芻議廣東政府土壤污染修復(fù)治理現(xiàn)狀與對(duì)策

幸紅， 林鵬程

（1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣州 510320；2.廣東省揭陽(yáng)市中級(jí)人民法院，廣東 揭陽(yáng) 522000）

土壤污染具備典型的區(qū)域特性，不同區(qū)域的土壤特質(zhì)具有明顯的差異性，各區(qū)域氣候、地理?xiàng)l件、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致土壤污染修復(fù)治理行為具有明顯的區(qū)域化特征。土壤環(huán)境治理的市場(chǎng)失靈，需政府介入土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。地方政府是中央政府在地區(qū)的“代理人”，地方政府在土壤修復(fù)治理中扮演重要角色。2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā) 《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱 “土十條”），表明了中央引導(dǎo)區(qū)域政府治理土壤污染的決心。一些省級(jí)政府嘗試通過頒布地方立法、環(huán)境政策和管理辦法等解決土壤污染修復(fù)治理問題。2015年福建省首次在地方立法中明確政府參與土壤修復(fù)治理，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。湖北省立法提出將政府主導(dǎo)作為立法理念，引入縣級(jí)以上政府對(duì)轄區(qū)土地負(fù)責(zé)制。2017年12月，北京市環(huán)保局公布該市的污染地塊，將嚴(yán)重或久遠(yuǎn)的土壤污染問題列入修復(fù)目標(biāo)中①。一些地方政府如浙江省、江蘇省、湖南省、青海省、河南省，天津市、重慶市、沈陽(yáng)市、上海市等省級(jí)單位在土壤污染修復(fù)治理政策層面也開展了有益的探索。2016年“土十條”指出廣東韶關(guān)等重點(diǎn)污染區(qū)域作為土壤污染修復(fù)治理的先行區(qū)之一。根據(jù)廣東土壤污染的特殊性，我們探索本區(qū)域政府土壤污染修復(fù)治理優(yōu)化路徑，以改善地方政府環(huán)境修復(fù)治理策略，提高地方政府環(huán)境治理績(jī)效，為區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)治理的未來(lái)走向提供思路。

一、廣東政府土壤污染修復(fù)治理現(xiàn)狀

（一）廣東土壤土質(zhì)與污染狀況

廣東地勢(shì)南低北高，陸地由多種地形構(gòu)成，常年溫?zé)?，降雨頻繁，是全國(guó)重要的蔬菜、水果和糧食生產(chǎn)基地。全省陸地面積為17.8萬(wàn)平方公里，其中山地、丘陵、臺(tái)地分別占21%、41%、13%；地質(zhì)構(gòu)造呈現(xiàn)多樣化，植被品種豐富，地域性土壤的發(fā)育與各類成土因素密切相關(guān)，包括氣候、地勢(shì)、成土?xí)r間、水文特質(zhì)、母質(zhì)與人為、生物因素等，土壤具備地帶性的特點(diǎn)。從經(jīng)緯度的角度觀之，廣東土壤在緯度一致的東西土壤呈現(xiàn)水平分布的特點(diǎn)，而由北至南土壤分布具有明顯的差異性，如：從粵北中亞熱帶的紅壤、粵中南亞熱帶的赤紅壤到雷州半島的熱帶磚紅壤[1]。這些土壤的成土母巖大部分屬于酸性花崗巖，礦質(zhì)元素成分不多。由于高溫降水充沛，植被遭破壞嚴(yán)重，水土流失嚴(yán)重，土壤化學(xué)風(fēng)化頻繁，土壤中礦質(zhì)元素流失嚴(yán)重。在這種地理?xiàng)l件下，有機(jī)質(zhì)與粉粒成分不高，對(duì)礦質(zhì)元素的吸附性不強(qiáng)，這種土壤特質(zhì)使該省更易遭受污染，而廣東作為糧食生產(chǎn)基地，土壤質(zhì)量不達(dá)標(biāo)極易釀成糧食中毒隱患。

