用綜合監(jiān)管為深化醫(yī)改保駕護(hù)航

文／國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)綜合監(jiān)督局副局長(zhǎng) 何 翔

強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管，一直是深化醫(yī)改的重要任務(wù)之一。2009年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中明確提出，建立嚴(yán)格有效的醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管體制是深化醫(yī)改的重要支柱之一?！笆濉币约啊笆濉鄙罨t(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃中，進(jìn)一步要求健全醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管體制，建立嚴(yán)格規(guī)范的綜合監(jiān)管制度。

加大監(jiān)督執(zhí)法力度

按照深化醫(yī)改的整體部署，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)綜合監(jiān)督局全面開展衛(wèi)生計(jì)生法律法規(guī)落實(shí)情況監(jiān)督檢查。2014年到2017年，對(duì)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《母嬰保健法》等7部法律以及《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等17部行政法規(guī)落實(shí)情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查。發(fā)現(xiàn)落實(shí)不到位的問題，通報(bào)地方督促整改；發(fā)現(xiàn)涉及其他部門的問題，通報(bào)相關(guān)部門并提出意見建議；發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)不完善的問題，提出立法建議，重要情況向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

同時(shí)，加大監(jiān)督執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為。自2013年以來，在全國(guó)共查處無證行醫(yī)案件近8萬件，查處醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法違規(guī)案件近15萬件，罰沒款近8億元，有力整頓和凈化了醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)。針對(duì)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的突出問題和社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，聯(lián)合有關(guān)部門開展了打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)、集中整治“號(hào)販子”和“網(wǎng)絡(luò)醫(yī)托”專項(xiàng)行動(dòng)、打擊非法醫(yī)療美容專項(xiàng)行動(dòng)、打擊代孕等一系列專項(xiàng)行動(dòng)，督查督辦了百余件重要案件，及時(shí)防范了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

按照國(guó)務(wù)院“放管服”改革要求，在衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)全面推行隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管的公平性和有效性。在2016年試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2017年建立運(yùn)行全國(guó)隨機(jī)抽查信息平臺(tái)，“雙隨機(jī)、一公開”工作實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”，即覆蓋全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）、覆蓋衛(wèi)生行政執(zhí)法所有領(lǐng)域。2017年共抽查約5萬家醫(yī)療機(jī)構(gòu)，占全國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)的5%。按照2018年計(jì)劃，抽查比例比2017年將進(jìn)一步提高。

為構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的監(jiān)督工作新模式，2016年以來，在全國(guó)12省份3.3萬家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展傳染病防治分類監(jiān)督綜合評(píng)價(jià)試點(diǎn)。目前，該分類監(jiān)督綜合評(píng)價(jià)模式已在全國(guó)推廣實(shí)施。

在此基礎(chǔ)上，加快建設(shè)信用監(jiān)管機(jī)制，對(duì)失信者實(shí)施聯(lián)合懲戒。初步建立國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)信用信息管理平臺(tái)，接入42項(xiàng)信用記錄。推行負(fù)面清單管理，建立“全國(guó)非醫(yī)師行醫(yī)黑名單”“被吊銷執(zhí)業(yè)許可證的醫(yī)療機(jī)構(gòu)法定代表人和負(fù)責(zé)人黑名單”“被吊銷執(zhí)業(yè)證書醫(yī)師黑名單”“全國(guó)號(hào)販子黑名單”。推動(dòng)信用監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門簽訂聯(lián)合懲戒備忘錄，對(duì)涉醫(yī)犯罪人員實(shí)施聯(lián)合懲戒，使失信者“一處失信、處處受限”。

為了強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，規(guī)范衛(wèi)生行政執(zhí)法行為。健全衛(wèi)生監(jiān)督工作制度，出臺(tái)消毒產(chǎn)品、傳染病防治、計(jì)劃生育等衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范以及無證行醫(yī)查處工作規(guī)范。推行執(zhí)法全過程記錄制度，嚴(yán)格規(guī)范文書使用，推進(jìn)執(zhí)法記錄儀使用，依托多種手段記錄執(zhí)法全過程，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全程留痕，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

監(jiān)管合力亟待加強(qiáng)

