主體的相互協調和互動發展等，而這往往需要通過一定的路徑來實現?？傮w上講，其路徑實現主要有軍工企業主導推進、軍民協同推進、市場需求牽引推進和政策引導推進等。

（一）軍工企業主導推進

軍工企業主導推進，就是軍工企業利用自身在某些行業或某些產品制造領域存在的獨特優勢，作為主動和先導的發起者推動軍用民用制造資源互通共享，軍品制造與民品制造相互滲透兼容，軍品制造主體與民品制造主體協調互動，進而推進國家制造業的整體提升。軍工企業主導推動軍民融合提升制造業整體水平，需著力把握以下幾個方面：一是發展和壯大軍民融合（結合）產業。利用軍工技術、人才、設備和產業優勢，按照產業關聯性要求優先發展同軍工企業軍品結構相似、技術相通和基礎較好的軍民融合產業，如民用核能、民用飛機、民用船舶、民用電子等等，利用軍工制造優勢通過關聯產品（軍民兩用品和民用產品）系列化開發、標準化設計、產業化轉化和規?；a等，加快提升相關產業的制造水平。二是廣泛引入優勢民用企業參與軍工企業軍品研制生產。通過武器裝備科研生產對制造能力和水平技術標準高、質量要求嚴等特點，加快提升參與武器裝備科研生產的民用企業制造水平。三是積極參與民用企業產品研制生產活動。通過軍工先進技術向民用領域的轉移和對民用企業進行技術改造升級等，提升有關民用企業的制造水平。四是鼓勵軍工企業和民用企業相互參與股份制或混合所有制改革。既要積極鼓勵民用企業參與軍工企業的股份制或混合所有制改革，又要積極鼓勵軍工企業參與民用企業的股份制或混合所有制改革，推動軍工企業和民用企業兼并重組和優勢互補，從而不斷提升相關企業制造水平。

（二）軍民企業協調推進

軍民企業協調推進，就是充分發揮軍工企業和民用企業各自的比較優勢，通過軍工企業和民用企業平等合作、風險共擔、利益共享等方式，共同推動軍用民用制造資源互通共享，軍品制造與民品制造相互兼容，軍品制造主體與民品制造主體協調互動，進而推進國家制造業的整體提升。軍民企業協調推進國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平，需要著力把握以下幾個方面：一是協調推進軍民企業共建共享共融。軍工企業和民用企業可利用各自在資金、技術、設備、人才、信息和產品等方面的比較優勢，通過互通有無、優勢互補等方式共建制造車間、工廠和生產線等，充分共享設備、設施和人才等制造資源，共用實驗、試驗、檢測、加工、裝配等平臺，最大限度地推動生產制造的軍民產品互通互用，制造過程的軍民企業交流滲透，不斷提高軍工企業和民用企業制造水平。二是協調推進軍品民品制造全產業鏈分工協作。完整意義上的制造業應當包括制造資源供應和制造產品的研發、設計、生產、營銷、服務等在內的整個制造產業鏈，即全產業鏈。軍工企業和民用企業在軍品和民品制造全產業鏈中都有自身的比較優勢，可充分發揮軍工企業和民用企業在軍品和民品制造全產業鏈中不同環節的比較優勢，通過合理分工協作實現優勢互補，從而不斷提高軍工企業和民用企業制造水平。比如，在產品的生產環節，軍工企業可專司于軍品的關鍵技術、型號、系統、部件，重點抓好關鍵產品生產，各種非關鍵的中間產品生產轉交或外包給生產技術好、生產能力強的民用企業，提高生產效率效益。三是協調推進軍民兩用技術產品開發。通過軍民現有的或軍民合建技術研發中心和技術轉讓中心，合作研發軍民兩用技術，協作推進兩用技術商業化，縮短軍民兩用技術研發與應用周期，使之盡快應用于軍品與民品制造，盡快轉化為現實生產力，加快提升整體制造水平。

