我國創業投資企業所得稅投資抵扣的法制發展與再發展

閆 海

(遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽110136)

創業投資企業的投資行為具有較強的正外部性，雖然創業投資企業的投資目的乃是獲取高額的創業投資利潤，但客觀上有利于促進創新孵化、市場開拓、人才培養，也有助于一國科技進步、結構升級、擴大就業等。創業投資企業承擔巨大的技術風險和市場風險，創業投資項目的成功率大約在20%～30%左右，但由此形成的新產品、新技術、新服務卻可以被其他企業低成本效仿；因為不承擔相應的技術風險和市場風險，效仿者會降低新產品、新服務的價格以增強自身競爭力，消費者福利得以增長而創業投資企業期待的超額利潤難免落空。在宏觀上，創業投資企業有力地推動了科技成果產業化進程。斯坦福大學國際研究所所長米勒指出，因為創業投資企業的參與和推動，原來需要20年的科學技術轉化為生產力時間已經縮短至10年以下。[1]創業投資企業已經成為技術創新的助推器，有助于建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的國家技術創新體系，進而推動國民經濟的結構優化、經濟增長方式轉變。然而，創業投資企業按照私人收益最大化原則決定自己的投資決策，創業投資收益外溢致使私人收益低于社會收益，相應地，創業投資企業的投資水平會低于社會最優的投資水平，以致創業投資供給不足。稅收具有調控功能，各國為促進創業投資企業的健康發展，較為普遍地運用稅收激勵矯正創業投資企業所面臨的市場失靈問題。國務院《關于印發實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006～2020年)〉若干配套政策的通知》(國發〔2006〕6號)明確規定，創業風險投資企業若是投資中小高新技術企業的，給予其系列稅收優惠，包括其應納稅所得額按其投資額的一定比例予以抵扣。以此為起點，我國創業投資企業所得稅投資抵扣政策經過十余年的發展而不斷完善，但仍存較大的制度完善空間。

一、我國公司制創業投資企業所得稅投資抵扣的法制發展

財政部、國家稅務總局于2007年出臺的《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》(財稅〔2007〕第31號)規定對創業投資企業給予所得稅投資抵扣，并且回溯至2016年1月1日起實施。財稅〔2007〕第31號文規定，創業投資企業對于未上市中小高新技術企業予以股權投資，達2年以上的，可以對創業投資企業的應納稅所得額按投資額的70%加以抵扣；倘若當年應納稅所得額不足以抵扣，可在之后的納稅年度予以逐年的延續抵扣。上述所得稅投資抵扣政策適用對投資主體和投資對象予以嚴格限定：(1)投資主體的登記備案要求。投資主體應當符合《創業投資企業管理暫行辦法》經營范圍的規定，工商登記名稱應當符合專業性創業投資企業的屬性，并且按照《創業投資企業管理暫行辦法》條件和程序的規定完成備案手續，其投資運作符合有關規定。(2)投資對象應當為中小高新技術企業。高新技術企業的認定應當按照科技部、財政部、國家稅務總局等有關規定執行。中小企業的認定標準為職工人數不超過500人、年銷售額不超過2億元、資產總額不超過2億元。同時中小高新技術企業在投資抵扣當年，用于高新技術及其產品研究開發經費占企業銷售額的5%以上，技術性收入與高新技術產品銷售收入合并占企業總收入的60%以上。符合上述實體條件的創業投資企業應當按照有關文件的要求向主管稅務機關提交享受投資抵扣稅收優惠的申請，主管稅務機關匯總審核創業投資企業的申請材料，在簽署相關意見后，按照有關規定報上級主管機關，最后由國家和省級財政部門、稅務部門會同有關部門審核后，公布享受此項稅收優惠的具體創業投資企業名單。

