印度基礎設施PPP項目開發競爭力現狀與建議

何 諧

（北京明樹數據科技有限公司，北京 100102）

一、印度基礎設施、PPP發展和管理概述

（一）印度基礎設施與PPP發展概況

獨立后的印度基礎設施多由政府管理。由于政府部門效率較低，導致基礎設施發展滯后[1]。2005—2015年十年間，印度平均財政赤字占其GDP的6.8%[1]，其政府財政收入無法滿足基礎設施的融資需求。為解決融資困境，印度政府支持運用PPP模式解決基礎設施融資問題。1990年以來，印度共有879個PPP項目（融資到位PPP項目），總投資額達234.872億美元。其中，進入履約期的項目有837個，其總投資額達2 205.47億美元。在所有融資到位的PPP項目中，排名前三的分別為電力、公路和港口項目，數量為411個、385個和40個。最少的是天然氣項目，僅3個。印度的PPP模式主要包括BOT（建設—經營—轉讓）、BLT（建設—租賃—轉讓）、DBFOT（設計—建造—融資—運營—轉讓）、OMT（經營—管理—移交）等（見圖1）。

就印度私營企業（私營合作伙伴）（在我國PPP語境下，“Private Partner”常為“社會資本”，其包括民營企業、國有企業和外資企業；具體到外國實踐中，酌情保留“私營企業”“私營方”等表述）投資PPP項目的額度來看，投資額排名前三的行業為電力行業、信息和通信技術（ICT）、公路建設，私營合作伙伴投資額分別為1 459.98億美元、1 002.31億美元和770.25億美元（見圖2）。

圖2 印度私營企業在主要基礎設施PPP項目中的投資額（1990—2017年）

印度PPP項目的一大特點是國際化，外資參與PPP項目占PPP項目總額1/10以上。2005—2014年間，印度基礎設施項目外資參與度在10%～30%之間[2]。2005—2014年，共19個國家（地區）的外資公司參與印度117個PPP項目（部分項目由來自兩個國家及以上的外資公司參與）[3]。

（二）印度現行PPP管理機制

1.相關政府機構職責與PPP項目審批流程。印度財政部經濟事務司（DEA）為印度主要的PPP政策規劃部門，出臺并制定與PPP相關的政策指南和審核的相關規定。經濟事務司下設專門的PPP部（中心）（PPP Cell），負責聯邦層面的PPP事務協調。印度的PPP審批機構為公私合作項目組（PPPAC）。印度財政部會對PPP項目招投標流程出臺相關指南，但具體到各行業的PPP合同框架的制定，如合同績效管理、債務等問題，則由印度各部委根據其所在行業做相關規定。

2.外資在印度投資審批流程。印度工業政策與促進局（DIPP）負責制定外國直接投資政策及投資促進工作；其公司事務部負責公司注冊審批；印度儲備銀行（RBI）負責外資辦事處、代表處的審批與外匯管理，具體流程（見圖3）。其中，如果外國公司股權不超過印度政府對外資股權最高限額的規定，外資項目即可通過“自動生效制度”獲批，即只要根據印度儲備銀行（是印度的央行）的規定，報送相關申請材料，投資項目可自動獲批（印度將外商投資分為三類：自動通道、批準通道、負面清單。自動通道類項目需獲得批準；批準通道項目需事先獲得印度政府外國投資促進委員會的批準，而負面清單則為禁止投資領域）。

圖3 外資在印投資審批流程圖

（三）印度現行PPP相關的法律法規和主要政策

1.法律法規。一是國家層面。印度尚無國家（聯邦）層面的PPP法律法規，關于PPP采購的相關規定，一般參考印度財政部的《通用財政規則》（世界銀行數據庫）。二是地方/邦層面來看，在印度現有的27個邦中，僅8個邦有較為正式的法律法規。其中，3個較為典型邦/地方的法律或規定（如表1所示）[2]。

表1 印度地方級PPP法律法規[4]

2.印度PPP主要政策。印度國家PPP政策（草案）2011版和印度“十二五”規劃均對PPP和基礎建設有涉及：一是《印度國家PPP政策（草案）》2011版，可視為印度PPP的主要發展方針；二是《印度“十二五”（2012—2017）發展規劃》，印度“十二五”期間，政府在基礎設施領域投資額約1.2萬億美元，并支持私營合作伙伴以PPP模式參與[2]。

