駐村第一書記面臨的問題與思考
——以呂梁山區臨縣為例

□王 笑 樊 實 延曉倩 宋紅霞

（山西省農業種子總站 山西 太原 030006）

2015年4月，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合印發了《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》。此后，山西省委組織部印發了《山西省選派駐村第一書記管理辦法（試行）》。2015年8月，山西省啟動選派駐村第一書記工作。目前，山西省共有10009名村黨支部第一書記奮戰在基層一線。

“呂梁山區”是國家重點扶持的11個集中連片特困地區之一。臨縣屬于“呂梁山區”集中連片特困地區，是國家級深度貧困縣，共有貧困村333個，貧困人口12.3萬人，占全省貧困人口的5.3%。2017年底，臨縣貧困發生率仍高達15%以上。作為山西省扶貧攻堅的主戰場，臨縣有中央、省、市、縣選派的第一書記共465名，精準扶貧已成為臨縣最大的民生工程。

1 貧困村存在的問題

1.1 基層黨組織力量薄弱，無法有效實現基層組織的作用

貧困村黨員文化水平普遍偏低，高中以上學歷很少，少數黨員甚至不會寫字。同村黨員多為一個家族或多個家族，年齡老化。流動黨員多，很少學習政策、文件，帶動力不強。個別村由于家族紛爭，連續多年沒有農村黨支部，且發展新黨員十分困難。第一書記駐村之前，存在不按程序辦事的情況，村內事務的決策、執行、結果不公開，缺乏有效監督。即使村干部辦了好事，也常常被誤解，導致干群關系緊張[1]。

1.2 貧困村民生活條件差，收入低、開銷大

貧困村民以面食為主，蔬菜主要為土豆、南瓜、豆腐、粉條，偏遠地區生活用品主要通過流動車銷售，價格普遍高于市場價。在民用汽車擁有量、固定電話和移動電話裝機量等方面，貧困地區與全國水平差距甚遠[2]。貧困村民主要以農為主、靠天吃飯，由于機械化程度低，交通不便，農產品價格低于市場價。近年來農產品價格波動大，增收難問題突出。如臨縣W村的水費價格為12元/t，作為支柱產業的紅棗的收購價格在1元/kg左右，玉米收購價格低于市場價0.04元/kg，雞蛋價格高于市場價0.4元/kg。

1.3 資源流失嚴重，公共治理出現危機

在市場優化資源配置的同時，貧困地區的人力資源和資本資源外流嚴重，使得貧困地區公共治理能力停滯不前，甚至倒退。村級活動場所、道路、水電管網等基礎設施的建設維護普遍衰敗，農村環境衛生日趨惡化，出現“流出性衰敗”的現象[3]。伴隨著大規模的勞動力轉移，村內留守人員老齡化嚴重，農民的內生動力發揮不夠，阻礙了脫貧的腳步。相當部分的家庭或個人不在村級組織管理之內，基層民主運轉乏力，農村的治理不得尋求外部力量的幫助。

1.4 村民思想觀念落后，村內事務參與度不足

貧困村民存在過分依賴政府、圖安穩、大辦婚喪嫁娶等幾種落后思想，不能緊跟時代的步伐。村民自治中，只有民主選舉得到了廣泛參與，民主決策、管理和監督未能跟進，嚴重制約了當地經濟和社會的健康發展。

臨縣W村兩委與村民商議如何發展集體產業，參會村民不多，也提不出建設性意見。確定發展養驢產業后，還需建立監督委員會，但村民并不關心，對集體產業發展情況村民也很少過問。發生這種情況，既有村民自身的原因，也有基層干部官僚作風嚴重、干群關系緊張的因素。

2 駐村第一書記的作用

第一書記作為黨組織從各單位選派到農村基層黨組織的工作代表，核心任務就是建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。

2.1 有利于強化基層組織建設，發揮脫貧攻堅戰斗堡壘作用

農村黨支部處在脫貧攻堅的最前線，是黨最基層的組織，對扶貧政策的落地起到核心作用。第一書記所在村多為黨組織軟弱渙散的貧困村，抓黨建是促脫貧的有力抓手。第一書記的到來為農村發展提供新動力，變革了農村的黨組織。貧困村受宗族勢力影響較重，有的甚至影響了黨支部建設和黨員發展。第一書記作為國家公職人員，與宗族勢力無歷史上的矛盾積累和利益糾葛，不參與村內利益紛爭，能夠站在公共利益的立場上對村內事務進行調解，便于工作的開展。