2007年“兩稅合一”改革結束了雙軌制。十屆全國人大五次通過的《企業所得稅法》第31條對創業投資企業的投資抵扣政策予以法制化。同年，《企業所得稅法實施條例》第97條規定則根據財稅〔2007〕第31號文對此予以具體化。根據《企業所得稅法》及其實施條例，國家稅務總局下發了《關于實施創業投資企業所得稅優惠問題的通知》(國稅發〔2009〕87號)，在延續財稅〔2007〕第31號文基本規定的同時，又進行了以下調整：(1)增加外商投資創業企業為所得稅投資抵扣主體。(2)投資對象刪除關于當年研發費用及技術性收入與高新技術產品銷售收入占比要求，而是比較含糊地表述為“財政部、國家稅務總局規定的其他條件”。(3)更新高新技術企業認定的規范依據。(4)補充規定，中小企業接受創業投資之后，經認定符合高新技術企業標準的，應自其被認定為高新技術企業的年度起，計算創業投資企業的投資期限。在此期限內，即使企業規模超過中小企業標準，但仍符合高新技術企業標準的，不影響其享受有關稅收優惠。(5)對投資抵扣的原審核公布管理改為資料備案管理。

二、我國非公司制創業投資企業所得稅投資抵扣的法制發展

財稅〔2007〕第31號文、國稅發〔2009]87號文的所得稅投資抵扣主體限為專業性法人創業投資企業，即為公司制創業投資企業。但是，有限合伙制、契約制等非公司制創業投資企業的本體不是企業所得稅納稅主體，因此無法享受投資抵扣優惠，因組織形態不同而出現稅負不平衡。

為了進一步貫徹落實國家鼓勵科技創新的稅收優惠政策，我國從2012年起在蘇州工業園區、中關村國家自主創新示范區開始對有限合伙制創業投資企業的法人合伙人試行所得稅投資抵扣政策。在此試行的基礎上，財政部、國家稅務總局于2015年出臺了《關于將國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》(財稅〔2015〕116號)，將有限合伙制創業投資企業的法人合伙人企業所得稅投資抵扣等稅收政策在全國范圍內予以實施。國家稅務總局《關于有限合伙制創業投資企業法人合伙人企業所得稅有關問題的公告》(2015年第81號)對此予以進一步明確，即對有限合伙制創業投資企業實施稅法穿透，對法人合伙人分得的應納稅所得額按其投資額予以抵扣。其中，投資額按照合伙協議約定的法人合伙人占有限合伙制創業投資企業的出資比例和創業投資企業對中小高新技術企業的投資額計算確定。

財稅〔2015〕116號文將公司制創業投資企業和有限合伙制創業投資企業的法人投資者的稅負統一，但仍存在兩者與契約制創業投資企業的稅負差異，以及由此引發的有限合伙制創業投資企業中法人合伙人和自然人合伙人的稅負差異。因此，財政部、國家稅務總局于2017年出臺了《關于創業投資企業和天使投資個人有關稅收試點政策的通知》(財稅〔2017〕38號)，開啟新的試點，選擇在京津冀、上海、廣東、安徽、四川、武漢、西安、沈陽等八個全面創新改革試驗區域和蘇州工業園區，將所得稅投資抵扣政策擴展至有限合伙制、契約制創業投資企業的自然人投資者。同時，所得稅投資抵扣的投資對象從之前規定的中小高新技術企業改為種子期、初創期科技型企業。初創期科技型企業的認定標準主要包括：(1)在境內注冊成立且查賬征收的居民企業。(2)接受創業投資時，該企業的從業人數不超過200人，而且其中大學本科以上學歷者不低于30%；企業的資產總額和年銷售收入均不超過3000萬元。(3)接受創業投資時，該企業設立應當不超過5年。(4)接受投資及其之后2年內沒有在境內外證券交易所上市。(5)研發費用總額在接受投資當年及下一納稅年度占成本費用支出比例不低于20%。同年，國家稅務總局又發布了《關于創業投資企業和天使投資個人稅收試點政策有關問題的公告》(2017年第20號)，對于財稅〔2017〕38號文予以更為具體的解釋。2018年4月25日，國務院常務會議決定再推出7項減稅措施支持創業創新和小微企業發展，明確要求將以上有限合伙制、契約制創業投資企業的自然人投資者的所得稅投資抵扣優惠政策推廣到全國。