二、印度基礎設施項目PPP概況-以公路，鐵路，電力為例

（一）印度基礎設施概況

世界銀行2015—2016年度對全球140個主要經濟體的基礎設施競爭指數排名顯示，印度整體基礎設施排名第74，較其他主要亞洲國家相對落后（其中新加坡第4，馬來西亞第16，中國大陸第51）（數據來源于世界銀行數據庫）?；A設施質量排名中，印度電力供應質量排名第98，陸路建設排名第61位，均處世界主要經濟體中下游水平。未來印度基礎設施領域PPP模式的發展與廣泛應用，為中國企業赴印開展PPP項目帶來機遇。

綜合國內外文獻和印度對外商投資的各類要求，本章節就印度基礎設施需求較大的三大領域——公路、鐵路和電力外商投資進行分析，認為以PPP模式投資印度公路，鐵路和電力領域在印度“十三五”規劃（2017—2022年）期間政策利好，我國企業選擇投資印度公路、鐵路和電力領域，相較于印度本國企業，有一定的優勢和機遇。

（二）公路

1.印度公路建設現狀。印度公路里程約490萬公里，然而其道路質量卻亟待提高。在印度，僅50%的公路為硬面道路（英國為100%，美國為67%）。國家級高速公路僅占公路總長的1.7%。為解決印度公路運力不足的問題，印度擬于2016年開始，加快建設約有100個左右的高速公路項目，并通過PPP模式投入建設。同時，印度內閣經濟事務委員會（CCEA）允許私人資本通過建設，運營，提交（BOT）的方式，入股公路建設項目，并享有兩年的收益期（商務部發布《2013年對外投資合作國別（地區）指南》）。

根據世界銀行對印度PPP公路項目1990—2017年所做統計顯示，印度公路項目當中，共385個PPP項目，其中各類常見PPP模式的比例（見圖4）。其中，52個項目采用BOT模式，約占14%（不含項目投資額未披露的項目）；使用最多的為BROT（Build，Rehabiate，Operate and Transfer）模式，共306個項目，占比79%[4]。

圖4 印度公路項目各類PPP模式個數與占比統計（1990—2017年）

在印度所有PPP公路項目（融資到位項目）中，投資額度最大的是印度Infrastructure Leasing&Financial Services（IL&FS）公司的Moradabad Bareilly高速路項目，為33.805億美元；項目額最小的為80萬美元。在融資到位的PPP項目中，我國參與的項目有7個，均為存量項目，且都以BROT模式進行（見表2）。

表2 我國社會資本參與印度公路PPP項目統計表

2.我國投資印度公路項目的機遇與風險。（1）機遇。第一，我國已有相關大型企業在印度進行公路投資，經驗較豐富。第二，印度自身企業專業和咨詢能力均較弱。印度現有承包商中，僅0.4%為大中型企業[5]，這些企業均為家族企業，專業性不足。印度公路建設經常出現投入高（1990—2017年，印度社會資本在公路投資高達近770億美元（該數據截至發稿時；此處的投資不局限于PPP模式）），時間長、回報不理想的情況。與此同時，由于印度公路項目負責公司多為中小企業，故建設過程往往缺少科學合理的論證和規劃。本文認為，我國相關企業在專業技術、咨詢能力和項目經驗方面均有豐富和完備的經驗，是進入印度公路PPP項目的一大優勢。（2）風險。印度的公路項目執行力較差。主要受征地問題、行政審批、設計變更、資金落實等問題的阻礙。截至目前，僅實現了國家高速公路發展計劃不到1/3的目標，其中約40%的計劃未能授標，已啟動的NHDP項目也普遍存在延期或者停工現象。

（三）鐵路

1.印度鐵路建設現狀。大部分印度鐵路在印度獨立前修建，獨立后僅修建1萬公里；2006—2011年，印度僅新增1 750公里的新線路（同期，我國新建1.4萬公里鐵路線）。本文認為，印度鐵路建設需求和我國企業赴印度開展鐵路基礎設施投資需要重點鐵路的客貨運份額問題。印度的鐵路貨運份額僅為36%（我國為50%），客運份額僅為13%。近年來，印度政府鼓勵外資投資印度鐵路行業。2014年8月，將外商直接投資在鐵路基礎設施領域的上限提高至100%。

