財稅政策促進自然資源合理利用的若干思考

李媛媛

(大慶師范學院 經濟管理學院, 黑龍江 大慶 163712)

引 言

中共十九大報告中指出，我國要堅持節約資源和保護環境的基本國策，要像對待生命一樣對待生態環境，實行最嚴格的生態環境保護制度。這既是生態文明建設的內在要求，也是實現經濟可持續增長的重要途徑。要實現自然資源的合理利用，歸根結底就是推動自然資源利用方式的根本轉變。為此，本文將合理利用自然資源的范圍界定為促進自然資源的節約、集約、循環利用，著力推進綠色發展、循環發展和低碳發展。具體包括三個方面：一是促進資源節約，主要是推進礦產資源、土地資源、水資源和森林資源的全面節約利用。節約利用礦產資源、土地資源和水資源是我國“十三五”規劃明確提出的要求。之所以將森林資源加入進來，主要是從生態環境保護的角度考慮，充分發揮森林資源對自然生態系統恢復和環境保護的重要作用。二是促進資源集約利用，其實質是轉變礦產資源、水資源、土地資源、森林資源的利用模式，更加注重產出效益、集約效益。通過創新資源利用方式，切實降低單位產出的能源消耗，高效利用土地資源、水資源和森林資源，全面提高資源利用的綜合效益。三是促進資源循環利用，就是改變以往“大量生產、大量消費、大量廢棄”的資源利用模式，減少生產、流通、消費等各環節資源消耗量和廢棄物產生，鼓勵和支持循環經濟的發展，推動資源再生利用產業化，將“污染物”、“廢棄物”全部轉化為可用的資源，實現資源的永續循環利用。

要充分保證節約和高效利用資源政策的有效性，我們就必須對資源節約活動有更為深入的理解。由于合理利用資源活動極具外部性和公益性，僅僅依靠市場機制本身，必然面臨“公地的悲劇”。因此，政府有必要運用財稅政策對自然資源利用行為進行干預，避免資源利用的負外部性和市場失靈，促進資源、經濟、社會、環境的和諧發展。有鑒于此，本文從綜合分析財稅政策促進自然資源合理利用作用機制入手，對我國現有促進自然資源合理利用財稅政策進行梳理，找出其中存在的問題，并提出具體的解決方案，以期為解決我國資源環境問題、實現經濟的可持續發展提供有益的借鑒。

一、財稅政策促進自然資源合理利用的作用機制

概括而言，一個完整的財稅政策體系通常包括財稅政策主體、目標、實施手段和傳導機制等四個部分。毋容置疑，促進自然資源合理利用財稅政策的主體自然是各級政府[1]，因此，本文所做的財稅政策作用機制研究僅對財稅政策的目標、實施手段及其傳導機制予以闡述，具體內容如圖1所示。

促進自然資源合理利用的財稅政策目標主要有兩個：一是經濟目標，其遵循“成本—效益”原則，分析自然資源利用對經濟的影響，從而制定財稅政策的經濟目標；二是社會目標，在不干擾市場經濟正常運行的前提下，把資源的利用量控制在環境所能承載的范圍之內，確保資源滿足人類的可持續利用。

促進自然資源合理利用的手段主要分為稅費政策和財政支出政策兩大類。稅費政策主要通過作用于微觀領域發揮作用；而財政支出政策則是同時作用于宏觀和微觀兩個領域。雖然實施手段和作用領域有所不同，但最終都將達到促進自然資源合理利用的政策目標。具體來說，財稅政策工具傳導機制如下：(1)稅費政策。就稅費政策而言，促進自然資源合理利用的作用機制主要有征稅、稅收優惠和收費等三個手段。稅收優惠和征稅一般都是通過微觀個體(生產者或消費者)發揮作用的，但二者作用的方向正好相反。征稅使得生產高能耗產品廠商產生的負外部成本內部化，增加其生產成本，促使企業改變生產結構，轉而進行資源節約產品的生產。稅收優惠則是對節約資源產品實行減免稅措施，降低該類企業的生產成本，增加其稅后收益，進而提高企業促進自然資源合理利用的積極性。收費是對濫用資源行為的懲罰措施，其作用機制與稅收十分相似。加之“費改稅”已經成為一種必然趨勢，故將收費機制在稅費政策中予以體現。(2)財政支出政策.從財政支出政策的作用機制來看，主要有政府投資、財政補貼、政府采購三個政策手段。財政補貼一般是通過生產者和消費者等微觀主體發揮作用。無論是對節約資源產品的生產者還是消費者予以補貼，都會對促進自然資源合理利用行為產生正面的積極引導。而政府采購則是通過宏觀層面和微觀層面共同起作用的。在宏觀經濟層面，政府采購通過購買性支出乘數發揮經濟調節作用。在微觀層面，政府采購可以擴大節約資源產品的需求量，進而調節社會產品結構，最終促進自然資源的合理利用。政府投資主要作用于宏觀經濟層面，政府投資所產生的效應，并不局限于其投資本身，而是作為一種誘發性投資，將壓抑的民間資本潛力釋放出來，使得促進資源合理利用投資達到更大的規模。