改革開放初期，廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，冶金、化工、石化、農(nóng)藥等高耗能、高污染工業(yè)常年采取粗獷的發(fā)展模式，各地政府忽視污染物排放的管控與治理，防護(hù)措施與土壤監(jiān)測(cè)機(jī)制不健全、土地的利用不合理等原因使土壤污染問題日益凸顯。廣東土壤污染具備綜合性、地區(qū)性，各類污染物匯聚廣泛，久藏不解的有機(jī)污染成為歷史遺留的問題。廣東土壤污染囊括多種類型，土壤中農(nóng)藥成分不合格、各類生產(chǎn)廢水灌溉土壤釀成污染，以重金屬超標(biāo)尤為嚴(yán)重。開發(fā)較早的老礦區(qū)，因不合理地開采使土質(zhì)重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，重金屬冶煉企業(yè)搬遷舊址、城市周邊地區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)帶等土壤重金屬污染嚴(yán)重，這些領(lǐng)域呈現(xiàn)重金屬污染成因繁雜、污染后果嚴(yán)重、潛伏損害健康隱患等特點(diǎn)。2013年廣東政府多部門聯(lián)合展開土質(zhì)抽查，發(fā)現(xiàn)珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)有23%的三級(jí)和劣三級(jí)土壤，佛山南海、江門新會(huì)、廣州白云區(qū)超標(biāo)高達(dá)50%。2010年中山大學(xué)對(duì)清遠(yuǎn)佛岡縣水頭鎮(zhèn)礦區(qū)附近的21種水稻進(jìn)行調(diào)研,結(jié)果發(fā)現(xiàn)含鎘和鉛超標(biāo)率分別高達(dá)100%和71%[2]。韶關(guān)仁化、翁源鐵龍、汕頭貴嶼、清遠(yuǎn)龍?zhí)潦堑鹊卦l(fā)生土壤污染引發(fā)的嚴(yán)重環(huán)境事件（如表1）。

表1 2014—2017年廣東省部分城市土壤特質(zhì)、土壤污染狀況及土壤修復(fù)實(shí)踐

（二）各地政府開展土壤污染修復(fù)治理計(jì)劃情況

直面土壤污染，廣東各級(jí)政府逐步展開治土工程，2016年省政府印發(fā)了粵府[2016]145號(hào)，即《廣東省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案的通知》。該方案明確了目標(biāo)，即2020年污染土地具備95%的安全系數(shù)；以全區(qū)域普查為基礎(chǔ)，自查家短，開啟調(diào)查定時(shí)模式；突出廣東土質(zhì)污染特色，重點(diǎn)整治重金屬污染行業(yè)；探索以點(diǎn)帶面式的“治土”模式，分區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，形成科學(xué)的模式推廣，實(shí)行“三備案、一公開”的土壤監(jiān)管制度①。2017年該省“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)突出止住源頭污染，合理行業(yè)分布；以綜合整治為契機(jī)，以綠色理念為要求；聚焦高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，優(yōu)化土壤成分；注重風(fēng)險(xiǎn)防控，確保安全；重視培育土壤修復(fù)能力，健全管理機(jī)制；完善法律規(guī)范，增加公眾參與和監(jiān)督等具體內(nèi)容。這為廣東土壤污染修復(fù)治理行動(dòng)指明了方向。各地政府先后制定了符合本區(qū)域的土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案。2017年5月19日廣州市頒布了《廣州市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，提出將農(nóng)業(yè)與工業(yè)分源頭監(jiān)管、開展調(diào)查、治理、修復(fù)以保障生活安全。此外，《廣州市城市環(huán)境總體規(guī)劃（2014—2030年）》與《廣州市環(huán)境保護(hù)第十三個(gè)五年規(guī)劃》正處于運(yùn)行中，分區(qū)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，各區(qū)域針對(duì)土壤類型采取相應(yīng)的治理方案，強(qiáng)化源頭防控、嚴(yán)控建設(shè)用地準(zhǔn)入要求、推進(jìn)重點(diǎn)修復(fù)等成為廣州治土的亮點(diǎn)。2017年9月惠州市環(huán)境保護(hù)局頒布了《惠州市土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃》共五章，分別就規(guī)劃的總體要求、指導(dǎo)思想、原則目標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程、規(guī)劃保障措施等對(duì)土壤污染治理提出有效的實(shí)施方案，嘗試從責(zé)任認(rèn)定、資金融匯、政績(jī)目標(biāo)、輔助產(chǎn)業(yè)、修復(fù)科技與公眾互動(dòng)等方面給予明確規(guī)定②詳見《惠州市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案》.。深圳2015年4月21日頒布 《2015年深圳市環(huán)境質(zhì)量提升十項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)》提出土壤修復(fù)治理的優(yōu)先區(qū)域，強(qiáng)調(diào)提升調(diào)查水平、評(píng)定土地等級(jí)、完善數(shù)據(jù)資料；2016年12月3日頒布 《深圳市土壤環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量提升工作方案》提出土壤適用區(qū)分用途、水源飲用區(qū)分等級(jí)。此外，其他地方政府也紛紛制定本地土壤污染治理的初步方案，如：佛山、東莞、中山、湛江、珠海、清遠(yuǎn)等城市（詳見表2）。

表2 廣東部分地方政府2015—2017年開展土壤污染修復(fù)治理方案情況

③《佛山市全方位環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》.佛山市人民政府網(wǎng)：http://www.foshan.gov.cn/zwgk/zfgb/rmzfbgshj/201703/t20170310_6137180.html.

④《中山市土壤污染防治工作方案》.中山市人民政府網(wǎng)：http://www.zs.gov.cn/main/zwgk/newsview/index.action?id=197150.

