供給側結構性改革背景下對內蒙古農牧業發展的思考

劉慧 段宇坤

摘 要：進入新時代以來，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，應加快推進農業供給側結構性改革。本文對內蒙古農牧業發展現狀及存在問題進行了分析，提出包括優化農牧業產業結構、推進綠色生產方式、走質量興農之路、改革國家補貼政策、緊抓農業科技革命契機等供給側結構性改革關鍵措施。

關鍵詞：內蒙古 農牧業 供給側結構性改革

長期以來，我國為了從戰略高度保障農畜產品充足供給，在制定各項政策時重點側重于農產品供給“量”的增加，相對忽視了農產品品種結構及品質，致使部分農產品出現較為嚴重的供給結構性失衡。進入新時代以來，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側。在此背景下，內蒙古應該抓住實施鄉村振興戰略的有利時機，充分發揮地區優勢，大力推動農牧業供給側結構性改革，努力開創新時代內蒙古“三農三牧”發展新局面。

一、內蒙古農牧業發展現狀

近年來，內蒙古農牧業發展取得顯著成就，推進農牧業供給側結構性改革具有良好基礎和條件。糧食和農畜產品綜合生產能力取得新成就。糧食產量連續5年穩定在550億斤以上；牲畜存欄連續4年穩定在1.2億頭只以上，牛奶、羊肉、細羊毛、山羊絨產量居全國首位，牛肉產量居全國第三位。農牧業結構不斷優化。按照“穩糧優經擴飼草”的發展思路，調減籽粒玉米種植面積，糧經飼比例由75：17：8調整為73：17：10。按照“穩羊增牛”的發展思路，肉牛、生豬存欄比2012年分別增加50%、28%。科技和裝備等生產要素已經成為內蒙古農牧業發展的主要驅動力。全區農作物綜合機械化水平達到83.5%，高于全國18個百分點；主要農作物良種覆蓋率基本實現全覆蓋，家畜良種化率達到90%以上；全區農牧業科技進步貢獻率達到54%，5年提高了5.5個百分點。

二、內蒙古農牧業發展存在的問題

雖然內蒙古農牧業發展成就顯著，但農牧業基礎設施仍較薄弱，生產經營方式總體粗放，農畜產品階段性供過于求和供給不足并存，生產成本上升、比較效益下降和水土資源、生態環境約束趨緊并存，農牧民適應生產力發展和市場競爭的能力不強。

（一）農牧業供給側結構性矛盾突出

當前，全區玉米種植面積和產量分別占糧食總播面積和產量的53.9%和75.3%，羊存欄數占全區牲畜總頭數的78.3%；玉米“一糧獨大”、羊“一畜獨大”的單一種養結構明顯，農畜產品供給數量、品種和質量未契合消費者需要，內蒙古獨特的優勢沒有得到充分發揮，造成農畜產品供求結構性失衡。

（二）農業生產方式落后

農業用水方式粗放，2016年內蒙古農業灌溉面積5607.2萬畝，其中高效節水灌溉面積2795.6萬畝，僅占一半。灌溉水利用率僅為52.1%。按種植玉米每畝產量1500斤，耗水300噸計算，需要灌溉400斤水才能換取1斤糧食，生態代價驚人，自治區每年調出糧食實際等于調出了寶貴的水資源。化肥和薄膜使用量仍呈上升趨勢。化肥施用量234.6萬噸，占全國14位；農藥使用量3.2萬噸，占全國21位；農用塑料薄膜使用量9.6萬噸。落后的農業生產方式不僅難以生產綠色健康農產品，而且生產過程對環境造成污染。同時，由于對耕地草原等自然資源的開發與索取超出了承載能力，部分區域生態趨于惡化，耕地保護、已墾草原撂荒、地下水漏斗區、重金屬污染等形勢比較嚴峻。以黑土地為例，內蒙古最肥沃的呼倫貝爾黑土地有機質含量僅有3%左右，比美國中部的五大湖區“黃金玉米帶”土壤有機質含量低2個百分點。總之，靠拼資源消耗、拼要素投入的粗放發展方式難以為繼。

（三）生產成本走高

近年來，隨著農業生產資料及飼草料價格上漲，農畜產品的生產成本逐年走高。以巴彥淖爾市黃灌區種植玉米為例，不包括農民自己的投工投勞和土地流轉費用，2018年每畝種植成本在590元左右，如果再加上土地流轉和人工費用，種植玉米虧本的幾率很大。