（三）市場需求牽引推進

市場需求牽引推進，就是通過發揮價格機制、供求機制、競爭機制等市場機制作用，依靠軍品市場和民品市場的需求牽引，引導優勢民用企業廣泛參與軍品制造，軍工企業廣泛參與民品制造，從而推動制造資源在軍品制造企業和民品制造企業之間合理流動，促進軍品民品制造企業資源優化配置，實現軍品民品制造業互動發展，從而提升國家制造業整體水平。通過市場需求牽引推進軍品制造和民品制造深度融合提升國家制造業整體水平，需著力把握以下幾個方面：一是用好“看不見的手”，充分發揮市場機制作用。中央對國防工業軍民融合發展提出了明確要求，軍工企業既要適應高新技術武器裝備發展需要，同時也要適應社會主義市場經濟發展需要，這就需要打破軍工企業和民用企業自成體系、自我封閉、重復建設格局，破除制度性壁壘和政策性障礙，引入市場競爭機制來激發活力，通過市場機制作用引導軍用民用原材料、設備、人才、資金等制造資源的合理流動和有效配置，調動軍品民品制造企業積極性，推動軍品民品制造的專業化分工和社會化大協作，提高軍品民品制造效率和水平。二是建立靈活高效的軍品民品制造信息溝通機制，有效把握市場需求動態。為了充分發揮市場需求牽引作用和市場機制激勵作用，使軍品民品制造企業能夠及時準確把握市場需求動態，有必要建立軍品民品制造信息溝通機制，搭建信息共享平臺，實施項目對接制度、信息發布制度等。關鍵是要對軍工技術產品進行詳細分類，凡是不觸及核心利益和未列入保密范圍的技術產品信息，需充分向民用企業開放交流，凡是觸及核心利益或列入保密范圍技術產品信息，按照要求向具備相應資質民用企業開放交流。三是拓展市場需求范圍，推進國際合作與交流。目前我國部分軍工民用制造企業在國內市場面臨的產能過剩問題較突出，但在國際市場仍具有巨大潛在需求，積極開拓國際軍品民品市場，開展軍民技術國際交流合作，不僅可有效緩解軍工民用制造企業產能過剩問題，而且有助于提升制造業水平。

（四）制度安排引導推進

制度安排引導推進，就是從長遠和全局高度制定和完善相關戰略規劃、激勵政策、法律法規等制度體系，通過提供制度導向、制度激勵和制度規范等推進國防工業軍民深度融合，加快推動軍民制造業融合發展，從而不斷提高制造業整體水平。通過制度安排引導推進國防工業軍民深度融合提升國家制造業整體水平，需要著力把握以下幾個方面：一是切實發揮好制度安排的規范、引導和調控作用。出臺的相關戰略規劃、政策制度和法律法規，既要能夠有效規范、引導和調控國防工業軍民融合發展，又要能夠有效規范、引導和調控制造業整體水平的提升，諸如國防科技工業、科技、新興產業、高端制造等規劃（或軍民融合規劃），軍民重點項目（或軍民融合重點項目）立項審批、資金投入、稅收等政策，都應盡量納入國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平相關內容和要求。二是通過優化制度設計解決制度性壁壘問題。長期以來，我國國防工業軍民深度融合提升國家制造業整體水平的制度設計，還存在諸多制度性壁壘問題。比如，國防工業“軍轉民”存在的保密制度、軍標制度等過寬過嚴問題，致使軍工制造優勢難以有效轉化為國家制造強勢；“民參軍”也存在著進入門檻過高等許多制度性壁壘，且民企參與軍品制造在稅收、價格核算等方面還難以享受軍工企業的平等待遇，使民用制造優勢難以助力軍工制造發展，這很大程度上影響和制約著國防工業軍民深度融合提升制造業整體水平。因而，需要深化制度改革和優化制度設計，暢通軍工制造和民用制造融合發展渠道，促進軍工制造和民用制造協調互動發展。三要著力補齊軍民制造業發展的短板。制造業水平很大程度上是由制造業的短板決定的，我國軍工制造業和民用制造業還面臨許多短板問題，并直接影響和制約著制造業國際競爭力。目前，我國許多關鍵原材料、關鍵元器件、關鍵工作母機、關鍵軟件和關鍵技術等仍受制于人，不僅嚴重威脅國家安全，而且嚴重影響制造業發展水平。為此，需要通過制定相應的發展規劃、激勵政策等引導軍工企業與民用企業雙向開放、優勢互補、合理分工、協同創新，加快突破制造業發展瓶頸，從而不斷提升制造業整體水平。（未完待續）

[注：本文系2012年國家社科基金項目“國防工業發展的軍民融合戰略研究”（項目編號：12BJY077）和2017年江蘇省社科基金重點項目“習近平關于軍民融合深度發展重要論述研究”（項目編號：17WTA014）的階段性成果。]（作者簡介：杜人淮，國防大學政治學院教授、博士生導師，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員，江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員。徐宇，國防大學政治學院研究生。）