二、現行促進自然資源合理利用財稅政策的實施情況

在系統地梳理我國促進自然資源合理利用財稅政策的基礎上，分別從礦產資源、水資源、森林資源、土地資源、環境保護等角度對現有財稅政策工具運用進行評述。在設定自然資源種類和財稅政策工具的基礎上，按照財稅政策工具相應政策文件數量的不同，將現有促進自然資源合理利用財稅政策工具運用劃分為多、中、少、無四個等級，分別用★、◆、▲、●四個符號表示，分析結果見表1。需要說明的是，考慮到環境保護在促進資源合理利用中的重要性，故將“環境保護”作為一類特殊的資源予以單獨反映。此外，受所收集數據資料的限制，無法單獨反映政府投資在每類資源中的具體使用數額，故對政府投資政策的運用情況暫不予評價。

表1 合理利用自然資源財稅政策工具運用情況分析

如表1所示，為了更好地促進自然資源的合理利用，我國對礦產資源、森林資源等各類資源采用不同的財稅政策組合。但從現有財稅政策的實施情況來看，礦產資源財稅政策較為全面，環保領域、水資源正在實施“費改稅”，土地資源、森林資源財稅政策仍不規范，具體分析如下：

1.礦產資源。礦產資源所涉及的財稅政策比較全面，主要以稅費政策為主，財政補貼和政府采購為輔。首先，涉及礦產資源的稅收政策較多(見表2)。既有資源稅、消費稅等專門稅收進行調節，也有增值稅、城市維護建設稅、關稅、車輛購置稅和車船稅等一般稅種予以支持，更有分布在企業所得稅、城鎮土地使用稅中的稅收優惠政策予以輔助。由此可見，稅收政策對于促進礦產資源合理利用發揮著決定作用。其次，礦產資源收費項目種類多，有一些地方性收費如山西省煤炭可持續發展基金等已經取消[注]為適應煤炭資源稅改革的需要，自2014年12月1日起，在全國范圍內取消煤炭可持續發展基金(山西省)、原生礦產品生態補償費(青海省)、煤炭資源地方經濟發展費(新疆維吾爾自治區)。，礦產資源補償費費率降低為零，礦區使用費、探礦權采礦權使用費和價款以及石油特別收益金等項目仍在征收。再次，財政補貼主要針對煤層氣、頁巖氣等礦產資源的綜合利用以及節能獎勵，2013年制定的《礦產資源節約與綜合利用專項資金使用辦法》對節約與綜合利用專項資金的使用做出明確規定，以切實提高財政專項資金的使用效益。最后，促進礦產資源合理利用的政府采購政策工具運用不多，主要是節能環保產品的綠色采購。隨著我國政府采購制度的不斷完善，這一政策有力推動了我國礦產資源的節約利用。