⑤《東莞市環(huán)境污染防治總體實(shí)施方案 （2016—2020年）》.東莞市政府信息公開網(wǎng):http://zwgk.dg.gov.cn/007330010/0202/201611/b677b23e5daf4f87848160c46d00359f.shtml.

續(xù)表2 廣東部分地方政府2015—2017年開展土壤污染修復(fù)治理方案情況

續(xù)表2 廣東部分地方政府2015—2017年開展土壤污染修復(fù)治理方案情況

廣東政府修復(fù)治理土壤污染特色表現(xiàn)為：（1）注重土壤污染的分類管理，農(nóng)用地、工業(yè)用地、建設(shè)用地均明確修復(fù)治理目標(biāo)。（2）啟動(dòng)區(qū)域土壤檢測(cè)，摸清家底，采取土壤環(huán)境的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)全真公開模式。（3）發(fā)揮區(qū)域政府的引導(dǎo)作用，開展多部門聯(lián)動(dòng)修復(fù)治理土壤污染的活動(dòng)，明確各政府部門責(zé)任，將土壤環(huán)境納入目標(biāo)考核，引入?yún)^(qū)域政府土壤污染修復(fù)不當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制。（4）啟動(dòng)部分區(qū)域的土壤污染修復(fù)工程，查明修復(fù)者并界定修復(fù)治理責(zé)任，著重資金聚集，鼓勵(lì)公眾合法介入土壤修復(fù)治理環(huán)節(jié)。廣東各地政府對(duì)土壤污染檢測(cè)、修復(fù)、治理的積極性逐漸提高，土壤污染治理逐漸擺脫無(wú)法可依、無(wú)章可循的局面。但目前廣東政府土壤污染修復(fù)治理行動(dòng)仍處于初級(jí)階段，法律條文層級(jí)較低，大部分地區(qū)仍屬于探索階段，未能形成具體的實(shí)施細(xì)則，一些方案的可行性仍需進(jìn)一步論證，并有待在實(shí)踐適用中不斷完善。

綜上所述，廣東政府土壤污染修復(fù)工程仍處于開拓實(shí)踐的階段，各級(jí)地方政府對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)不力，土壤監(jiān)測(cè)信息掌握不足，修復(fù)工作起步晚，資金投入嚴(yán)重不足，民眾對(duì)土壤修復(fù)參與度不高。目前政府仍未真正掌握全省土壤環(huán)境狀況，包括土壤污染區(qū)域、污染類別，重點(diǎn)區(qū)域及污染隱患的危害程度等。

二、廣東政府土壤污染修復(fù)治理面臨的主要困境

廣東省政府雖然確立了土壤污染修復(fù)治理的總步調(diào)，出臺(tái)一些相關(guān)文件以應(yīng)對(duì)土壤污染問題，各地修復(fù)治理工作也取得一定的成效，但仍面臨以下問題：

（一）廣東政府土壤污染修復(fù)治理立法缺乏系統(tǒng)性

目前關(guān)于土壤污染修復(fù)方面的國(guó)家層級(jí)立法主要有2017年6月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議的《中國(guó)人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》，該草案以土壤污染特性與行業(yè)差異，確立了分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等治理措施。2017年7月頒布的 《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法 （試行）》和2017年11月頒布的 《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》規(guī)定了土壤污染與預(yù)防、調(diào)查與檢測(cè)、分類管理、治理與修復(fù)、監(jiān)督管理、各方責(zé)任等內(nèi)容。《廣東省土壤污染防治條例 （草案）》目前正在審議階段，重點(diǎn)對(duì)總則、政府監(jiān)管、土壤環(huán)境保護(hù)與污染預(yù)防、土壤污染管控與修復(fù)、法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定。存在問題：（1）分布式而忽視一體化的立法規(guī)章較多，土壤污染成因錯(cuò)綜復(fù)雜，需加強(qiáng)綜合、全面、針對(duì)性的土壤污染修復(fù)防治專門立法。（2）缺乏協(xié)調(diào)性，目前全國(guó)與廣東地方立法出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定的情況，造成立法成本提升，在適用上存在選擇困境。（3）條文寬泛，少有細(xì)致明文適用規(guī)則，許多條款只是概括性地規(guī)定要“防治土壤污染”“改良土壤”，但是具體由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管、怎樣采取措施、不執(zhí)行會(huì)有何種后果等都是不明確的[3]。一些法律文件雖有涉及政府考核指標(biāo)與土壤修復(fù)績(jī)效，然而就如何展開實(shí)踐仍面臨無(wú)法可施的困惑。

