具體行政行為與抽象行政行為的區分

陳禮賢

（541006 廣西師范大學法學院 廣西 桂林）

一、具體行政行為與抽象行政行為的特征定義的差異性比較

抽象行政行為有兩種層面上的意義，一是指國家行政機關制定的具有普遍約束力的規范性文件，是指靜態意義上的。例如國務院的行政法規。一是制定具有普遍約束力的文件的活動，這是動態意義層面上的。包括行政規法規，地方性法規，部門規章和發布的決定、命令等。抽象行政行為更注重活動過程。

（一）抽象行政行為的特征

1.抽象行政行為對象具有普遍性

抽象行政行為一般調整不特定的多數人或事，但是具體行政行為針對的是某一類人或事。例如方屋拆遷中有關機關制訂的拆遷管理的規范性文件中關于拆遷補償的規定，調整的就是不特定的群體，范圍廣泛，因此屬于抽象行政行為。

2.抽象行政行為可以反復適用，具有普遍性和持續性

抽象行政行為的形式靈活多樣，適應性強。一般以規范性文件的形式表現出來，而這些規范性文件不僅適用一次，在同樣的條件下，規范性文件在其有效期間內，就可以反復適用，這就是抽象行政行為的持續性。一直具有約束力的效力。

3.抽象行政行為程序不同

抽象行政行為的活動程序接近立法程序，對行政相對人的影響是具有約束力的。當然，其效力肯定低于法律的效力。我國的國務院有行政法規立法權。我國憲法第90條規定的部門規章的制定。以及相關地方性法規規章的制定都是屬于抽象行政行為。

4.抽象行政行為不可以發起訴訟

行政相對人對抽象行政行為不服的只能申請行政復議也就是只能向原行政主體或者上一級行政主體反應意見請求撤銷，且不適用調解更不能向法院提起訴訟。

（二）具體行政行為的概念

具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，對該對象所做的事項作出處理決定。最高人民法院在有關行政訴訟的司法解釋中，對具體行政行為作了如下界定：“具體行政行為，是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出有關公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”具體行政行為包括的范圍極廣，如行政許可、行政處罰等。

1.具體行政行為是對特定的對象事項作出的

具體行政行為的對象不在乎其數量的多少，而在于該數量是確定的人和事。例如拆遷決定中關于房屋拆遷的范圍是確定的，自然是具體行政行為。但是這個決定卻是抽象行政行為。

2.具體行政行為的效力不具有普遍約束力

具體行政行為僅僅是針對該項處理事務或者人做出的，效力不及其他人和事。是特定的人和事。而且只能適用一次不能反復適用。

3.具體行政行為是單方面的行為，無需征得相對人的同意

具體行政行為僅行政機關是單方面的行政行為，具體行政行為根據行為的內容，對于相對人的權利義務直接作出決定，且決定是具有法律效力的，直接影響相對人的權利義務，相對人只能被動的接受。

當前我國理論界基本形成了以下的劃分標準：

第一，調整范圍的不同。具體行政行為具有針對特定的事項、具體的對象；而抽象行政行為則是相反的，他的范圍是不確定的，不在乎相對人的多少，行為事項的廣泛。而且具有普遍約束力。

第二，能否反復適用。具體行政行為只是針對某一事項做出的，只是對于該項事有效，對于其他事項則不適用；抽象行政行為則在同樣的條件情況下，可以反復適用，即在其有效期間內，一直有約束力的。

第三，影響相對人權利義務的方式不同。具體行政行為根據行為事項的情況，產生的作用是一針見血的，直接影響相對人權利義務；但抽象行政行為則是相反的是間接的影響，需要通過具體行政行為來實現其作用，上文提到了抽象行政行為只是一些規范性的規定，是一種條文性的，并不產生實際作用。

二、具體行政行為和抽象行政行為的主體差異

在行政法中，行政主體是一般意義上的指權利的承擔者，行政主體地位通過行政法確立。行政主體是行政權利，行政活動的實施主體，需要遵守與執行的法律效力。具體行政行為的行政主體具體有：

第一，依據法定條件、原則和程序而設立的行政機關，同時還必須具有行政主體資格以及對外實施具體行政行為的資格。不具有行政主體資格或者對外實施具體行政行為資格的機關是不能作為實施主體，該兩個條件必須都符合。因為有些機關是不具備執法資格的。比如有些內部行政機構如辦公廳、研究室、檔案局以及人事、財務、后勤等工作機關，是不具有外部管理行政主體資格的。在如公安、海關、稅務等是具有實施具體行政行為的外部管理機關。

第二，必須具有法定行政職權，并能對外行政管理相對人采取具體行政行為的公務員。當然行政主體資格具有的只能是不相同的，各個部門的職能是特定的。而且某些特定的活動還需要有特定人員資格方面的要求。比如法官是需要取得律師資格證書的才能擁有審判的權限。

第三，有些被國家授權的組織，被行政機關委托的組織或者個人的原被代理行政機關。國家可以通過法定程序將某項對行政管理相對人進行具體管理的職權，授予某些組織或者行政機關根據法定程序委托其他的行政機關、社會組織或者個人。但是要注意的是這些被授權的或接受委托的組織只能是法律授權。不能超出其規定的事項。

抽象行政行為和具體行政行為的主體是有一定的差異：具體行政行為的主體范圍很廣泛，包括一些授權的社會組織，而抽象行政行為的主體則相對嚴格強調資格的合法性的地方性法規的制定主體是設區的地級市才有資格。這是因為抽象行政行為效力范圍廣泛，一個抽象行政行為常常能產生不定數的具體行政行為。所以能夠行使抽象行為活動的主體是有嚴格要求的。