表2 自然資源稅收政策實施情況

2.森林資源。森林資源所涉及財稅政策主要以財政補貼政策為主，輔之以收費和稅收優惠政策。目前，我國涉及森林資源的收費項目主要有育林基金、野生動植物進出口管理費、森林植被恢復費、林業權證工本費和勘探費等。但在政策實際執行過程中，各地方政府還向林業經營者征收林業養路費、護林防火費、木材檢測費等項目。各收費項目之間征收標準不統一，存在重復交叉，不利于林業的可持續發展。關于林業的財政補貼制度發展較快，最早出臺的文件是《邊境森林防火隔離帶補助費管理辦法》(財農〔1997〕144號)，隨后關于林業有害生物防治補助、森林生態效益補償、林業補貼、森林公安、國有林場改革等專項補助陸續出臺。特別是2014年出臺的《中央財政林業補助資金管理辦法》將以往分散的專項補助予以統一，標志著我國林業補助進入規范管理的新階段。關于林業的稅收優惠政策主要零星分布在一些小稅種中，如城鎮土地使用稅對林業生產用地免稅，房產稅中規定2020年之前對國家天然林資源保護二期工程實施企業和單位免稅。

3.水資源。水資源所涉及財稅政策正在進行“費改稅”，以財政補貼、稅收優惠為輔。水資源費從20世紀80年代開始設立，到2008年《水資源費征收使用管理辦法》出臺，標志著我國水資源費的征收依據、資金使用及管理規范基本形成。但由于各地水資源條件、經濟發展水平和社會承受能力的不同，水資源費征收標準的區域差異仍然很大，亟需加以規范。為了從根本上解決這一問題，我國于2016年7月1日起在河北省率先開展水資源稅改革試點。2017年12月1日，北京、天津、山西等9省份也開征水資源稅，水資源稅改革試點首次擴圍。隨著水資源稅改革的不斷推進，全面實行水資源“費改稅”指日可待。涉及水資源的稅收優惠主要集中在企業所得稅中節水項目所得的優惠政策。此外，促進水資源節約利用的財政補貼政策主要包括購買節水器具、用水精準補貼和節水獎勵等。雖然購買節水器具政策實施時間較晚，一些落后地方的節水器普及率還比較低，但這一政策對于促進我國水資源的節約利用卻發揮著重要作用。

4.土地資源。土地資源所涉及財稅政策以稅收和收費制度為主，稅收優惠和財政補貼為輔。首先，從表2可以看出，促進土地資源合理利用的稅收有耕地占用稅和城鎮土地使用稅，涉及土地資源的稅收優惠政策分散在城鎮土地使用稅中。盡管這兩個稅種都屬于小稅種，其占地方財政收入的比重不是很大，但卻對促進我國土地資源的有效利用發揮著重要的調節作用。其次，有關土地資源的收費項目一般都由中央政府制定指導性文件，各省級政府制定相應的實施辦法，主要有土地復墾費、土地補償費、土地閑置費、征地管理費、水土流失防治與補償費等。再次，土地資源財政補貼政策主要集中在土地流轉補貼方面，特別是對農村土地流轉的財政補貼，這一政策優化了土地資源配置，大幅提高了農業勞動生產率。

5.環境保護。環境保護涉及的財稅政策正在實施“費改稅”，政府采購、財政補貼仍發揮重要作用。我國環境保護稅的前身是1982年正式開始征收的排污費，排污收費制度幾經調整，對于防治我國環境污染發揮著重要作用。但排污費在征收過程中仍存在剛性不強和地方干預等問題，為此，我國于2018年1月1日正式開征環保稅，同時停止征收排污費。環保稅雖然已經開始征收，但一些具體征管工作尚需要進一步落實。而涉及環境保護的稅收優惠主要體現在企業所得稅相關政策中。再從現有政府采購政策來看，已將“環境保護”產品納入采購范圍，并對環境保護發揮著積極的促進作用。以2015年為例，全國優先采購環保產品規模達到1360億元，占同類產品采購規模的81.5%。另外，涉及環境保護的財政補貼政策主要體現在對生產、銷售環境保護產品的廠商以及購買環境保護產品的消費者給予的補貼。這一系列政策使得全民環境保護的自覺性顯著增強，生態環境得到改善。

三、現有促進自然資源合理利用財稅政策存在的問題

近年來，我國促進自然資源合理利用的財稅政策體系不斷完善，尤其是十八大以來，以資源稅、增值稅改革為代表的稅制改革的不斷推進，有力促進了我國資源的全面節約，大幅降低了能源消耗強度，使得我國生態環境狀況得到改善。盡管如此，我國現有促進自然資源合理利用財稅政策設計仍存在一些突出問題，亟需加以完善。