（二）廣東政府土壤污染修復(fù)治理責(zé)任機(jī)制不健全

土壤污染修復(fù)責(zé)任涉及責(zé)任者認(rèn)定、責(zé)任歸責(zé)原則、承擔(dān)責(zé)任方式等。然談及責(zé)任主體，必不可少會(huì)涉及區(qū)域政府的擔(dān)責(zé)問題。2016年“土十條”明確政府負(fù)責(zé)制，加大土壤環(huán)境管控模式，以屬地為基礎(chǔ)劃分土壤防治責(zé)任。地方政府的主體責(zé)任表現(xiàn)為確定土壤污染防治部署與達(dá)到的目標(biāo)，完善具體政策，注重資金投入與資本融集?！稄V東省土壤污染條例草案》第十條談及政府的土壤污染修復(fù)治理責(zé)任，是要充當(dāng)協(xié)調(diào)者、組織者，調(diào)動(dòng)農(nóng)村村委、城市居委之主動(dòng)性。縣級(jí)以上人民政府充當(dāng)決策者，將土壤污染修復(fù)治理工作上升至年度各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)劃，提供有力的政策支撐；縣級(jí)以上人民政府擔(dān)任修復(fù)基金的有力提供者，盤活修復(fù)基金流轉(zhuǎn)與融匯，堅(jiān)持社會(huì)參與原則，鼓勵(lì)社會(huì)參與修復(fù)資金募集工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦服從上級(jí)安排，依法主動(dòng)參與土壤修復(fù)工作。

土壤污染既有外源性污染，即長(zhǎng)期積累的慢性污染，也有基于經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、生活等方面的原因而形成的直接性污染。土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定面臨以下幾個(gè)問題：（1）部分土壤污染屬于界于兩者之間的綜合性污染結(jié)果。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染事故認(rèn)定直接的責(zé)任主體困難時(shí)，意味著絕大部分的污染場(chǎng)地的責(zé)任主體為地方政府，無(wú)疑會(huì)加大地方政府的擔(dān)責(zé)壓力。（2）目前立法對(duì)政府的責(zé)任認(rèn)定以及政府承擔(dān)責(zé)任享有的追償權(quán)規(guī)定仍不健全，不利于污染土地的及時(shí)修復(fù)或長(zhǎng)效修復(fù)。（3）一些污染者如農(nóng)業(yè)污染者屬于分散的農(nóng)民或者一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，他們將面臨無(wú)法承擔(dān)污染修復(fù)治理責(zé)任的困境。（4）目前土壤污染修復(fù)治理責(zé)任適用過錯(cuò)責(zé)任還是無(wú)過錯(cuò)責(zé)任，是否適用免責(zé)事由，以及因果關(guān)系的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)如何把握等仍欠缺具體的標(biāo)準(zhǔn)，僅由《侵權(quán)責(zé)任法》六十五到六十八條來(lái)進(jìn)行認(rèn)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。

（三）廣東政府土壤污染修復(fù)治理缺乏配套制度支撐

針對(duì)土壤污染治理與修復(fù)的問題，廣東政府亟需建立與本區(qū)域土壤污染修復(fù)的相關(guān)制度體系。目前治理與修復(fù)主體、強(qiáng)化政府主導(dǎo)、完善激勵(lì)政策、引導(dǎo)群眾參與等都只是抽象、原則性的規(guī)定，仍未上升到具體制度范疇。土壤環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度、土壤污染修復(fù)防治基金制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等仍欠完善。

第一，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)是土壤污染修復(fù)治理基礎(chǔ)性工作。目前廣東土壤污染面積、污染程度等數(shù)據(jù)信息仍未掌握全面，導(dǎo)致相關(guān)措施及其應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情的方案等欠缺針對(duì)性?！稄V東省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》提出土壤環(huán)境檢測(cè)制度，要求基本確定省控監(jiān)測(cè)點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控點(diǎn)位，優(yōu)化整合各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域檢測(cè)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)提升污染物監(jiān)測(cè)能力。但對(duì)土壤環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度如何具體實(shí)踐仍存在不完善的問題。

第二，修復(fù)資金是土壤污染修復(fù)治理穩(wěn)定支撐，資金不足極易導(dǎo)致修復(fù)治理工程的夭折。土壤污染修復(fù)與治理由于歷史性與土質(zhì)復(fù)雜原因，需要巨額資金支撐?！巴潦畻l”明確土壤污染修復(fù)治理的主要資金來(lái)源于政府財(cái)政，以支撐各項(xiàng)工作；鼓勵(lì)采用政府與社會(huì)資本合作的模式，符合條件的企業(yè)加入土壤污染治理中，同時(shí)政府也將發(fā)行債券、開展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。這為土壤污染修復(fù)的資金注入多渠道資本來(lái)源，但目前基金的籌集辦法仍不成熟，基金的管理規(guī)則與使用方法仍未明確。

