論地方政府融資平臺與政府的法律關系

賈文琴

（710063 西北政法大學經濟法學院 陜西 西安）

地方政府融資平臺作為我國特殊時期、特殊財稅體制下的產物，是我國地方政府進行投融資的重要工具。地方政府融資平臺自產生以來就面臨著各種各樣的關系，如地方政府融資平臺與政府的關系、與普通融資機構的關系等，其中地方政府融資平臺與政府的法律關系作為規范平臺的行為和規避風險的關鍵顯得尤為重要。從權利和義務分配的角度來看，地方政府融資平臺與政府的法律關系始終貫穿在實踐中政府規制和地方政府融資平臺自治之間的矛盾中。在我國當前的地方政府融資環境下，我國地方政府融資平臺與政府的法律關系曖昧不清，“大多數地方政府融資平臺成為地方各級政府事實上的第二條財政收支線，在人事安排、財務收支上與各級政府關系十分密切，銀行貸款、城投債發行都獲得地方政府或政府信用的直接擔保或隱性擔保，已構成地方政府事實上的隱性債務”。

一、地方政府融資平臺與政府法律關系的類型化分析

（一）委托代理關系

“委托或代理,為一方授權他方以委托人的名義處理其事務的行為。委托契約經受托人的承諾而成立。”（《拿破侖法典》第1984條）在我國，地方政府融資平臺與政府之間的委托代理關系是地方政府根據委托代理授權地方政府融資平臺經營管理城市基礎設施建設。在委托代理關系當中，政府作為委托人，負責對城市基礎設施進行整體規劃，并且將資金注入地方政府融資平臺，地方政府融資平臺作為受托人受托管理基礎設施建設和資產。

（二）行政授權關系

授權不同于委托，一般認為行政授權是行政機關根據法律、法規、規章的規定，按照法定程序，將職權授予其他組織，該組織以自己的名義行使行政職權，承擔法律責任。按照行政授權關系理論，地方政府融資平臺其實就是經法律授權而成立的政府內部職能機構。持此觀點的學者認為“地方政府融資平臺是地方政府或國有資產管理部門發起設立并授權進行城市基礎設施建設或土地開發的市政實體，政府只是借殼進行投融資?！?/p>

（三）信托關系

我國《信托法》規定“信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或處分的行為?！币虼耍P者認為地方政府融資平臺與政府的法律關系更傾向于信托關系，地方政府融資平臺是信托關系中的受托人，完全以自己的名義對財產進行管理和處分，并且能獨立承擔責任，是一個獨立的法人。

二、地方政府融資平臺與政府法律關系中存在的問題

（一）地方政府融資平臺與政府法律關系極易錯位

美國學者杰弗里·菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰勒爾德·R·薩蘭基克（Gerald Salancik）提出的 “組織資源依賴”理論認為：組織為了生存，必須依賴外部環境，從而獲取所需的資源。在外部環境中，政府是一個關鍵因素，因此如何協調地方政府融資平臺與政府的關系變得非常重要。地方政府融資平臺是擁有獨立法人地位的公司，其自主經營，自負盈虧，以公司全部財產獨立承擔責任。但是，地方政府融資平臺與政府關系的錯位，加劇了公共融資的不確定性、戕害了長期財政的穩定性，而且扭曲了資源配置的秩序和效率，引致政府失靈。具體來說，地方政府不得發行債券進行融資，只能通過組建地方政府融資平臺來滿足城市設施建設的要求和緩解地方經濟壓力，而在此過程中，地方政府融資平臺極易成為政府的附屬品。

（二）地方政府融資平臺自治權仍較式微

實踐當中，地方政府融資平臺在法人治理結構上不完善，平臺公司存在公司治理行政化的問題。首先，地方政府融資平臺基本上是國有獨資公司，受控于地方政府，具有較強的行政色彩。其次，融資平臺多為獨資公司，一般不從事生產經營活動，員工數量少，一些地方政府融資平臺并未實質組建董事會、監事會等組織機構，尤其是空殼公司會更明顯。由于政府的控制力較強，地方政府融資平臺的自治權相對來說比較弱，地方政府融資平臺雖是具有獨立法人地位的經濟實體，但其明顯帶有“官方”特質。地方政府融資平臺與政府關系由于雙方實力不均衡而極度扭曲，融資平臺債務壓力不斷增大，存在一系列債務風險。

（三）配套法律法規建設較為滯后與執行力缺失

各種關于地方政府融資平臺的政策制定固然重要，但是如果不上升到法律法規層面，其在實踐中的執行力會大打折扣，因此我國政府重視相關法律法規的建設。2010年《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的“地方政府融資平臺承擔有限責任”，2015年《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》的“明確地方政府融資平臺的獨立法人地位”，2017年《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》的“落實地方政府融資平臺的市場化，厘清地方政府融資平臺與政府的界限”，這些均對地方政府融資平臺與政府關系的調試起到了積極影響。但相應的是我國目前地方政府融資平臺相關法律法規仍然存在諸多問題。首先，法律法規建設滯后，《新預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《關于試行〈全面加強企業債券風險防范的若干意見〉的函》《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》《關于地方政府債務實行限額管理的實施意見》等法規政策的頒布，政府性投融資平臺以政府信用為擔保的融資行為將受到限制，但是對于地方政府融資平臺如何進行改制以及政府與融資平臺關系如何協調等具體問題并未進行詳細規定。其次，國家出臺的有關法律法規對地方政府融資平臺和政府關系調整的規定較為宏觀，缺少便于操作的實施細則以及監督落實等配套措施。因此，盡管我國法律對地方政府融資平臺的自治權進行了規定，但在實際操作中，由于政府行政權力的干預，執行力缺失等問題仍然存在。