1.自然資源稅費關系錯位。從我國合理利用自然資源財稅政策的實施情況來看，稅費政策確實發揮著主導作用。但就現有稅費制度本身而言，合理利用自然資源的稅費關系錯位，亟需加以完善。

一是專門稅費占自然資源稅費的比重偏小。根據對2004～2008年河北省209家礦產企業總體稅負調研進行整理可知，礦山企業整體稅負居于中等偏高，其中，資源稅、資源補償費、礦業權費等專門稅費所占比重僅為5.84%，增值稅、企業所得稅、關稅等一般稅費所占比重達到了84.65%[2]，呈現 “專門稅費稅負偏輕，一般稅費偏重”的格局。

二是政府收費名目繁多。政府有權根據受益原則在提供特殊公共服務時收取一定的費用。但在現實生活中，政府資源收費具有很大的隨意性，收費名目繁多且規模巨大，出現“費擠稅”現象。這些不合理收費不僅會加重企業負擔，還會造成資源開采企業之間的不公平競爭，甚至可能引發尋租行為，為政府官員滋生腐敗行為提供土壤。

三是缺乏有效的稅收支撐。首先，資源稅是最符合合理利用自然資源目的的稅種，但因其存在設立的理論依據模糊、課征范圍過窄、征收標準低等問題，資源稅調控資源合理利用的作用發揮并不理想。其次，城鎮土地使用稅和耕地占用稅作為保護土地資源的主要稅種，對于保護土地資源的作用卻十分有限，對抑制房價快速增長的作用更是微乎其微[注]國家為加強對房地產開發商和房地產交易市場的調控開征了土地增值稅，但因土地增值稅征收數額比較小，并沒有切實起到保護土地資源的作用。。再次，消費稅稅制設計不能滿足合理利用資源的需要，稅率設計不盡合理、采用價內稅方式計稅，都在一定程度上削弱了其應有的消費導向作用。最后，新開征的環境保護稅稅目設置過于狹窄，稅率偏低，缺乏開放性，加之相應的征管準備工作不到位，尚未實現真正意義上的“污染者付費”。[3]此外，增值稅、城市維護建設稅、關稅、車輛購置稅和車船稅等稅種間接調控資源合理利用的作用就更顯不足。

四是稅收優惠政策作用十分有限。首先，我國體現合理利用自然資源目的的稅收優惠政策主要集中在增值稅和企業所得稅中，零星分布在房產稅、車船稅等小稅種中，稅收優惠政策適用的范圍較窄。其次，現行的稅收優惠政策中多以直接優惠政策為主，而國際上通用的加速折舊、延期納稅等間接優惠方式應用較少，政策形式較為單一。再次，促進資源合理利用稅收政策非常分散，缺乏系統性，政策效果不理想。

2.財政資金支持力度不夠。近年來，我國政府逐步加大在節能、減排、可再生能源領域的資金投入力度，旨在促進自然資源的合理利用。但從政策的實際執行情況來看，財政資金支持力度仍然不夠，主要表現在兩方面：一方面，財政資金整體投入不足。根據國際經驗，當環保支出占GDP的比重達到1%～1.5%時，可以控制環境污染的趨勢，當這一比例達到2%～3%時，環境污染惡化得到改善。從我國實際運行情況來看，2015年我國環保支出占GDP的比重僅為0.70%，依靠財政投入來控制環境污染依然任重而道遠。另一方面，財政資金構成不合理。據統計，2007～2015年間，地方環保支出占環保總支出的比重都在90%以上，地方政府在環保領域承擔著主體責任。加之我國各地社會經濟發展的不均衡，地方政府間環保支出的數額差距很大。經濟比較發達地區財政收入多，環保投入也會相對較多。而對于資源豐富但經濟欠發達地區來說，產業轉型升級需要大量資金支持，地方政府的環保支出嚴重不足。以2015年為例，廣東、北京等地環保財政支出均已超過300億元大關，而云南、安徽、吉林等地的平均環保支出僅在120億元左右，環保方面財政支出的差距十分明顯。

3.財政補貼制度設計不合理。促進自然資源合理利用工作是一個涉及面廣、環節多的復雜工程，這就要求財政補貼政策設計必須要盡可能科學、全面、有效。鑒于合理利用資源財政補貼管理實際，主要存在以下四個問題：