第三，生態(tài)補(bǔ)償，是指為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)公眾生態(tài)利益，由中央政府、生態(tài)受益地區(qū)地方政府、其他生態(tài)受益組織和個(gè)人向?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、協(xié)商談判、市場(chǎng)交易等形式進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)姆芍贫萚4]。生態(tài)補(bǔ)償制度采取一種激勵(lì)的方式，旨在努力為土壤質(zhì)量做出應(yīng)有風(fēng)險(xiǎn)而采取的一種補(bǔ)償抑或是獎(jiǎng)勵(lì)。廣東政府立法嘗試設(shè)置激勵(lì)政策，對(duì)有使用有機(jī)化肥、廢棄農(nóng)膜的回收、農(nóng)藥包裝重復(fù)使用等環(huán)保型企業(yè)給予一定的激勵(lì)政策以扶持，適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)先保護(hù)耕地面積的地區(qū)。但是目前仍未具體界定生態(tài)補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金籌措與來(lái)源等，這不利于該項(xiàng)制度發(fā)揮其作用。

三、完善廣東政府土壤污染修復(fù)治理對(duì)策的思考

英國(guó)社會(huì)學(xué)家格里·斯托克在 《作為理論的治理五個(gè)論點(diǎn)》中提到，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力,不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威；政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此[5]。政府基于“環(huán)境善治”的理念，必須做好制度安排、協(xié)調(diào)、推動(dòng)、保證的工作，為做好這一項(xiàng)工作，需要保證制度的全局性、統(tǒng)籌性，并監(jiān)督具體制度的實(shí)施。廣東地方政府結(jié)合廣東本區(qū)域土壤污染狀況、土壤類型的變異性和土地利用方式多樣化，針對(duì)不同的土壤用途，確定不同的風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)，在確立長(zhǎng)效可行的土壤污染修復(fù)治理機(jī)制中優(yōu)化以下路徑。

（一）加強(qiáng)地方政府土壤污染修復(fù)治理立法

廣東政府應(yīng)當(dāng)加大土壤污染修復(fù)治理的專門立法。《廣東省土壤污染防治條例（草案）》第三條提出了立法的基本原則，即遵循預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控、綜合整治、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。其一，貫徹預(yù)防為主的原則。土壤污染是不斷積累、長(zhǎng)期潛伏而引發(fā)的，土壤污染的隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉(zhuǎn)性使先污染后治理思路耗費(fèi)巨額的成本。由于目前廣東的土壤污染修復(fù)治理技術(shù)較為滯后，出現(xiàn)大型的土壤環(huán)境事故，未能防患于未然，廣東政府應(yīng)當(dāng)在土壤污染修復(fù)治理中運(yùn)用立法和各種管理手段，采取計(jì)劃、規(guī)劃等預(yù)防性的措施，使土壤污染在源頭上得以控制或消除。其二，落實(shí)損害擔(dān)責(zé)的原則。根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理原則”，對(duì)土壤造成污染的自然人或企業(yè)需對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。污染者因污染土壤環(huán)境，即使本身無(wú)過錯(cuò)，也需要承擔(dān)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任，這一基本原則為廣東政府土壤污染修復(fù)治理尋求相關(guān)責(zé)任人提供有效的法律依據(jù)，也促使污染者慎重對(duì)待環(huán)境，在源頭上避免或控制污染的產(chǎn)生。其三，注重公眾參與原則。公眾參與原則主要表現(xiàn)為公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與到一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)政策等活動(dòng)之中，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性[6]。表現(xiàn)在：（1）公眾有權(quán)通過相關(guān)渠道參與具體的土壤保護(hù)立法工作，建言獻(xiàn)策，確保立法的科學(xué)性。（2）公眾有權(quán)監(jiān)督、檢舉政府修復(fù)治理土壤污染的消極行為，曝光相關(guān)企業(yè)污染土壤的行為，使土壤保持良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。（3）公眾擁有土壤污染修復(fù)與治理的法律救濟(jì)權(quán)利，土壤污染事故因區(qū)域政府失職行為導(dǎo)致民眾利益受損，公眾享有訴訟權(quán)與索賠權(quán)。

明確土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要包括《土壤環(huán)境檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》與各種土壤環(huán)境檢測(cè)與分析方法等標(biāo)準(zhǔn)。其他方面的標(biāo)準(zhǔn)體系仍未完善，涉及住宅區(qū)域、工業(yè)采礦區(qū)等。土壤環(huán)境質(zhì)量具有多項(xiàng)指標(biāo)要求，涉及生物、物理、化學(xué)等指標(biāo)，其具體的評(píng)價(jià)應(yīng)以土壤本身的性質(zhì)為立足點(diǎn)[7]?！稄V東土壤污染防治計(jì)劃》第二十九條提出要進(jìn)一步完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)各地級(jí)市結(jié)合本地的土壤特質(zhì)制定農(nóng)用地與建設(shè)用地土壤污染等防治的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。廣東政府在土壤環(huán)境的立法方面應(yīng)當(dāng)加大這方面的技術(shù)規(guī)范立法，明確什么類型的土地污染需要進(jìn)行修復(fù)，在修復(fù)中應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么土壤標(biāo)準(zhǔn)，土壤各種因子成分的合格標(biāo)準(zhǔn)是什么，以期更好地為治土工程提供明確的法律依據(jù)。