（四）農畜產品質量安全保障能力較低

現有農產品質量安全檢驗檢測體系經費不充足，不能充分發揮保障能力。自治區本級農畜產品質量安全監管經費僅為1800萬元，從全國范圍來看，僅比西藏投入略高，與周邊省份相比也有很大差距（黑龍江5000萬元，新疆4000萬元）。農畜產品質量可追溯制度仍處于起步階段，農畜產品生產、加工、流通、質量檢驗、標識管理等各個環節，尚未建立起一套嚴格完整的標準、市場準入監管體系和嚴格的農畜產品質量安全控制體系。由于不同作物農藥施用種類和數量不同，發達國家針對不同作物有各自的限量指標，而我國對谷類、蔬菜等大類設置指標。

（五）綠色品牌價值遠沒有得到充分挖掘和體現

打造區域公用品牌是當前品牌戰略的重要抓手，由于缺乏總體設計與規劃，缺少區域特色品牌標準體系，致使內蒙古優質特色產品與區外同類產品難辨真偽，優質不優價。2016年中國國家區域品牌上榜82個，內蒙古僅有2個，初級農產品分類中，烏蘭察布馬鈴薯品牌價值114.9億元排名14位，與第1位贛南臍橙相差553.2億元；畜禽水產品類別中，科爾沁肥牛品牌價值44.5億元排名第8位，與第1位大連海參相差168.1億元。

（六）農業技術推廣服務體系滯后

長期以來農業技術推廣體系得不到重視，真正在一線發揮作用的農業技術推廣部門由于財政支撐嚴重不足，推廣人員培訓經費、工作經費不能得到保證，現有的推廣機構只能在很小范圍內示范推廣，最后一公里沒有徹底打通，大量先進農牧業生產技術送不到田間地頭，嚴重制約了科技創新對農牧業發展的貢獻。從全國范圍看，甘肅省每年安排2億元農業技術推廣經費，河南省將產油大縣獎勵資金全部用于農業技術推廣，黑龍江拿出10億元專項資金推廣秸稈綜合利用技術。

三、內蒙古農牧業供給側結構性改革建議

內蒙古擁有茂密的森林、豐美的草原、肥沃的土地、獨特的高原氣候。農畜產品營養豐富，味道獨特。要實現內蒙古由農牧業大區向農牧業強區轉變，就要結合消費者的實際需求，充分發揮內蒙古獨特優勢，推進農牧業供給側結構性改革。

（一）優化農牧業產業結構，推進農牧業提質增效

1. 統籌調整農牧業產業結構

首先要保障糧食安全，糧食多了是庫存壓力、財政壓力；糧食少了是社會壓力，會出現大問題。通過劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，加大建設力度，實現“藏糧于地”，將內蒙古糧食產量穩定在550億斤以上。在保障糧食安全的基礎上，調整農牧業產業結構，積極發展畜牧業，促進糧食飼草過腹轉化增值。內蒙古除了糧食生產核心區，其余有約5000萬畝中低產田可實施糧草輪作。每畝高效節水人工草地可產牧草1000公斤，是天然草場產量的20倍，不但人工草場自身生態條件得到改善，還可實現20畝天然草場休養生息。按照自治區新增5000萬畝高效節水牧草基地測算，約可新增飼喂7000萬羊單位，相當于增加43%的畜牧業生產能力。因此，按照為養而種、為牧而農的思路，通過加大中低產田改造力度，發展人工飼草料基地，支持畜牧業發展。

2. 優化農業區域布局

優化農業生產結構和區域布局是推進農牧業供給側結構性改革的一項重點任務，通過選擇水土資源環境條件較好、農業基礎設施比較完善的優勢產區為重點，劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、農產品特色優勢區，進一步聚焦核心品種和優勢產區，建議國家和自治區要精準施策，圍繞特色優勢區的主要建設任務補齊短板，推動涉農資金和政策向“三區”傾斜。

3. 大力培育農畜產品區域公用品牌

農畜產品區域公用品牌是依托特定區域優勢產業創建，相關機構、企業、農戶等共同擁有，與區域形象共同發展的農畜產品品牌。內蒙古打造區域公用品牌有很好的基礎。全區“三品一標”認證數量達到2643個，比2012年增長10.1%；地理標志農產品達到89件；農業部認證的有機產品產量居全國第一。建議明確打造品牌路徑，分級培育建設。委托品牌經營公司，實施市場化運作。制定完善標準體系，嚴格市場準入。加快發展河套面粉、開魯紅干椒、敖漢旗小米等一批區域公用品牌，帶動整個產業發展。