三、具體行政行為與抽象行政行為的對象不同比較

（1）具體行政行為與抽象行政行為對象的區別并不在于對象的數量上的多寡，關鍵這一數量是否是確定的。抽象行政行為的對象事項都是不確定的，而且對某一范圍內的規定可以反復適用，只要其空間效率還在，其作用是一直的肯定的調整和約束。是具有普遍約束力的，但對行政相對人的影響是間接的作用，并不會直接導致相對人權利義務的變化；具體行政行為的作出是單方面的不經行政相對人即可生效，對相對人的權利義務是直接影響的，同時具體行政行為只對該處理事項有效，效力不及該事項之外，針對的對象時確定的，是特定的人或者事，本身的約束力是有限的。

（2）抽象行政行為與具體行政行為的對對象作用效力也是不同的。前面說到了抽象行政行為的效力是能反復適用的，間接影響力；而具體行政行為是對所針對的特定事項有效，對該事項以外的是沒有作用的，但效果是直截了當的。具體說來：抽象行政行為完成后，形成的是具有法律效力的文件。這種準立法行為并不直接產生該法律文件規定的法律結果。相當于法律，當你沒有觸犯時，并沒有起任何的作用，是一種事前的規范，其發生效力的條件是你觸犯了該規定，而且是你符合其特定的對象條件時，但是其效力范圍內是可以對任何人產生同樣的反復適用的作用的，效力永在。而具體行政行為則是針對特定事項的直接處理，每一個處罰行為是獨立的終結。并不影響其他的事項。

四、具體行政行為與抽象行政行為的救濟方式的異同

（1）對于行政相對人維護自身合法權益方面來區分具體行政為和抽象行政行為如行政行為有其監督制度。

內部監督指的是行政機關為了更好地維護政權，在自身內部設立的監督系統也就是從中央到地方的各級政府設置的獨立的行政行為監督體系。依法在系統內部設立專門的監督機關。具體來說，概括為以下幾個方面：

第一，國務院對所屬部委和地方各級人民政府的監督。對于這一監督的權利，從我國的機構組織可以看出其上下級的作用。我國憲法規定：“國務院有權改變或者撤銷各部、給委員會以及地方各級國家行政機關的不適當的規章、命令、指示和決定”。

第二，上級人民政府對所屬各工作部門及下級人民政府的監督。我國實現上級管下級的制度，我國憲法中規定：縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或撤銷所屬工作部門和下級人民政府的不適當的決定。

第三，國務院的適用裁決以及其他監督。

（2）我《行政復議法》賦予行政相對人復議的權利，建立了行政復議制度。行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，按照法定程序和條件向作出該具體行政行為的上一級行政機關或法定機關提出申請，由受理申請的行政機關對該具體行政行為進行復查并作出復議決定的活動。我國目前不僅有關具體行政行為的救濟而且還有規定抽象行政行為的救濟，根據法律的規定確確實實地說明了我國重視抽象行政行為的救濟，也由此看出區別二者的中心不應該放在行政復議上。所以具體行政行為和抽象行政行為的區別歸結在是否可訴性問題上。

除了社會團體對行政行為的監督外，還有司法監督。也就是公民、法人或其他組織可以提請行政訴訟，人民法院可以受理行政案件。所謂行政訴訟，是指法院應公民、法人或者其他組織的請求，通過法定程序審查具體行政行為的合法性，從而解決一定范圍內行政爭議的活動。

從其定義中明確規定了具體行政行為才可納入行政訴訟范疇。而不可訴性是抽象行政行為的特征之一，例如我國《行政訴訟法》第十三條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”。明確了針對抽象行政行為提起的行政訴訟情況，人民法院不予受理。當然橫向比較英美法等國的相應訴訟是可以的，比如讓·里偉羅和讓·瓦利納【法】所著的《法國行政法》中“只有針對政府部門含有決定的文件提起的越權行為訴訟，行政法院方可予以受理”。在如，美國《聯邦行政程序法》第553條第5項規定：“各行政機關應給予有利害關系的人申請發布、修改或廢除某項規章的權利”。從該條文中可以得出在英美國家抽象行政行為是可以進行訴訟的。而我國則是不行的：一是我國憲法對抽象行政行為已設有救濟途徑，上文已提到的內部監督；一是我國沒有專門的行政法院來管理行政訴訟，人民法院的承受力有限；再則從抽象行政行為的準立法性來分析，如果抽象行政行為被撤銷后一概不溯及既往。如原征收的農業稅被取消后，依據原規定的征收的稅款不受影響，不可能返還。

行政行為的是否可訴性是在訴前必須要區分的，對于區分是具體行政行為還是抽象行政行為是特別明顯的一條標準。

五、結語

具體行政行為和抽象行政行為不僅是行政法學的一組基本概念，區分二者更是關系到相對人的切身利益。這種區分已經上升為人民法院的受案范圍的必要步驟，是實為重要的。我們學會明確二者的劃分標準的目的實為更好地保護相對人的權益。由于我國行政行為監督存在的各種問題。內部監督機構缺乏獨立性，各個機構又缺乏主動有效的溝通，也缺乏主動性的去核查。所以區好分具體行政行為和抽象行政行為更將有利于發揮外部監督的作用，為相對人指明方向，其意義是重大的。