加強(qiáng)重金屬污染防治立法。重金屬污染是影響廣東土壤質(zhì)量的一大因素。2017年廣東省環(huán)境保護(hù)廳印發(fā)的《廣東省重金屬污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》提出改善法規(guī)政策。在未來(lái)的專項(xiàng)立法中，應(yīng)當(dāng)注重重金屬污染項(xiàng)目的準(zhǔn)入限制，區(qū)分不同污染程度的重金屬企業(yè)，實(shí)施企業(yè)改革，構(gòu)建集中產(chǎn)業(yè)園，不能改革的落后產(chǎn)能企業(yè)將退出市場(chǎng)機(jī)制；探索重金屬污染企業(yè)繳納強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，按照污染企業(yè)的污染程度向指定保險(xiǎn)公司投保，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移；注重重金屬污染企業(yè)對(duì)土壤污染事故承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定，明晰責(zé)任主體與責(zé)任范圍。重金屬污染問題通過從源頭、產(chǎn)生過程、定期檢測(cè)上得到解決。

側(cè)重分類與分級(jí)立法。廣東土壤污染區(qū)域性明顯，類別性污染問題突出。廣東土壤污染主要由重金屬污染、農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥污染、電子垃圾污染、水污染引發(fā)，這些污染的成因有很大不同，因此，立法方面應(yīng)當(dāng)注重這些差異性。由于不同區(qū)域的土壤環(huán)境容量與質(zhì)量各異，立法應(yīng)當(dāng)審視這些差異性而區(qū)分農(nóng)用地、建設(shè)用地、工業(yè)工地、綠色園林等用地類別，使地方立法較具專門性。另外，由于土壤污染的區(qū)域性特點(diǎn)，地方政府對(duì)本區(qū)域的土壤污染情況較為熟悉，在不違背上位法的前提下，可依據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使地方立法更具針對(duì)性。

（二）健全區(qū)域政府土壤污染修復(fù)治理責(zé)任機(jī)制

政府及其主管部門是支持、促進(jìn)清潔生產(chǎn)的行政管理者主體[8]。土壤污染修復(fù)責(zé)任機(jī)制涉及已經(jīng)造成污染或者即將造成污染的自然人、法人、其他組織等、區(qū)域政府相關(guān)部門或者直接責(zé)任者承擔(dān)損害賠償責(zé)任。國(guó)家土壤污染防治立法草案第二稿引入了約談區(qū)域政府負(fù)責(zé)人的機(jī)制，即省政府以及直接管理部門發(fā)現(xiàn)個(gè)別區(qū)域出現(xiàn)污染嚴(yán)重，政府采取措施不力，民眾又不能理解政府的解釋，容易導(dǎo)致輿論效應(yīng)等，將組織對(duì)該區(qū)域直接負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談的制度，發(fā)現(xiàn)存在不當(dāng)或消極的政府行為，該負(fù)責(zé)人將可能被問責(zé)，約談的結(jié)果進(jìn)行透明化公開，使區(qū)域政府的責(zé)任重?fù)?dān)日漸遞增?！稄V東省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》第三十五條提出強(qiáng)化政府主體責(zé)任，貫徹屬地原則，縣級(jí)以上人民政府對(duì)該行政區(qū)域內(nèi)的土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，完善相關(guān)政策，做好監(jiān)管工作。強(qiáng)化政府主體責(zé)任，賦予地方政府土壤污染修復(fù)與治理的主動(dòng)者、引導(dǎo)者、監(jiān)管者身份，而非僅限于責(zé)任承擔(dān)者身份。