以臨縣S村為例，第一書記扶貧之前，S黨支部書記已空缺12年之久。村內兩大勢力黨員人數相等，支部選舉成了勢力角逐的戰場。在村黨員老齡化問題嚴重，上級政府和群眾對黨員普遍不滿意，扶貧項目很難實施。第一書記駐村后，經過大量走訪調研，從強化基層戰斗堡壘抓起，建起了黨支部，引導能人回村創業或擔任領導班子成員。現在村情明顯好轉，村內事務日趨正規。集體養殖土雞1 000只，山羊1 00只，翻新了村級活動場所，戰斗力明顯增強。

2.2 當好脫貧的“領頭雁”，推動農村全面發展

2.2.1 推動產業發展，創新經營體制機制

第一書記不一定是發展經濟的能手，但具備學習產業政策文件和尋找信息的能力，可以在農業技術和產業結構調整上發揮引導和推動作用。通過培訓新型經營和服務主體，形成規模經營和集中連片種植，千方百計增加農民收入。

臨縣西部某鄉A，B，C3個貧困村村民年齡結構偏大，缺少勞動力，無法直接參與集體產業的經營。3位第一書記創新農村經營體制機制，成立肉驢養殖合作社，將不愿放棄農作的老年人融入產業鏈的上游或者下游，由三村分別出人成立監事會、理事會。3村用扶貧款購買肉驢，A村將上級撥付的扶貧示范村資金用于驢場的基礎建設，建成后3村分別付租金使用場地，A村收取租金作為村集體收入。飼料、疫苗、養殖方面統一管理，按比例付費。政府為村民申請谷子種植和退耕還草（苜蓿）項目，合作社收購谷草和苜蓿，村民獲得谷子、草料和肉驢分紅3部分收益。

2.2.2 維護農村社會穩定，促進村風改變

貧困地區農民文化素質低，村民缺少辨別能力，隨著經濟快速發展，一些矛盾日益凸顯，不穩定因素增多。有的宗族勢力干擾村務，有的受到邪教活動和宗教組織影響散布不當言論，有的參與非法傳銷等。第一書記具有較強的政治敏銳度，對不穩定因素洞若觀火，在打黑除惡、反對邪教、弘揚社會正能量方面起到了積極作用，確保了農村基層黨組織的領導地位不動搖，增強了黨在農村的執政根基。

2.2.3 弘揚傳統文化，加強農村文化建設

長期以來，政府對農村公共文化服務主要以戲曲巡回演出、電影下鄉、道德講堂等方式直接送到村里，對傳統文化缺乏保護。隨著互聯網發展，“亞文化”不斷沖擊著農村的傳統文化。第一書記在具體的工作中一方面對傳統文化加強保護，一方面對傳統文化適應時代潮流進行再發掘創新。

S村第一書記購買音響設備、樂器、服裝等，將村內停辦多年的秧歌隊重新組建。將十九大報告精神、習近平新時代中國特色社會主義思想等新內容編成秧歌劇融入其中，促進了國家非物質文化的再傳承和再復興。W村第一書記使用經費購買禮品組織評選“鄉村孝心人物”，張貼孝道文化圖片，促進了孝老敬老的思想道德建設，改變了“老人住舊窯、子女住新窯”的局面。臨縣政府建立養老孝心基金，子女交贍養金，政府獎勵“孝心紅包”，臨縣全縣第一書記做宣傳，激發弘揚中華傳統德孝文化的同時，將扶貧與扶志結合起來，取得了很好的效果。

3 駐村第一書記在工作中存在的問題

3.1 第一書記個人政治素養和綜合能力素質參差不齊

由于派出單位實際情況不同，對扶貧工作重要性的理解和重視程度不同，在實際派出人員時，有各種各樣的情況出現。比如，部分單位由于人員緊缺，選派不出真正符合條件的第一書記，只能讓剛入職人員、即將退休人員和在單位工作積極性不高人員來擔任。部分單位選派了優秀的部門業務骨干，但未能與原單位完全脫崗，“雙崗雙職”而不能全身心地投入到扶貧工作中去，造成“兩頭跑”顧此失彼的緊張局面。

第一書記個人政治素養和綜合能力素質參差不齊，主要表現在以下幾方面：一是自愿報名駐村、敢于擔當的第一書記和黨組織幾番動員做工作承諾解決職務職稱后報名的第一書記之間的差異；二是腳踏實地想做事的第一書記和急功近利撈政治資本的第一書記之間的差異；三是性別、學歷、級別、年齡、閱歷等方面導致個人工作能力的差異；四是派出單位部門類別之間的差異，層級越高的部門和單位，擁有的資源越多，為村里解決的困難也越多；五是領導重視程度的高低導致扶貧效果差異。

從扶貧效果看，社會普遍認為：省派駐村第一書記好于市派的第一書記，市派的駐村第一書記好于縣派的第一書記。山西省農業廳派駐臨縣50名第一書記情況如圖1所示，從圖中可以看出省派第一書記高學歷、行政級別高、年輕化，更能夠勝任工作。