三、我國創業投資企業所得稅投資抵扣的法制再發展

創業投資企業存在較大正外部性及不確定的市場失靈問題，各國普遍采取稅收手段扶持創業投資企業的健康發展。以促進為導向的稅收優惠主要包括稅基式、稅率式、稅額式、遞延式四種[2]，投資抵扣乃是稅額式稅收優惠的重要方式之一，即按照創業投資企業投資額一定比例抵扣應納稅所得額予以稅收優惠。筆者認為，創業投資企業的所得稅投資抵扣方式能夠建立投資額與稅收優惠的直接聯系，是一種指向較為清晰的理想的稅收激勵。近年來，我國創業投資企業所得稅投資抵扣法制趨向完善，《企業所得稅法》的法律層面依據使之符合稅收法定原則，之后的系列文件為其開辟了更為廣闊的適用空間。但是，我國創業投資企業所得稅投資抵扣的法制再發展仍需重點解決以下問題。

(一)創業投資企業所得稅投資抵扣的稅收調控與稅收中性協調

在絕對意義上，稅收中性與稅收調控彼此沖突，前者要求稅收不得影響市場決策，后者則要求以稅收手段來調整市場主體行為以實現調控目的。但是，相對意義上的稅收中性與稅收調控是內在統一的。[3]稅收調控以市場失靈為前提，因此以市場有效運轉為前提的稅收中性為稅收調控設定界限，甚至成為稅收調控的評價標準，即稅收調控是否有利于克服市場失靈問題。稅收中性可以融合于稅收調控之中，要求稅收調控所產生的副作用最小化。

創業投資企業所得稅投資扣除符合稅收調控對市場失靈的糾正，但組織形態差異造成創業投資企業所得稅負擔不均衡，既不存在稅收調控的意義，亦有悖于稅收中性。從財稅〔2007〕第31號文，至財稅〔2015〕116號文，再至財稅〔2017〕38號文，最后2018年4月國務院常務會議決定，創業投資企業所得稅投資抵扣的適用范圍從公司制創業投資企業，擴展至有限合伙制創業投資企業的法人投資者，又進而擴展至有限合伙制和契約制創業投資企業的自然人投資者，表面上逐步實現了稅收調控下的稅收中性。但是，基于流經原則的有限合伙制、契約制創業投資企業的稅收透明主體待遇，存在應納稅所得額計算差異及個人所得稅與企業所得稅的稅種不同，不同組織形態的創業投資企業所得稅待遇仍然存在不統一。筆者認為，應當協調稅收調控與稅收中性，將不同組織形態的創業投資企業本體均視為獨立的應稅實體，參照適用《企業所得稅法》相關規定，匯總各種來源的收入，按照稅法規定減除不征稅收入、免稅收入、各項準許扣除及以前年度允許的虧損，計算應稅所得額，再依據所得稅投資抵扣予以一致稅法處理；投資者層面則參照避免經濟性重復征稅的方法采取相應措施減少投資者的所得稅負擔。

(二)引入稅收事先裁定認定創業投資企業所得稅投資抵扣條件

財稅〔2007〕第31號文采取審核公布方式確定符合條件的所得稅投資抵扣，關于投資主體和投資對象予以較為繁瑣的規定，需要援引多項稅法乃至非稅法的規范性文件，例如《創業投資企業管理暫行辦法》、《關于印發〈中國高新技術產品目錄2006〉的通知》、《國家高新技術產業開發區高新技術企業認定條件和辦法》、《關于國家高新技術產業開發區外高新技術企業認定有關執行規定的通知》等。此外，是否符合認定條件尚須包括財政部門、稅務部門、科技部門、工商行政管理部門等眾多行政部門的登記、備案、審核、公布等。納稅人須提交相關證明文件，納稅成本較高。國稅發〔2009〕87號文將投資抵扣的審核公布管理改為資料備案管理，以減少調控稅法適用的程序延滯，但是增加了條件認定的不確定性。財稅〔2017〕38號文試圖減少對其他規范性文件的援引以及其他部門的參與，例如投資抵扣的投資對象從“中小”、“高新”雙重企業標準改為種子期、初創期科技型企業，財稅〔2017〕38號文本身對初創科技型企業的認定條件予以直接規定。