一是確定污染修復(fù)治理責(zé)任主體，即最終的土壤污染修復(fù)與治理責(zé)任的承擔(dān)者。土壤污染的形成并非一朝一夕，而且土壤污染責(zé)任的最終承擔(dān)者比較難認(rèn)定，由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任尤為關(guān)鍵，沒有造成污染的企業(yè)或個(gè)人卻要承擔(dān)責(zé)任，這難免違背法的公平性；假如所有的土壤污染均由地方政府承擔(dān)修復(fù)治理責(zé)任，將加重政府過多的責(zé)任力度，缺乏可操作性。因此，這就應(yīng)當(dāng)確定土壤環(huán)境修復(fù)治理責(zé)任的規(guī)則體系，在不同的情形下確定相應(yīng)的責(zé)任主體。首先，依據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，對(duì)于污染源的直接制造者，適用無(wú)過錯(cuò)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，污染企業(yè)即使通過合并或分立，也要適用責(zé)任的承繼制度，對(duì)于實(shí)施污染發(fā)生共同行為人，則成為連帶責(zé)任人。此外，對(duì)于具有污染行為，但無(wú)法確定是否存在因果關(guān)系的行為人或企業(yè)，可靈活運(yùn)用“污染者付費(fèi)、受益者分擔(dān)、所有者補(bǔ)償”認(rèn)定污染責(zé)任者。當(dāng)污染責(zé)任方無(wú)法識(shí)別或無(wú)力支付土壤修復(fù)費(fèi)用時(shí)，地方人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“兜底補(bǔ)充”性質(zhì)的修復(fù)責(zé)任[9]。其次，對(duì)于能認(rèn)定直接的責(zé)任者，但由于該責(zé)任者瀕臨破產(chǎn)或者無(wú)能力承擔(dān)責(zé)任的，比如小型企業(yè)造成污染或分散的農(nóng)民造成的土壤污染等，為了避免環(huán)境事故的發(fā)生，確定責(zé)任者仍為直接責(zé)任者，但先由地方政府或地方政府委托的修復(fù)企業(yè)先行承擔(dān)土壤污染修復(fù)的工作，并賦予地方政府或修復(fù)企業(yè)享有追償權(quán)。再次，對(duì)于土壤污染中的輔助者，如：污染物的運(yùn)輸者、協(xié)助開發(fā)者等可以適用過錯(cuò)責(zé)任來(lái)認(rèn)定責(zé)任人，在土壤污染中無(wú)過錯(cuò)的不承擔(dān)責(zé)任。最后，對(duì)于外源性與直接性污染之間的土壤污染問題，無(wú)法確定土壤污染的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)適用地方區(qū)域政府的“兜底責(zé)任”，由地方政府來(lái)承擔(dān)突然污染修復(fù)與治理責(zé)任。

二是界定責(zé)任范圍。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出造成污染的責(zé)任者應(yīng)承擔(dān)損害評(píng)估、治理與修復(fù)的法律責(zé)任?！稄V東省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》提出造成土壤污染的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤環(huán)境狀況調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)以及損害賠償?shù)呢?zé)任。但由于污染行為導(dǎo)致的后果不一樣，因此應(yīng)當(dāng)細(xì)分不同情形下的責(zé)任范圍。地方政府應(yīng)監(jiān)督污染企業(yè)履行修復(fù)治理責(zé)任，對(duì)于造成重大污染的企業(yè)，在償債能力較好的情況下可要求其自行還債，除承擔(dān)評(píng)估、治理、修復(fù)、風(fēng)控、損害賠償?shù)馁M(fèi)用外，責(zé)令其繳納一定的研究經(jīng)費(fèi)、污染現(xiàn)場(chǎng)補(bǔ)救措施的必要付出、受害者安全評(píng)估等費(fèi)用等；通過政府財(cái)政資金支持，修復(fù)治理無(wú)主的污染土壤或幫助有困難的排污企事業(yè)單位。

（三）完善修復(fù)治理配套機(jī)制

廣東政府土壤污染修復(fù)與治理制度體系建設(shè)還需健全相關(guān)輔助機(jī)制，才能順利完成治土系列工程任務(wù)。

第一，構(gòu)建土壤質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制?！稄V東省土壤污染防治條例草案》第十三條指出“省人民政府將每十年會(huì)同農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、林業(yè)等主管部門就本地的土壤環(huán)境進(jìn)行普查；地市級(jí)以上市人民政府會(huì)同農(nóng)業(yè)等主管部門每五年展開對(duì)集中式飲用水源保護(hù)區(qū)、食品農(nóng)產(chǎn)品地等重點(diǎn)區(qū)域的土壤環(huán)境普查”。“土十條”明確土質(zhì)檢查采用10年一調(diào)查之模式，確定污染企業(yè)黑名單制度，被列入黑名單的企業(yè)需要每年展開用地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督，定期知曉土壤環(huán)境的質(zhì)量。但由于目前檢測(cè)技術(shù)落后，五年、十年為周期的檢測(cè)工作難以及時(shí)反饋土壤的動(dòng)態(tài)污染。這就亟需區(qū)域政府以技術(shù)為突破點(diǎn)，統(tǒng)一檢測(cè)，輔之以網(wǎng)絡(luò)檢測(cè)、預(yù)警、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急機(jī)制、技術(shù)研究等，不斷縮短檢測(cè)周期，建立全面細(xì)化的數(shù)據(jù)庫(kù)，明確土壤修復(fù)目標(biāo)，便于及時(shí)科學(xué)決策。

