基于城市發(fā)展角度的公共經(jīng)濟(jì)研究

楊皓仲

摘要：隨著時(shí)代的發(fā)展，國際化大都市接連出現(xiàn)在我們眼前，為未來城市發(fā)展提供了模板與藍(lán)圖。同時(shí)我們看到，幾乎全部大城市都產(chǎn)生了相似的大城市病，例如：交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、公共服務(wù)不完善等。通過對城市未來發(fā)展趨勢與城市公共資源使用的問題進(jìn)行了探討，論述了發(fā)展好公共經(jīng)濟(jì)的重要性以及公共服務(wù)、產(chǎn)品的供給方法，本文認(rèn)為地方政府在以公共經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)下，通過優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高供給效率，城市才能實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展；城鎮(zhèn)化；公共產(chǎn)品；公共經(jīng)濟(jì)；政府行為

中國的社會(huì)發(fā)展是一個(gè)長期的階段性過程，最主要的問題就是在城市轉(zhuǎn)型且是以磨合與調(diào)整為重要特征的社會(huì)轉(zhuǎn)型中期。制定和調(diào)整城市發(fā)展戰(zhàn)略，不僅要滿足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要，也要滿足可持續(xù)發(fā)展的需要。

城市發(fā)展是地方政府職責(zé)所系，也是重要的評價(jià)考核指標(biāo)。內(nèi)容是一定時(shí)期內(nèi)城市規(guī)劃的編制和對各建設(shè)項(xiàng)目的綜合部署，目標(biāo)是維護(hù)地區(qū)利益、公眾利益，方法是通過調(diào)控空間資源的開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。而公共經(jīng)濟(jì)研究的核心是以公眾利益為主體的公共產(chǎn)品產(chǎn)出和公共服務(wù)的供給。城市發(fā)展離不開公共經(jīng)濟(jì)的支持，而公共經(jīng)濟(jì)研究也是在社會(huì)實(shí)踐中不斷的豐富與發(fā)展，兩者是有著共同方向與共同目標(biāo)的。因此，研究城市公共經(jīng)濟(jì)對于未來城市發(fā)展的軌跡以及在如何優(yōu)化公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給上有著積極意義，其從本質(zhì)上與城市發(fā)展的內(nèi)涵目標(biāo)相同。

一、城市發(fā)展過程中的問題與未來方向 （一）“大城市病”問題

步人21世紀(jì)以后，我國各地方政府開始加大對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但由于一些歷史原因和地方政府有限的財(cái)政支出，出現(xiàn)了城市經(jīng)濟(jì)增長速度與城市公共產(chǎn)品增長速度不匹配的問題。目前，雖然地方政府越來越重視公共產(chǎn)品及配套公共服務(wù)供給方面，但高度城鎮(zhèn)化發(fā)展所導(dǎo)致的城市規(guī)模擴(kuò)張，要素流動(dòng)性提高導(dǎo)致的大量外來人口涌人大城市中，使公共產(chǎn)品與服務(wù)量與質(zhì)難以滿足當(dāng)今的城市需求。與此同時(shí)，在追求城市不斷擴(kuò)張，不斷規(guī)?；慕裉?，一些城市因?yàn)檫^度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，選擇性放棄了公眾利益。很多城市中都出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降等大城市病，這些問題聚集在一起，影響了公眾的日常生活，制約了我國許多新型大城市的進(jìn)一步發(fā)展，甚至影響了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。

（二）供給混亂問題

20世紀(jì)60年代科斯和公共選擇學(xué)派開始對占主流的政府供給理論提出質(zhì)疑，主張公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)由市場供給。到20世紀(jì)80年代至90年代，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的壓力下，具有創(chuàng)新精神的城市管理者積極探索新公共管理改革，也倡導(dǎo)將市場機(jī)制引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域。但是政府公共服務(wù)民營化的發(fā)展遠(yuǎn)沒有想象中那么完美。許多“靠國有企業(yè)吃飯”的三四線城市中在原屬大型國有企業(yè)或混改，或遷出后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已顯疲軟。這其中許多問題表現(xiàn)在企業(yè)身上，但根子在城市政府當(dāng)中。

（三）資源浪費(fèi)問題

行政單位主導(dǎo)的公共服務(wù)發(fā)展，往往容易出現(xiàn)不計(jì)成本的浪費(fèi)現(xiàn)象。改革開放后，我國引導(dǎo)提倡的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步健全和繁榮了私人經(jīng)濟(jì)，而公共經(jīng)濟(jì)因?yàn)樾实脑?，發(fā)展比較滯后。這導(dǎo)致今天我國由20世紀(jì)80年代的私人產(chǎn)品短缺，轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品短缺。公共產(chǎn)品種類與數(shù)量的雙缺失減少了城市許多基本功能，造成了資源嚴(yán)重的損失和浪費(fèi)。