（二）推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力

1.推進農業清潔生產

農業清潔生產是現代農牧業的重要特點。國家規劃到2020年之前實現化肥、農藥零增長，建議加強標準化生產，以農獸藥殘留限量為重點，構建覆蓋產地環境、生產過程、加工包裝等各環節的標準生產體系。加快地方標準修訂，標準要與國際接軌，力爭通過5年努力，基本實現按標生產。大力推廣測土配方施肥技術，要免費給農民檢測耕地，出具施肥配方，提供配方肥。推廣使用高效、安全、低毒農藥及無公害生物農藥。嚴厲打擊高毒農藥生產、流通環節行為。

2.大規模實施節水農業

《全國高標準農田建設總體規劃》確定內蒙古到2020年建成高標準農田3660萬畝（全國8億畝）。內蒙古規劃到2020年建成5000萬畝高標準農田。目前各部門已累計下達高標準農田建設任務3720萬畝，建成高標準農田2579萬畝。國務院機構改革將整合高標準農田建設渠道，內蒙古應大規模推進高標準農田建設，重點進行節水改造，提高灌溉水利用率。

（三）走質量興農之路，提高內蒙古農牧業品牌含金量

內蒙古農畜產品的金字招牌應該是好吃和安全，確保農畜產品質量安全是頭等重要的大事，要努力實現農牧業高質量發展，推動體制機制創新。一是要出臺農業技術推廣及農畜產品質量安全相關條例，充分發揮農技服務體系作用。各地政府應確保每畝耕地拿出2元工作經費，每個旗縣大約500萬元左右，重點用于農業技術推廣和農畜產品質量安全檢驗監測。要下大力氣推廣綠色高效生態農牧業生產技術。建立靈活高效的農牧業技術服務網絡平臺，讓農牧民的技術問題能方便及時得到解決。要讓農畜產品質量安全檢驗檢測部門的人員動起來，設備轉起來，真正實現按標準取樣檢驗，確保產地不出現質量安全問題。二是構建“從農田牧場到餐桌”的全程監管鏈條，建立健全信息通報、約談制度，將保障農畜產品質量和食品安全納入黨政領導班子政績考核范圍。三是加強農產品質量安全信用體系建設，讓失信單位和個人寸步難行。倒逼生產者實行規范化標準化生產，不斷提升農產品質量安全水平。

（四）改革國家補貼政策，加大一般轉移支付力度

為了適應新時代農牧業發展需要，國家的農業補貼政策也應該不斷地調整和完善，建立以綠色生態為導向的農業補貼制度是未來發展的主要方向。一是加大一般轉移支付，減少專項轉移支付。建議通過加大一般轉移支付，給旗縣充分的發展決定權。二是改革政策補貼方式。建議國家主要補貼資金應投向農牧業技術研發、推廣、服務、環境保護、流通等環節中，多制定一些“綠箱政策”，提高農牧業發展的核心競爭力，減少對農牧業發展推動作用較小的直接發放補貼的“黃箱政策”。

（五）要抓住新一輪科技革命契機實現農牧業跨越式發展

我們應該清醒的看到，我國農業的絕對水平在提高，但國際競爭力相對于制造業顯得弱小。近幾年，世界農業科技創新力度不斷加大，大數據、人工智能、物聯網等高新技術在農業上應用越來越多，農牧業產業發展方式將發生深刻變化。內蒙古作為國家向北開放的橋頭堡，“一帶一路”重要節點，擁有很好的農牧業發展基礎，應借助國家實施鄉村振興戰略的有利時機，加大改革創新力度，出臺切實有效措施，推動互聯網、大數據、人工智能等高新技術在農牧業生產中的運用，加快農牧業發展質量、效率和動力變革，把內蒙古農牧業做成聞名國內外的大產業。

參考文獻：

[1]孫振云.在全區農牧業工作會議上的講話[R].呼和浩特：內蒙古自治區農牧業廳，2018-1-15.

[2]馮華.莊稼減“肥”農業更美[N].人民日報，2015-12-21.

（作者單位：1.赤峰綠璐種業有限公司；2.內蒙古自治區發展和改革委員會）

責任編輯：代建明