第二，多途徑融匯土壤污染修復(fù)資金，強(qiáng)化資金運(yùn)籌。廣東政府立法應(yīng)建立土壤污染修復(fù)財(cái)政專項(xiàng)基金機(jī)制，引入社會(huì)資本、綠色金融籌資、政府債券、污染企業(yè)強(qiáng)制繳納強(qiáng)制險(xiǎn)等，確定縣級(jí)人民政府承擔(dān)財(cái)政保障的責(zé)任。廣東政府需健全資金的渠道保障，創(chuàng)新多渠道資金募集，對(duì)造成土壤污染的企業(yè)除承擔(dān)民事賠償責(zé)任外，在行政干預(yù)下應(yīng)向區(qū)域政府繳納一定的稅收，企業(yè)繳納的款項(xiàng)作為土壤修復(fù)資金的穩(wěn)定來(lái)源；推廣污染企業(yè)強(qiáng)制購(gòu)買保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)全社會(huì)共擔(dān)，以保障污染企業(yè)能賠償土壤污染造成的損失。廣東各級(jí)政府充當(dāng)土壤污染修復(fù)與治理綠色金融的引導(dǎo)者，培育土壤修復(fù)企業(yè)并給予政策性傾斜，促成政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的順利開展；加強(qiáng)修復(fù)資金的管理制度的建立。《廣東省土壤污染防治條例草案》第四十三條提出對(duì)違法使用土壤污染防治資金的政府單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員給予行政處罰或追究刑事責(zé)任。目前修復(fù)治理專項(xiàng)基金的申請(qǐng)條件與使用范圍、修復(fù)資金的籌集方式與來(lái)源、資金管理辦法和監(jiān)督管理機(jī)制等還需進(jìn)一步明確。

第三，進(jìn)一步完善土壤污染修復(fù)治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。強(qiáng)有力且高效的政府應(yīng)聚集足夠的社會(huì)資源，保障社會(huì)公平公正，對(duì)出現(xiàn)危機(jī)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行正確、合理的補(bǔ)償。廣東政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策，將補(bǔ)償與扶持政策相銜接，確定土壤生態(tài)價(jià)值核算方法體系，明確誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)、如何評(píng)定等問題；同時(shí)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償制度的適用，將該項(xiàng)制度與安全環(huán)保生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)，如對(duì)于清潔生產(chǎn)，減少農(nóng)藥、塑料膜等污染物使用，為土壤污染防治做出應(yīng)有的配合與幫助的企業(yè)適用該項(xiàng)制度。由于生態(tài)價(jià)值是一個(gè)相對(duì)概念，生態(tài)價(jià)值貨幣化評(píng)估本身難度較大，特別是部分生態(tài)功能難以用貨幣來(lái)進(jìn)行衡量，而且補(bǔ)償對(duì)象有時(shí)很難準(zhǔn)確界定[10]。因此，除金錢獎(jiǎng)勵(lì)外，可采用技術(shù)類型化的補(bǔ)償，促使企業(yè)、公眾、區(qū)域政府采用新型環(huán)保模式技術(shù)，為土壤修復(fù)治理群策群為。但政府要明確下列要素：（1）生態(tài)補(bǔ)償主體。由于土壤污染的修復(fù)與治理是以個(gè)人或社會(huì)的切身利益為基礎(chǔ)的，具備公益性性質(zhì)，因此作為生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)具備公益性、非營(yíng)利性、統(tǒng)籌性。各級(jí)地方政府與本區(qū)域內(nèi)的非營(yíng)利性組織是生態(tài)補(bǔ)償主體。（2）生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象。主要有兩種類型：一是土壤環(huán)境的積極保護(hù)者，他們不以犧牲土壤的本質(zhì)用途為代價(jià)，而是積極運(yùn)用綠色技術(shù)、研究保護(hù)土壤的辦法，促使土壤環(huán)境的良性發(fā)展。二是土壤環(huán)境的主要修復(fù)者，土壤污染導(dǎo)致受害者財(cái)產(chǎn)與人身受到損害，對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不利，土壤污染的主要修復(fù)者對(duì)于個(gè)人與社會(huì)帶來(lái)重大福利，這部分主體需要資金或技術(shù)的投入，因此需要進(jìn)行補(bǔ)償。而作為污染者主體，應(yīng)當(dāng)以行為導(dǎo)致的損失為限，超出其義務(wù)范圍的修復(fù)行為可獲得生態(tài)補(bǔ)償。（3）生態(tài)補(bǔ)償資金主要指資金籌集與資金適用。資金的籌集包括生態(tài)補(bǔ)償稅、財(cái)政支出、專項(xiàng)資金、社會(huì)受益者募集等。廣東政府可以結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H拓寬資金來(lái)源，資金的運(yùn)用上，應(yīng)當(dāng)確保生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)用于修復(fù)土壤污染。這需要廣東政府逐步完善相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，以保障資金運(yùn)用到實(shí)處。