1990—2017年，印度共10個鐵路PPP項目（融資到位的項目）。我國企業暫時沒有以PPP模式參與印度鐵路建設的記錄。10個項目中，8個項目運用BOT模式，這10個項目均為增量項目。其他外國企業有：加拿大Lavalin公司，參與孟買地鐵第二期項目（增量項目）；丹麥Maersk集團，參與Pipavav鐵路項目（增量項目）；西班牙Sanjose建設公司，參與Nagpur環城路工程（項目包1）（存量項目）。3個外國企業參與印度鐵路建設的具體信息（見表3）。

表3 外國企業參與印度鐵路PPP項目統計表

2.我國參與印度鐵路PPP項目的機遇和挑戰。（1）機遇。首先，雙方政府高層高度重視鐵路方面的雙邊合作。2014年，習近平主席訪問新德里期間，中印簽署了《關于深化鐵路技術合作的諒解備忘錄》[6]。其次，印度對于建設高速鐵路方面有相關需求。如新德里—孟買高速鐵路線等。我國已建成高速鐵路有1.7萬公里，是世界上高速鐵路運營里程最長、在建規模最大的國家。我國高速鐵路相較于印度本國企業，技術和人員更加專業先進，更安全可靠[7]。（2）挑戰。鐵路建設往往里程長且占地廣。在印度，公私合作項目的征地需要70%的被征地方同意，私人項目這一比例更高達80%，為我國企業赴印度投資增加了難度。

（四）電力

1.印度電力現狀。2000—2017年，各類私營企業在印電力領域投資達1.37千億美元；但印度電力供應仍嚴重不足。約3.04億印度人生活在沒有電的狀態（見表4）。此外，印度發電總裝機容量也較低。截至2017年5月，印度發電總裝機容量為320吉瓦，同期我國為1 646吉瓦[8]。隨著印度城市化快速發展，印度未來十年內的電力短缺問題仍會存在；結合印度“十三五”規劃電力草案，本文認為，以PPP模式對印度進行電力投資，可考慮可再生能源發電領域（印度“十三五”規劃電力草案到2022年，將印度可再生能源發電裝機量提升至175吉瓦）。但就目前印度政府對外國承包商設置的審核條件而言，投資進入火電（燃煤、燃油）電站工程項目難度相對降低[9]。

表4 印度電力覆蓋率比較圖（截至2017年6月）

根據世界銀行對印度電力PPP項目所做統計顯示，1990—2017年，印度共411（亦有相關國際文獻統計為412個PPP項目；本文綜合各方文獻，統計項目個數為411個）個電力項目運用PPP模式進行建設，主要是BOO模式和BOT模式，共357個項目和53個項目（見圖5）。

圖5 印度各類電力項目PPP模式統計（1990—2017年）

1990—2017年上半年，我國企業參與了9個印度電力PPP項目建設，全部為增量項目。其中，有8個項目以BOO模式進行，僅1個項目采取BOT模式。其次，在我國企業參與的這些項目中，絕大多數為香港中華電力公司（我國企業以非PPP模式參與印度電力項目的情況本表未做統計）。這九個項目均無印度本地企業共同參與。同時，美國和澳大利亞企業參與各有一個項目（見表5）。

表5 外國企業（及我國企業，統計含港澳臺地區）參與印度電力PPP項目統計圖

2.我國參與印度電力PPP項目的機遇和挑戰。（1）機遇。首先，我國在燃電網技術和設備制造方面領先印度，工程管理與施工經驗豐富；其次，印度雖有豐富的太陽能和風能資源，但光伏與風電的設備制造業發展較薄弱，為我國增加對印度太陽能和風電行業提供了機會；再次，在大型電站的設計和制造、水電成套設備制造方面，中國具有成熟的技術和豐富的經驗，而印度電網建設卻較滯后[10]。因此，中印在發電項目的投資和建設領域具有很大的合作空間。（2）風險。一是地緣政治因素。目前，印度政府投資的電站項目通常不允許中國企業參與，中國企業參與的主要是私人火電（燃煤、燃油）電站工程項目。同時，在兩國有領土爭議地區的水電項目，我國企業不宜介入，但這些地區水電資源開發程度和成本較低。二是工業排放標準要求較高。印度政府出于節能和環保的目的，對于各類工業排放不斷提出新的要求。印度中央電力局要求所有新上燃煤發電機組的熱耗必須小于或等于1 850千卡/千瓦時，這使我國設備競爭力下降[11]。