2017年年底，全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)已達(dá)近100萬家，醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員超過1000萬名。同時(shí)，醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)療技術(shù)更新發(fā)展快，醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)模式多樣化，以及“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”的興起，監(jiān)管法律法規(guī)滯后，監(jiān)管面臨極大壓力。目前，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員不足6萬人，其中從事醫(yī)療監(jiān)督的人員不足一半，多數(shù)不具備臨床專業(yè)基礎(chǔ)，監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量不足、能力不夠的問題越來越凸顯。

同時(shí)，部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。還有一些社會(huì)資本舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在資本逐利的原始沖動(dòng)下，知法犯法，當(dāng)前社會(huì)反映強(qiáng)烈的虛構(gòu)病情、過度醫(yī)療、醫(yī)托攬客、虛假宣傳等問題隱蔽性強(qiáng)、且缺乏有效的法律規(guī)制手段，已成為一些機(jī)構(gòu)鉆法律空子的主要手段。

此外，監(jiān)管力量分散、手段單一，監(jiān)管效率有待提高。根據(jù)部門分工，醫(yī)療領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)分散在衛(wèi)生、醫(yī)療保障、藥品監(jiān)管等相關(guān)部門，力量比較分散，監(jiān)管合力亟待加強(qiáng)。同時(shí)，多年來衛(wèi)生部門執(zhí)法主要依靠執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查這一方式，執(zhí)法人員充當(dāng)了醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)“守門員”的角色，監(jiān)管手段單一。這樣的監(jiān)管模式要求執(zhí)法人員數(shù)量眾多，知識(shí)豐富，全國(guó)監(jiān)督隊(duì)伍現(xiàn)狀難以滿足要求，監(jiān)管效率難以保證。

2016年，全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上，提出要在包括綜合監(jiān)管制度的5項(xiàng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)上取得突破。今年5月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》。會(huì)議指出，要準(zhǔn)確把握醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理的理念、體制和方式，從重點(diǎn)監(jiān)管公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向全行業(yè)監(jiān)管，從注重事前審批轉(zhuǎn)向注重事中事后全流程監(jiān)管，從單向監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合協(xié)同監(jiān)管，提高監(jiān)管能力和水平。

落實(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)主體責(zé)任

在繼續(xù)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管方面，筆者有以下幾個(gè)方面的思考∶

首先，要落實(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)主體責(zé)任。組織制定醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)指引，建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)自查制度，督促指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)落實(shí)依法執(zhí)業(yè)主體責(zé)任。醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人要履行好依法執(zhí)業(yè)第一責(zé)任人的責(zé)任，定期組織開展依法執(zhí)業(yè)自查和整改，并向?qū)俚乇O(jiān)督部門報(bào)告。醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)自查整改情況將與雙隨機(jī)抽查幾率掛鉤。

同時(shí)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任。應(yīng)推動(dòng)建立醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”的綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化部門協(xié)作，統(tǒng)籌綜合監(jiān)管的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和重大案件查處；應(yīng)推動(dòng)建立督察機(jī)制。完善監(jiān)管手段，完善“雙隨機(jī)一公開”制度，完善負(fù)面清單管理制度和信用監(jiān)管制度，建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督與隨機(jī)現(xiàn)場(chǎng)抽查相結(jié)合的監(jiān)督新模式。探索建立在線監(jiān)管系統(tǒng)，積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能等“技防”手段，提升監(jiān)管能力，彌補(bǔ)“人防”的不足。

行業(yè)組織的自律作用也應(yīng)該充分發(fā)揮。積極培育協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)等行業(yè)組織，支持行業(yè)組織提高專業(yè)化水平和公信力，在技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)范執(zhí)業(yè)行為和經(jīng)營(yíng)管理等方面發(fā)揮更好作用，引導(dǎo)建立行業(yè)信用記錄和退出機(jī)制。

此外，要拓寬公眾參與渠道，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。探索建立醫(yī)療服務(wù)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，結(jié)合電子化注冊(cè)，利用信息化手段大力推進(jìn)行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等信息公開，建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)投訴舉報(bào)平臺(tái)，接受公眾監(jiān)督。