一是補貼覆蓋范圍較窄。就礦產資源而言，國家安排專項資金用于煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源的補貼，并專門出臺文件[注]主要指《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知》(財建〔2012〕847號)及《關于進一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的意見》(國辦發〔2013〕93號)兩個文件。對這部分資金的使用進行管理。而對于黑色金屬綜合利用、有色金屬綜合利用等領域來說，財政補貼力度明顯不足。就節能補貼而言，從投入環節上看，生產環節投入較多，技術研發及消費環節投入相對較少。從投入領域來看，工業領域節能支持政策較多，建筑領域次之，交通領域最少。節能財政支持的覆蓋面窄，影響了節能財政補貼政策效應的充分發揮。[4]

二是補貼對象不明確。盡管我國已出臺一些支持自然資源合理利用的財政補貼政策，但對享受補貼的行業、企業范圍尚未予以明確。現有的財政補貼政策很大程度上用于支持常規的節能技術，而對創新項目的支持力度嚴重不足。一些企業因其特殊的節能方式并不符合現有財政資金支持的條件，因而無法獲得國家的專項補助。

三是補貼標準不統一。現有財政補貼政策對補貼標準規定不統一，具體補貼金額處于模糊狀態。很多中央專項補貼要求地方政府提供配套資金，而各地政府提供配套資金的能力則成為影響財政補貼大小的關鍵因素。通常是一個地區一個標準，人為操作性較大，隨意性很強。[5]也就是說，地方政府間財力差異直接影響了促進資源合理利用財政資金的穩定性。

四是補貼資金使用效率低下。目前，我國財政補貼資金主要是按部門、項目工程進行分配。這種做法雖然操作簡便，但卻使得補貼資金受限于項目工程的期限，缺乏長期性，不利于發揮財政資金的整體效益。此外，現有制度對財政補貼資金使用的監管不利，一些企業將本應用在合理利用資源領域的財政資金用于其他生產領域，違背了政府進行財政補貼的初衷。

4.政府綠色采購制度不健全。隨著我國政府采購制度的不斷完善，政府采購的行為日益規范，政府綠色采購制度也正在推行。但從促進自然資源合理利用整體效果來看，還存在一些需要解決的問題。

首先，政府綠色采購范圍有限。一方面，我國已正式發布的政府采購文件[注]財政部與國家發展與改革委員會聯合發布的《節能產品政府采購實施意見》、財政部與國家環保總局聯合發布的《關于環境標志產品政府采購實施意見》等文件。要求各級政府在同等情況下，應當優先采購環境標志清單和節能清單中所列的產品。但清單中所涵蓋的節能環境標志產品范圍較窄，節能產品整體規模偏小。另一方面，政府綠色采購中節能服務采購涉及很少。合同能源管理、節能審計等節能服務僅依靠自身力量很難立足，必須依靠政府出臺的節能采購服務政策予以扶持。[6]

其次，節能產品認證問題凸顯。具體來說，一是節能產品認證周期長，滯后于產品更新速度；二是節能產品認證清單發布時間不固定，給各地政府采購中心執行采購清單帶來不便；三是節能產品存在重復認證和認證結果不能互認的問題。

最后，缺乏有效的績效考評機制。現行的政府績效考評體系中既沒有對資源節約產品采購的評價指標，也沒有對資源節約效果的評價制度，無法直接評估政府采購政策對促進自然資源合理利用的有效性，更不能為政府采購監督工作提供充分的依據。

四、創新財稅政策促進我國自然資源合理利用的政策選擇

在堅持公平與效率相協調、總量和強度雙控、成本效益、保持整體性與穩定性等原則的基礎上，立足我國社會經濟發展的實際，充分發揮財稅政策的組合效應，著手進行促進我國自然資源合理利用財稅政策的整體設計。

1.促進稅費政策的全面“綠化”。稅收改革“牽一發而動全身”，因此，要實現稅費政策的全面“綠化”，首先必須從整體上科學設計我國現有稅收制度，然后采用“漸進式”的改革路徑，將原有稅種進行程度更大、范圍更廣、影響力更強的全面“綠化”。