（四）公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后問題

我國各大城市在發(fā)展過程中，雖然也提供了相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但城市公共產(chǎn)品、公共服務(wù)注[于供給主體與供給方式有限，供給無法滿足需求。長期以來，地方政府將更多的精力用于擴(kuò)張建設(shè)，所以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的短缺也成為必然。例如，不少城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅無法滿足城市發(fā)展的需要，由于建設(shè)過程當(dāng)中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰，建設(shè)完成之后監(jiān)管不到位等問題，形成了較多歷史欠賬，城市本身的交通功能和城市作為區(qū)域節(jié)點(diǎn)的交通樞紐功能被弱化。交通是一個(gè)城市的“名片”，也是衡量城市公共服務(wù)水平的基本指標(biāo)。交通功能的弱化不僅不利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還造成了很大的潛在損失。目前我國向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、環(huán)境保護(hù)等方面的歷史欠賬問題得到有效解決。但是目前看來，大部分城市還無法徹底扭轉(zhuǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的短缺狀況。

（五）城市未來發(fā)展的方向

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方政府財(cái)政實(shí)力的提升和城市居民人均收入水平的提高都給城市公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求提出了要求，三個(gè)層次分別是：數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)。城市居民對公共產(chǎn)品的需求開始從消費(fèi)型向發(fā)展型升級，具體表現(xiàn)在醫(yī)療、文化、教育、休閑等方面的消費(fèi)增長要高于總消費(fèi)的增長。但是，在目前主要的住房問題上，經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房等公共產(chǎn)品供應(yīng)明顯不足，社會(huì)需求無法滿足，使得城市居民的生活需求與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)有效供給的不對稱現(xiàn)象加劇。必須要以公共經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為基礎(chǔ)，通過鼓勵(lì)引導(dǎo)市場參與，實(shí)現(xiàn)政府提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量的提升。

二、城市發(fā)展過程中城市公共經(jīng)濟(jì)的作用

經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)也加重了城市公共財(cái)政的壓力。市場失效與政府失靈的存在，都會(huì)導(dǎo)致外部不經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生。這需要我們的地方政府通過法律手段、政策手段，在保障公共產(chǎn)品協(xié)調(diào)均衡產(chǎn)出的同時(shí)，對城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的外部效應(yīng)進(jìn)行必要的預(yù)防、干預(yù)和調(diào)控。

（一）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要城市公共經(jīng)濟(jì)的支撐

城市發(fā)展從就業(yè)、居住、環(huán)境、交通、居民福利等方面體現(xiàn)。但其核心問題仍是人口與土地的分配問題。城鎮(zhèn)化除了滿足人口增長對公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的新需求外，優(yōu)化城市資源配置以及提升城市功能與服務(wù)等都給政府財(cái)政支出帶來更大的壓力。王小林認(rèn)為，城市化與政府財(cái)政支出的關(guān)系體現(xiàn)在四個(gè)方面：l、城市化促使城市居民對社會(huì)公共產(chǎn)品需求增加，這就需要增加這種公共產(chǎn)品的供給2、發(fā)揮公共交通、投資環(huán)境的作用，為下業(yè)化的發(fā)展提供支持與保障3、人們在許多力一面依賴公共服務(wù)來改善生活質(zhì)量4、城市化與下業(yè)化引致的新的公共物品需求。

城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為居住在城市流人人口的增長、用地規(guī)模不斷增加，同時(shí)也意味著城市物質(zhì)文明和精神文明不斷豐富，并形成以點(diǎn)帶面的范圍作用。在這個(gè)過程中，人口和收入增加會(huì)給城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給提出更多更高的要求。所帶來的需求增長也會(huì)提高城市生產(chǎn)的比較成本利益、生產(chǎn)專業(yè)化和規(guī)模水平。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，將是未來的大趨勢，同時(shí)也會(huì)成為對城鎮(zhèn)化的有力保障和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）財(cái)政投入是城市發(fā)展的重要保障