3.2 第一書記作為新角色，身份轉換困難

多數第一書記長期在城市機關工作，缺乏農村工作經驗，沒有發展產業的經驗。初到偏遠農村，環境艱苦，心理落差較大。新崗位和原單位有差異，加上偏遠山區方言較重，交流有障礙，不能迅速轉變角色進入工作狀態。農村工作千頭萬緒，農民群體有自身的特點，特別是跟貧困地區的村民打交道，對長時間在城鎮工作的人來說很有難度。一些第一書記一時難以適應鄉村的工作而不知如何開張工作，推進工作有心無力，難以把握尺度，甚至好心辦壞事[4]。

圖1 山西省農業廳派駐臨縣50名第一書記構成

3.3 第一書記職責定位模糊

組織部對第一書記的職責定位是“建強基層組織，推動精準扶貧，為民辦事服務，提升治理水平”，但在實際工作中，很難準確區分第一書記、村兩委及幫扶隊的職責差別。

第一書記工作存在兩極分化。有些第一書記認為自己是派駐干部，地方組織部或黨委對其約束力有限，加上與原單位溝通減少，“將在外，君命有所不受”，思想作風開始松懈、懶散，對待工作如蜻蜓點水，脫離了人民群眾，甚至出現不遵守規章制度，把駐村第一書記崗位當成了自由崗位的情況。另一方面，一些地方檢查力度過大，管理考核嚴格，“白+黑、5+2”的迎接各類暗訪和督導，加上第三方評估和派駐單位調研慰問，第一書記忙于準備文字材料、填寫各種表格，生怕被批評通報。由于精力分散，耽誤了扶貧和黨建的“主業”，影響了駐村幫扶的實際效果。

3.4 第一書記成為脫貧攻堅的“獨角戲”

貧困村有包村干部、駐村幫扶隊、幫扶責任人、第一書記等多支隊伍共同扶貧，由于第一書記服務時間短、級別低且多為外地人。農村基層同志往往不會將第一書記當作“自己人”，第一書記很難協調、調動其他隊伍。精準扶貧要求搞產業扶貧并見到成效，在幫扶隊駐村時間短、多為填寫幫扶責任書和應對檢查的情況下，上級政府督促第一書記必須將產業資金花到位，第一書記只能頂住壓力獨立完成。

3.5 農村事務對第一書記過于依賴

多數第一書記責任心強、干勁足，為貧困村爭取到的項目很多，加上鄉鎮黨委負責第一書記考核，將大量本該由鄉或村干部完成的工作分配給第一書記，導致第一書記幾乎包辦村內事務，村干部只需配合即可。鄉鎮干部或村民享受到好處后，期望第一書記能夠參與更多事務或者帶來更多資源，從而造成對第一書記和外部資源的依賴，弱化了村民和村干部自身的發展能力。第一書記辦事風格改變了鄉村原有方法，第一書記任期過后，資源減少、辦事效率降低，極有可能降低村民對村兩委干部的支持度，降低上級政府對村兩委的信任度，使農村發展出現停滯或倒退，進而影響國家整體發展。

3.6 第一書記待遇差異大，激勵措施少

省、市、縣派第一書記出差補貼各不相同，不同單位經費方面差別較大。有些部門爭取到的扶貧經費較多，有些部門的扶貧經費只是“杯水車薪”。貧困村地處偏遠山區，第一書記駐村后不能照顧家庭，交通開支和家庭成本開銷增大。派出單位的出差補貼不足以彌補日常開銷，有些只能靠第一書記自己解決，導致“倒貼錢來扶貧”的現象。政策給予第一書記的工作經費在部分地方被鄉鎮截留或村干部透支，遲遲不能到位。

4 第一書記走出扶貧困境的措施

4.1 第一書記應當加強學習

第一書記在農村工作的時間較為自由，必須加強理論實踐的學習，保持黨員先進性。加強對扶貧產業的學習，懂得產業發展的規律，熟悉市場運作流程，學會規避風險。結合村情選擇合適產業，提高扶貧成效，提高自身解決扶貧工作中出現各種問題的能力。學習和熟悉包括黨建、醫療衛生、社會保障、計劃財務、民政等部門職能，熟記村內基本情況。這樣才能扎實做好工作，從容面對各種問題。