首先，整合現有合理利用自然資源的稅種，特別要加快資源稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅的改革力度，盡快完成水資源、環保領域的“費改稅”，以發揮專門稅種在促進資源合理利用中的主導作用。同時完善消費稅、車船稅和車輛購置稅以引導消費者節約資源的行為，調整增值稅、關稅和城建稅以鼓勵資源綜合利用，完善環境保護稅以防治濫用資源造成的環境污染。

其次，進一步完善稅收優惠政策。為充分發揮稅收優惠政策的激勵效用，應逐步擴大與資源合理利用相關產業的稅收減免范圍。同時，制定稅收優惠政策時多采用加速折舊、投資抵免等間接優惠的方法，鼓勵企業主動進行節約資源技術的引進、節約資源產品的研發、轉讓和推廣使用。

最后，規范資源收費項目的管理。各級政府要樹立資源收費項目管理新理念，對現有收費項目“分流歸位”，嚴格執行資源收費項目的審批制度，合理控制收費項目的規模，并不斷提高資源收費征管水平，保證這部分政府非稅收入及時、足額上繳國庫，切實加強資源收費項目的管理。

2.構建促進自然資源合理利用財政支出體系。促進自然資源合理利用關鍵在于促進資源利用方式的轉變，要實現這一轉變，必須充分發揮財政支出政策的調控作用。

一是繼續增加合理利用資源資金投入。從政府層面來說，應建立中央和地方政府共投機制，并以立法的形式規定促進資源合理利用預算投入的額度和增長幅度，切實加大政府預算投入力度。此外，還要積極探索多樣化的資金投入手段，如出臺優惠政策引入社會資本，建立專項基金，推進PPP模式等，為合理利用自然資源提供充足的資金保障。

二是科學設計合理利用資源財政補貼制度。一方面，拓寬財政補貼覆蓋范圍，將資源節約、集約、循環利用領域的技術研發、創新，節約資源產品的推廣和使用以及節能服務產業發展都納入其中。另一方面，加強對財政補貼資金的管理，科學確定重點補貼對象，規范補貼的金額標準，提高補貼資金的監管水平。

三是增強政府綠色采購的支持功能。首先，政府必須逐步擴大政府采購覆蓋的范圍，將更多節約資源產品、集約資源產品和循環利用資源產品及節能服務納入到政府綠色采購中。其次，改革政府采購綠色清單制度，改變清單的列舉方式，固定清單的發布時間，以確保政府采購工作的順利進行。最后，建立完備的政府采購考評機制，制定一套能夠科學反映政府綠色采購情況的考核指標，力求從多維度跟蹤反饋、評價政府綠色采購制度績效。

3.促進自然資源合理利用財稅政策配套措施。促進自然資源合理利用，單純依靠財稅政策本身的改革是不夠的，必須建立完備的配套政策予以保證。

一是轉變經濟增長方式。經濟增長方式的轉變不單是指向集約型增長方式轉變，還要賦予它更加豐富、深刻的內涵，如由出口拉動向出口、消費、投資協調發展轉變、由第二產業帶動向三大產業協調發展轉變。與此同時，國民經濟核算體系也要發生相應的變化。時機成熟時，在現行政府政績考核中加入綠色GDP的因素，并在重要的生態保護區率先實行綠色GDP核算。

二是深化財政體制改革。政府統籌規劃資源節約工作，做好整體規劃。堅持“誰受益、誰補償”的原則，合理、明確劃分各級政府促進資源合理利用的支出責任，并進一步理順中央與地方政府的財政收入分享機制，完善政府間的轉移支付制度，確立合理有序的財力格局。

三是完善市場機制建設。積極推動能源價格改革，減少政府對價格形成的干預，使得資源價格能夠真正反映資源價值、稀缺程度和環境成本。同時，建立科學的生態補償機制，實現“生態環境”的生產者與消費者之間的公平。

四是加快推進法制進程。各級政府要將合理利用資源提升到戰略地位，加快《循環經濟法》等相關法律的修訂進程，同時，推動與資源節約利用法律配套的行政法規建設，并加大資源節約執法監督的力度，切實做到有法可依、有法必依。

五是樹立節約集約循環利用的資源觀。政府應以身作則，并通過公益廣告、新聞媒體等多種方式進行宣傳，積極開展各行業、各階層的全面節約和高效利用資源活動，促使社會公眾自覺合理利用資源。