“如果納稅人無法確定一項支出是否符合稅收激勵條件，對該行為的激勵效用將被大大削弱乃至消除。因此，符合稅收激勵條件的投資應當被清楚詳細的界定且相關法規應當盡可能的簡潔。”[4]筆者建議，應當克服部門利益對創業投資企業所得稅抵扣條件認定的干擾，進一步簡化規范，例如加強發展改革委等十部門《創業投資企業管理暫行辦法》與《私募投資基金監督管理暫行辦法》的協調。此外，建議引入稅收事先裁定為認定方式之一，以增強創業投資企業對稅收負擔的可預期性。各國稅法均存在不確定性、模糊性及內在復雜性，又由于修訂頻繁，許多國家和地區因此嘗試運用稅收事先裁定(Advance Tax Ruling)以減少納稅人面對未來涉稅交易適用稅法的不確定性[5]，2015年《稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》首次在我國引入稅收事先裁定制度。創業投資企業可以在目前材料備案制度之外，選擇向稅務部門提出事先裁定申請，稅務部門依法審查確定創業投資企業及其投資行為是否符合投資抵扣條件，通過審查則簽發裁定并且對公眾公開，同時基于信賴利益保護，裁定具有一定的約束力。

(三)依據稅收調控目標的投資抵扣率差別化

我國創業投資企業所得稅投資抵扣率在不同規范性文件中保持高度一致性，即對創業投資企業應納稅所得額按投資額的70%比例加以抵扣。創業投資企業的部分應納稅所得應視為對投資風險的補償，所得稅的一部分即可理解為對承擔風險的課稅，投資抵扣等調控稅法規范則表現為所得稅承擔部分可能的風險損失，在此意義上，國家通過投資抵扣等調控稅法規范成為創業投資企業的“隱匿合伙人”。[6]換言之，國家對創業投資企業所得稅投資抵扣率予以差別化，實現定向發力、精準調控，充分實現“隱匿合伙人”的稅收調控目標。

筆者建議，摒棄70%單一投資抵扣率，依據稅收調控目標參考不同因素設定階梯式系列抵扣率，而可考量的因素包括投資對象、持股時間等。例如，創業投資企業所得稅投資抵扣鼓勵向中小企業投資，財稅〔2007〕第31號文的標準是“企業職工人數不超過500人”、“年銷售額不超過2億元”、“資產總額不超過2億元”；財稅〔2017〕38號文的標準變為“從業人數不超過200人”、“資產總額和年銷售收入均不超過3000萬元”。筆者建議，我國創業投資企業所得稅投資抵扣應當進一步細分中小企業標準，據此設定不同的投資抵扣率。可以借鑒的是，工業和信息化部、國家統計局、發展改革委、財政部于2011年聯合制定了《中小企業劃型標準》，按企業從業人員、營業收入、資產總額等指標，結合十六個行業的具體特點，中小企業被劃分為微型、小型、中型三種類型。又如，我國創業投資企業所得稅投資抵扣的持股期限統一為滿2年。鼓勵長期投資是世界性潮流，亦是創業投資融資的薄弱之處。根據美國等對長期投資實行差異化資本利得稅的成熟經驗，財政部、國家稅務總局、證監會出臺了《關于上市公司股息紅利差別化個人所得稅政策有關問題的通知》(財稅〔2015〕101號)，根據持股時間長短，予以差別化稅率激勵。筆者認為，可以借鑒此種做法激勵創業投資企業從事長期投資，即在目前滿2年的基礎上，增設滿5年、滿7年等檔次，持股時間越長，可扣除應納稅所得額的比例越高。