4.2 提高第一書記待遇，為駐村提供保障

自新中國成立以來，就有干部掛職制度，不同時期表現形式、使命、任務各不同。駐村第一書記作為一種掛職鍛煉的重要方式及治理貧困的新模式，在全面建成小康社會中發揮著重要作用。只有完善第一書記培養、選拔、鍛煉機制，增加第一書記經費待遇和政治待遇，才能有效調動他們工作的積極性。扶貧資金方面，在打造樣板示范點的同時，要兼顧其他貧困村，避免資金集中，引起群眾矛盾。專項工作經費應嚴格執行有關規定，加大對違規使用的懲治力度。同時，對扶貧工作突出的第一書記，應進行表彰并大力宣傳，推廣成功經驗，激發第一書記的自豪感、社會認同度和支持度。讓第一書記們下得去、待得住、干得好，為基本實現社會主義現代化和建設社會主義現代化強國這兩個階段打好基礎。

4.3 強化扶貧隊伍建設，建立大扶貧格局

我國構建了以“包村干部+駐村幫扶隊+村兩委+第一書記”為主體的多元化農村基層治理框架體系，發起了一場全國性的反貧困運動。但是，只依靠政府力量是遠遠不夠的，需要引導市場和社會共同加入到扶貧隊伍里來。第一書記作為政府扶貧行為的核心人物，在工作中要尤為重視對人才的挖掘和培養，為黨支部培養和儲備力量，為農村培養能人，實現農村領導力的內生性供給。扶貧工作需要包括政府、村民、企業在內的全社會力量的參與，只有這樣，政府扶貧“獨角戲”才能變成社會的“大合唱”。

4.4 加強思想體系建設，做到“扶志與扶智”

貧困戶中有相當一部分人，不積極上進，內生動力不足，“等、靠、要”思想嚴重。第一書記在物質扶貧的同時，必須重視思想意識理念的傳播，先從精神上“扶貧”。通過舉辦各類優秀人物評選、建設脫貧攻堅講習所等方式做到“志、智雙扶”。如果將脫貧攻堅事業比作一艘航行的“攻堅船”，第一書記是掌舵人，黨支部書記是船長，貧困群眾是水手。船長協調好，有個好舵手，有群有信心、有決心、能夠源源不斷提供動力的水手，才能勇往直前、到達勝利彼岸。

4.5 明確工作責任，創新考核方法

扶貧工作中有包村干部、駐村幫扶隊、村兩委、第一書記等多支隊伍，需要明確各方責任和考核指標。責任不明確，容易出現推諉扯皮的現象；考核不量化，影響工作積極性。以往考核停留在填表格、聽匯報等形式上，結果不能夠全面反映真實情況。2018年，圍繞減少貧困人口、提高農民收入、發展產業、群眾評價等方面，臨縣組織部制定了第一書記月工作任務提醒卡，對工作內容進行細化，并作為考核依據，提供了一個很好的考核模式。

4.6 強化第一書記培養，提高考核測評透明度

（1）用人問題是旗幟問題又是導向問題，有針對性地選拔對黨忠誠、人品第一、敢于擔當、“想做事、能做事、不出事”的人作為后備干部，關乎我黨事業的鞏固與發展。《山西省選派駐村第一書記管理辦法（試行）》第十二條規定：第一書記在下派期間，符合干部選拔任用和公務員職級晉升規定條件的，要按期予以晉升定級。第一書記住村兩年結束后，住村工作表現優秀、實績突出、深受當地干部群眾擁護的，要優先提拔重用。第十三條規定：建立“目標管理、民主測評、檢查評價”三位一體的綜合考核評價機制。綜合考核評價結果實行分類排位，并作為提拔使用的重要依據。以上規定導致少數人幻想來基層“鍍金”，投機鉆營、欺上瞞下，不擇手段地套取各種榮譽，以獲得提拔重用的機會。派出單位與組織部門應注重在培養工作能力、提高工作業績和提高道德素養等方面加強培養。

（2）《山西省選派駐村第一書記管理辦法（試行）》第十四條考核程序規定：每年12月，由縣（市、區）委組織部會同派出單位組成考核組，對本地第一書記進行考核。上述規定表明，考核工作主要由派出單位和縣組織部共同承擔。但由于第一書記異地辦公，派出單位不能全方位考核，最終委托于駐地縣委組織部門。縣委組織部時間緊、任務重，很難做到每年考核，未能嚴格按照公開述職、民意調查、實地察看等考核程序執行，給投機鉆營者留下了機會。部分優秀稱號直接由鄉鎮組織指定，沒有經過評選，給出了錯誤的用人導向，嚴重打擊了腳踏實地的第一書記的積極性，影響了剛入職青年干部的世界觀、人生觀和價值觀。省委組織部門要把制定政策與政策落地、執行力與督察力緊密結合起來，派出單位與縣級組織部門嚴格執行考核程序，將考核工作落實到位，倒逼第一書記真幫實干，才能全面打贏脫貧這場攻堅戰。