公共財(cái)政對城鎮(zhèn)化的進(jìn)程起決定性作用。政府公共財(cái)政的主要職能就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。地方公共產(chǎn)品與服務(wù)是吸引人才要素流人的重要因素。因此，在有限的資源稟賦和財(cái)政條件下，地方政府應(yīng)該注重公共投資的效率與效益，通過示范性效應(yīng)，合理引導(dǎo)市場資本參與城市投資建設(shè)。政府投資額與社會(huì)投資額之比是一個(gè)評價(jià)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化財(cái)政支出、提供稅收優(yōu)惠等措施來刺激市場，呼吁社會(huì)參與基本公共服務(wù)建設(shè)。通過綜合提升公共服務(wù)水平，提升行政管理能力提高基本服務(wù)供給效率?，F(xiàn)有財(cái)政研究往往忽略大城市具有強(qiáng)大聚集效應(yīng)的事實(shí)，城市聚集經(jīng)濟(jì)研究又忽視公共服務(wù)和政府財(cái)政的作用。目前土地稀缺、交通擁擠、能源緊張和環(huán)境惡化等問題更為嚴(yán)重，城市聚集效應(yīng)需要地方政府通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改善公共服務(wù)水平來發(fā)揮作用。世界銀行呼吁，城市應(yīng)當(dāng)采取聚集性強(qiáng)的土地利用政策，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提供高效便捷的公共交通服務(wù)。毋庸諱言，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)展的速度，直接取決于公共財(cái)政上的投入力度。這就要求各地方黨委政府在中央政府頂層設(shè)計(jì)上，以民眾利益為先，統(tǒng)籌兼顧，加大城市基本公共設(shè)施的建設(shè)力度與覆蓋面，同時(shí)最大限度地克服政府失靈。

三、促進(jìn)城市發(fā)展

（一）夯實(shí)財(cái)力保障

一般而言，政府收入主要來源于稅收。營改增之后，倒逼地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展向第三產(chǎn)業(yè)傾斜，在一定程度上可以減少財(cái)政收入由下業(yè)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性，有助于以后穩(wěn)定財(cái)政收入。綜合來看，要想打牢財(cái)政基礎(chǔ)，各級地方政府還要不斷摸索，不斷創(chuàng)新，要改變以往的土地財(cái)政和資源財(cái)政的局面。2016年上半年，不同省市的財(cái)政收入狀況呈明顯的兩極分化，東部發(fā)達(dá)省份，如上海、廣東、北京等，借力金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)等盈利佳的行業(yè)，以及科技創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等前景好的行業(yè)，財(cái)政收入增長較快。而資源省份，如內(nèi)蒙卉、陜西、山西、遼寧等受重下業(yè)經(jīng)濟(jì)拖累，以及煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能過剩影響，財(cái)政收入增速普遍低于地方平均水平。

（二）建立權(quán)責(zé)明晰的財(cái)政支出制度

城市發(fā)展的理想狀態(tài)，是為城市內(nèi)居民提供滿足其偏好的公共產(chǎn)品。在固定的財(cái)政下，只有建立全責(zé)明晰的財(cái)政支㈩制度，才掙實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。簡而言之，就是地方政府必須“做好該做的事”，同時(shí)也要做到“不管不該管的事”。一方面是要提高財(cái)政資金的使用效率，二方面也是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。我國現(xiàn)行的財(cái)政制度下政府事權(quán)范圍較為模糊，一般可以理解為“由上到下”的公共產(chǎn)品供給方式。由中央政府宏觀調(diào)控，省級政府具體規(guī)劃，到市一級及以下政府，自主權(quán)力往往不夠，無法根據(jù)城市自身情況，來制定公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)、數(shù)量和方式。要做好權(quán)責(zé)明晰，需要補(bǔ)充法律解釋，同時(shí)對一些涉及到多級政府的事權(quán)進(jìn)行制度化解釋，合理的分配資金分擔(dān)比例。

（三）建立合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

目前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府應(yīng)增加以下三方面的財(cái)政投入：（l）社會(huì)保障事業(yè)和居民公共福利事業(yè)。這是加強(qiáng)城市治理，保持社會(huì)穩(wěn)定的重要保證；但）文化教育事業(yè)的支出，全面提高居民的素質(zhì)；（3）環(huán)境保護(hù)的支出。大多數(shù)城市環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量較低，既影響居民的生活質(zhì)量，又不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保證城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展離不開這三類支出，要把這三部分的財(cái)政預(yù)算列入每一級政府的預(yù)算中去，詳細(xì)的羅列出具體做法。

（四）實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的多元化供給

公共經(jīng)濟(jì)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，而市場經(jīng)濟(jì)的參與部分可以錦上添花。目前企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、私人部門的發(fā)展給地方城市公共產(chǎn)品供給提供了有利的條件。因?yàn)檎ъ`的不可避免，適當(dāng)引入民間資本，引導(dǎo)社會(huì)各界參與公共產(chǎn)品供給能夠有效提高公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，同時(shí)也有助于刺激由政府提供的傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供給效率。目前我們生活中不可缺少的共享單車，就是比較鮮明的例子。要通過這種多方共建的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，從傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品壟斷地位逐步轉(zhuǎn)向部分提供甚至是競爭，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。

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