（五）小結

對各類基礎設施項目的PPP模式及其外國參與PPP情況進行小結（見表6）。

表6 印度各主要基礎設施PPP項目投資概況總結

三、印度PPP投資風險分析與建議

根據現有對印度投資文獻的綜合分析，在印度進行PPP項目投資，其風險主要有以下幾個方面。

（一）政治風險

1.政府能力不足。首先，印度政府財力不足，財政赤字巨大。2014年印度財政赤字占比其GDP的4%（同期我國財政赤字占比GDP約2.1%），預計2017年將占比3.5%[12]。其次，PPP項目耗時較長，但印度民主制政體的特點是朝令夕改，中資企業容易面對不確定性風險。

2.審批限制較多，程序煩瑣。從PPP行業來看，冗雜的手續會限制外資投資。根據印度相關規定，外國投資者在具體的建設規劃、土地使用、環境保護等項目上，必須向所在邦政府和基層政府提出申請。比如，一個電力投資項目需中央政府43道審批手續和邦政府57道審批手續，導致項目的實際到位率低。印度政府間的協調機制缺乏，一定程度阻礙了審批流程的進行。

（二）稅收與融資風險

首先，印度實行中央、邦及地方三級稅制且稅制較為復雜。例如，工程承包合同（EPC）中的在岸部分業務，需由中國公司在印度設立的項目辦公室完成。由于項目辦公室屬非居民企業，其所得稅率約42%，遠高于中國企業所得稅稅率25%，無法在國內抵扣。其次，從印度本國來看，印度銀行系統融風險管理體系尚不夠完善，難以提供基礎設施項目所需的長期融資?；A設施債務的久期中值不到十年，項目的現金可能受償債影響[13]。

四、總結與建議

本文主要就印度PPP項目現狀、管理體制及其現有基礎設施PPP項目投資進行概述與分析，旨在為我國企業以PPP模式在印度投資提供參考與建議。重點建議就在印投資可能出現的法律，稅務和融資風險進行多維度防范。其次，在交通基礎設施、國家級高速公路、高速鐵路、風電、太陽能、燃電等領域，均有相關投資機會，若能做好風險防控工作，能為我國企業在印投資帶來一定機遇。本部分就在印進行基礎設施PPP投資和風險識別給予相關建議，供企業和決策部門參考。

（一）我國企業在印度投資可參考的PPP模式

本文綜合已有外資在印度投資情況和上述潛在基礎設施投資行業，總結我國企業以PPP模式投資印度相關基礎設 施行業可酌情參考的PPP模式和領域（見表7）。

表7 投資印度基礎設施相關領域與PPP參考模式

（二）PPP投資建議

1.我國社會資本參與印度PPP項目時，需全面了解印度政府補貼的類型和方式。值得注意的是，印度鼓勵項目公司通過優化經營管理取得合理收益，而不是以補貼的形式直接補足項目公司合理回報。

2.謹慎使用印度的PPP示范性文本。對較簡單的中小型項目，可以使用示范文本（如《特許經營協議模板》）；對于復雜的PPP項目，在涉及自身重大利益的任意性條款時，建議保留與當地政府的緩沖地帶。此外，中國企業參與印度PPP項目時，應充分尊重當地國情和社會公眾，必要時在PPP合同中建立公眾投訴機制[2]。

3.涉及重要合同以及日常財務管理、稅收申報等事項，應聘請當地有資質、資信良好的律師事務所、會計師事務所等中介機構協助。

4.積極尋求金融支持。由于基礎設施PPP項目周期長，投融資期限長、資金需求量大等特征，對先期的開發性融資支持有著巨大需求。可通過政策性金融機構、國際多邊機構和跨國金融機構的合作創新來形成成本可接受的融資方案。

5.可參考印度PPP工具包、指南與知識產品。印度經濟事務司已經開發在線工具包，并針對PPP從業者發行了相關知識工具。相關內容涵蓋公路、供水和環境衛生、港口、城市固體廢棄物管理、城市交通等領域[4]。該工具包有利于幫助改進印度的基礎設施PPP項目決策能力，也是企業投資印度的重要參考指南。

（三）風險管理及其識別建議

本文建議我國企業對印度以PPP模式開展投資時，重點應防控與管理如下內容：一是項目運營風險；二是社會資本是否具有提高風險管理效率的能力；三是社會資本對風險進行管理所涉及的成本效益，從而審慎開展投資工作。