“地票”如何助力鄉村振興

盧曦

多年前，國內一些地區將城鄉建設用地增減掛鉤與統籌城鄉綜合配套改革有機結合，探索出了“地票制”。地票制在解決城鄉建設用地“雙增長”問題的同時，為農民宅基地入市流轉的試點開辟了通道，為未來建立城鄉統一建設用地市場奠定了基礎。

進入新時代，探索完善地票交易制度與鄉村振興戰略融合，按照“生態優先、實事求是、農戶自愿、宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則進行復墾復綠，新形成的耕地或宜林宜草地，驗收合格后均可申請“地票”交易，可以賦予地票制新的使命，拓展地票的生態功能，為實現農民財產性收益拓寬路徑，助推鄉村振興戰略的實施。

地票制的探索

截至2017年底，作為探索地票制的典型地區之一，重慶市已有10萬多農戶選擇了以“地票”方式退出宅基地及其附屬設施用地，實現了農民的土地財產性權利，打通了轉戶居民農村房屋土地的處置通道，解決了農民對宅基地“棄之不愿、用之無心”的后顧之憂，增強了農民進城落戶意愿，探索了新型城鎮化建設過程中“地隨人走”、“帶地進城”的新機制，推進了“人口城鎮化”與“土地城鎮化”的協同發展。

截至2017年底，重慶累計交易地票24.13萬畝、畝均成交價近20萬元，成交總價款474.16億元。地票制對助推當地實施鄉村振興戰略發揮了明顯成效。

首先，實現了城市反哺農村，打通了統籌城鄉發展的市場化通道。地票交易以來重慶共向農村注入資金400多億元，城鄉間土地要素流動20多萬畝，助推了城鄉融合發展，避免了城鄉建設用地“雙增長”現象。在已交易的地票中，70%以上來源于渝東北、渝東南，這兩個地區承擔著重慶發展中的生態涵養與生態保護功能。重慶95%以上的項目落在了承擔人口、產業、功能集聚的都市功能區及城市發展新區。這種土地資源配置格局，符合“產業跟著功能定位走、人口跟著產業走、建設用地跟著人口和產業走”的區域開發理念，推進了區域發展差異化、資源利用最優化和整體功能最大化的要求，實現了區域間的土地、人口、資金等要素有序流動，促進了城區間的協調發展。

其次，助推了扶貧攻堅和新農村建設。復墾貧困農民宅基地生成的地票，可以交易到重慶的其他地區使用，顯化了宅基地的價值。而地票復墾形成的耕地所有權和使用權不變，仍歸復墾地區集體所有，仍交由農民耕種，為增加農村收益提供了基礎保證。近年來，重慶市共累計交易貧困區縣地票15.86萬畝，實現成交價款313.25億元，為脫貧攻堅工作做出了貢獻。實施地票以來，農村建設布局更加優化了，農村耕地相對更集中連片，便于農地流轉，提高了農地規模化利用水平。

再次，有效支持了戶籍改革工作。重慶在戶籍、社保、住房、就業等方面，對進城農民實施配套優惠政策，實現農民自愿復墾、收益歸農、地權隨人、長遠生計有保障的目標。由于實施地票制，重慶進城務工人員到城鎮落戶最快、人數最多，已累計有13.62萬戶進城務工農民到城市落戶，自愿放棄宅基地使用權，整理為耕地。通過地票交易，這些農戶和村集體共獲得收益約110億元，既改善了生活也改變了農民身份，進城落戶農民有了真實的獲得感。

再次，帶動了金融產品向農村延伸，使農村土地資產權能更加彰顯。地票作為有價證券，可用于抵押融資。通過地票制，重慶實現了農村集體建設用地復墾項目收益權質押貸款，已累計質押貸款132億元。據統計，目前重慶全市累計實現農村房屋抵押226億元，農民房屋的資產權益得到了充分發揮，不僅解決了土地復墾項目的資金來源，也為農村房屋抵押融資提供了估值參考。

最后，守住了耕地保護紅線，實現了土地節約集約利用。實施地票制以來，重慶市扭轉了土地使用 “兩頭占”“雙增長”的問題，在城鎮建設用地剛性增加、耕地減少的同時，相應收縮了農村建設空間和規模，使用地結構變化趨勢逐步回歸到世界城鎮化的普遍規律上來。在耕地占補平衡上，實現了 “先造地、后用地”，完善了耕地保護制度，防止了“占優補劣”現象發生。使復墾的地塊與周邊耕地相連成片，保證了掛鉤耕地的質量與等別。

持續改革的建議

地票制既解決了鄉村產業振興的用地指標，也解決了農村建設的資金來源，為鄉村振興戰略的實施發揮了積極作用。在新時代的背景下，地票制還應不斷繼續改革，更好地助推鄉村振興戰略的實施，發揮農村土地的特有作用。

一是建議廣泛吸納各地各項改革成果和有效成就。將一些實踐中立得住、可復制、能推廣的經驗上升為國家層面的政策和法規，如重慶“地票”、湖北“指標交易”、義烏“集地券”、河南“復墾券”等，使之發揮聚集效益。賦予這些“票券”空間功能，讓其既可用于城鎮建設，也可用于農村發展，在城鄉建設用地總規模不增加的前提下，允許局部有條件建設區調規后落地項目，釋放用地空間。建議逐年縮小新增建設用地計劃指標的規模，為“票券”等實施產生的建設用地指標釋放空間。準許經營性用地、倉儲等綜合性用地、文化產業用地和有條件的工業用地項目，使用“票券”等形成的建設用地指標。

二是建議提高復墾耕地質量，有條件的必須復墾為水田。讓農民不只關心復墾面積和交易價款，還要關心復墾的耕地質量。改變農民的“票券”價款按面積計算且與耕地質量無關的做法。提升增加耕地等級的工程成本由各級政府統籌，質量等別由地方耕地指標庫統籌平衡。

三是建議進一步扶持“增減掛鉤”和“票券”交易。從各地的“票券”交易價格執行、征地和增減掛鉤等用地政策統籌看，“票券”價格應穩定在一定區間更為科學。制度設計上，建議在供應端實施“消化存量、控制增量”策略，結合市場需求合理控制復墾時序，保持好“票券”等價格預期。需求端，建議要求新增經營性用地必須使用“票券”，積極拓展需求新渠道；對新增增減掛鉤和拆舊建新項目，建議不再下達周轉指標，要求使用存量“票券”；對扶貧搬遷集中安置點、生態修復點混雜的違規用地的問題，建議要求用“票券”等來完善用地手續，用市場化方式管理市場。