三、關于完善地方政府融資平臺與政府法律關系的幾點建議

（一）角色調適：保持政府管控與地方政府融資平臺自治合理的張力

為了平衡政府管控和地方政府自治之間的沖突，兩者之間需要保持一種“必要的張力”?！皬埩Ρ３帧弊钤缬蓭於魈岢?，主要觀點是：“把對立兩極聯系起來而不割裂；使對立的兩極互補而不互相排斥；在對立的兩極之間保持微妙的平衡”。政府和地方政府融資平臺作為兩個不同的主體，二者之間的關系協調可以看做是對雙方角色的調試。根據目前存在的風險，對于我國地方政府融資平臺與政府系最理想的模式應該是“政府規制弱—地方政府融資平臺自治權大”。

第一，從政府角色角度看，政府規制強弱不單單是量上的大小，政府更應該在職能方面簡政放權，大力建設服務型政府。2017年5月下發的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》旨在厘清地方政府和融資平臺之間的關系，避免地方政府與融資平臺糾纏不清的隱性風險關系。具體來講，首先，規范地方政府的對外融資行為，列出政府負面清單，決不能透支地方政府信用，加強地方政府內部控制，明確終身負責制。其次，規范地方政府舉債機制，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券的方式，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉債。最后，規范地方政府擔保行為，推動地方政府由“隱形擔?！毕颉帮@性擔保”轉化，將擔保行為推向市場化操作。政府要在職能方面降低自身發揮的強勢規制作用，讓地方政府融資平臺和政府都回歸到各自的原始狀態。

第二，從地方政府融資平臺角色角度看，隨著地方政府融資平臺與政府二者關系的逐漸剝離，地方政府融資平臺的自治權將不斷增大。在銀監會監管名單上，截至2017年6月30日，名單內共有11730家地方政府融資平臺，地方政府融資平臺在最近幾年蓬勃發展，但存在的風險也越來越多。 從目前融資平臺的財務狀況看，其面臨的主要問題是資產負債高，有息債務規模大和集中償付壓力大。政府擔保角色的逐漸剝離，雖然賦予了地方政府融資平臺較大的自治權，但也抽離了背后的擔保人。在此背景下，地方政府融資平臺自治權擴大的同時，也應該扮演好市場經營者的角色，讓政府和融資平臺關系的張力得到最大的釋放。

（二）理論反思：完善地方政府融資平臺的法人治理結構

第一，股東大會制度的完善。股東大會是全體股東聚集在一起決定公司重大事項、選舉董事會和監事的公司機關，是一個公司的意思機關。就地方政府融資平臺與政府的關系而言，地方政府作為融資平臺的股東，政府權力的行使與股東會運作有密切的聯系。首先，確保股東在位，建立有效的法人治理結構的關鍵，就是要使所有者能夠在法人治理結構中有其位，也就是說，要是公司的出資人在用自己入股的財產所組成的公司法人財產承擔公司的民事責任的同時，也能夠有效的行使對公司的剩余控制權和剩余索取權。其次，限制大股東的權利，在地方政府融資平臺中，地方政府往往持有大量股份，在公司擁有很大的權力，容易濫用自己的大股東地位損害小股東與公司的而利益。最后，保護小股東利益，包括參與決策權、轉讓權、監督權、知情權、收益權和剩余資產分配權等。

第二，董事會制度的完善。董事會負責公司的經營狀況，因此地方政府融資平臺治理結構構建應以董事會為中心。為此，必須采取以下措施：首先，將董事會職權列舉式立法模式改為概括式與列舉式相結合的立法模式，并且公司法還應授權公司章程做出規定。其次，縮減股東大會的權限，將其限定在任免部分董事、審批董監事報酬、審議利潤分配方案、增員減資、合并分立終止及修改章程等方面，而將有關經營管理方面的權力移交董事會行使。再次，對股東大會和董事會之間的權力配置原則作出明確的法律界定，即股東大會只能行使公司法明確規定的股東大會職權，除此之外的其他職權，除非公司章程另有規定，概由董事會行使。

第三，監事會制度的完善。地方政府融資平臺的法律地位不明晰，導致監事會形同虛設，因而，要加強監事會的監督職能，使之真正起到監督制衡董事會的作用。首先，監事會成員構成不合理，缺少精通財務法律的人，不能滿足充分履行監督職責的需要。因此，要增加地方政府融資平臺中精通財務法律的監事會成員。其次，完善監事的義務責任制度，促使監事盡心盡職履行其監督義務，從而從根本上改變“監而不事”的狀況。

（三）法律完善：完善配套法律法規

第一，完善《預算法》相關規定?！额A算法》被譽為“小憲法”，不能說沒有道理。正如一切憲法都志在“限權”，遏制權力的囂張與撒野一樣，《預算法》也是為了遏制財稅權力的囂張與撒野，避免對國民的持續性傷害。對于地方政府舉債問題，一味地“堵”是不行的，而是應該疏堵結合，構建以證券為主的地方政府負債融資機制和降低地方政府負債融資壓力并行機制，完善《預算法》，讓地方政府舉債合法化、規范化、有限化陽光化，處理好當前地方政府債務中“黑箱”和“黑洞”問題。

第二，制定專門的平臺公司管理辦法。地方政府融資平臺公司運營不規范的重要原因是我國還沒有關于平臺公司管理的統一規定，目前只有一些地方政府的規范性文件。制定地方政府融資平臺公司管理辦法，對平臺公司的法律地位、權利、義務和責任等進行明確規定十分必要。現階段由國務院制定關于地方政府資平臺公司的行政法規比較符合實際。建議制定《地方政府融資平臺公司管理辦法》，統一規定融資平臺公司的管理辦法，提高法律位階。