中國全面配套改革中的直接稅改革問題

賈 康

(中國財政科學研究院，北京 100142)

一、直接稅的概念

首先需要再強調一下直接稅的概念。所謂直接稅，可以理解為其稅負不可以或者很難轉嫁，誰買了就是誰承擔，有這樣特征的稅種，我們稱它為直接稅——它顯然具有“區別對待”之中再分配的功能，就是對誰征這個稅，納稅人是把這個稅負自己承受下來了。我們生活中的流轉稅可不是這樣，比如現在大家都在討論的增值稅改革，宣傳的概念上是減輕企業負擔，其實企業在增值稅稅率降低以后，競爭中它們還要比拼，誰能更多地把這個稅負轉到最終消費者那里去。經濟學分析說明，最后很大一部分稅負的歸宿，不在企業那里，而是落在了最終消費者頭上。直接稅，則沒有這樣的問題。[1]

二、直接稅最易引發“稅收厭惡”，是中國稅改的歷史性考驗

第二點應該強調的，就是在中國完成經濟社會轉軌的過程中，直接稅在所謂“稅收厭惡”上的特點，特別明顯，它最容易激起社會公眾的不滿。前幾年老百姓的稅收知識和意識上升以后，有人聽說，自己過日子吃的饅頭里有稅，過中秋節自己買來吃的月餅里也有稅，已非常氣憤。那么可以想象一下，如果直接跟他說，你工資里的個人所得稅要交得更多一些，或者說你所居住的自己有產權證的住房每年也要交房地產稅，他將會做何感想？這種稅收厭惡，古今中外一直存在，而中國經濟社會轉軌過程中，我們面臨的特定的問題，就是過去中國稅制結構里沒有什么直接稅的情況下，大家不能夠直觀地感受它，而現在這種情況要改變，我們必須談論直接稅了，就必須注意到社會公眾在很多場合一定會表達出的不認可，甚至在某些情況下，會跳著腳罵娘。但是從中國現代化的客觀需要來看，我的觀點一直非常鮮明：整個社會要走向現代化，那么稅制必須走向現代化，中國需要推進直接稅方面深刻的稅制改革，而這個改革必然是中國走向現代化道路上橫亙于前的一個歷史性的考驗。[1-3]

三、中美的簡要對比

我們如果對照一下美國，非常簡單清楚：美國的世界頭號強國地位固然由多種相關的因素促成，但是美國人100年前完成的“進步時代”的那些制度建設十分值得關注：它在稅制上形成的框架是什么呢？就是“直接稅為主”，聯邦政府以兩種直接稅(個稅和工薪稅)形成它收入來源的80%以上，地方政府(相當于我們的市、縣基層)，它的本級收入來源的大部分(高可以高到90%以上，低也低不到40%以下)，又是來自直接稅，只有州政府這個中間層級對于直接稅的依賴系數低一些。美國直接稅為主的制度框架的好處是什么呢？在經濟運行中間，它的調控功能，是逆周期的，叫做“自動穩定器”；另外，它的社會分配功能，是抽肥補瘦的——當然這方面并不能完全令人滿意，我們看到還不斷有人在抨擊美國的貧富懸殊。但大家可以設想一下，如果美國沒有這樣聯邦和地方層級的直接稅，美國的貧富懸殊會變成什么樣子？客觀地講，直接稅為主的制度安排促進了美國的社會和諧，有利于維持美國的世界頭號強國地位。如果沒有這樣的直接稅體系，美國的情況要比現在糟糕得多。[4]

中國現在最突出的問題是什么？我們的改革開放今年到了第40個年頭，看看中國的個人所得稅、房地產稅以及遺產和贈與稅這三個最有代表性的直接稅：總體來說，個人所得稅是打開國門以后我們首先要調節到中國來工作的外國專家的收入，是比較早地建立了制度框架的，很長一段時間與中國的一般公民無關，以后一步一步走到了現在，有了這種看起來涉及很多人的個人所得稅。但實際上，上一輪個人所得稅改革以后，它最典型的超額累進調節功能當時覆蓋的人群，有關部門統計也就兩千多萬人，現在再怎么增加，也就是幾千萬人；將近14億人口中，可能不超過1/20的人在繳納個人所得稅(當然涉及的家庭成員數會增加一倍以上，但充其量也就影響1億人出頭)；在中國稅收收入里所占的比重有多少呢？也就是6%出頭，即1/20出一點頭兒。個稅的功能是非常邊緣化的。至于說房地產稅，只在上海、重慶兩地有試點，在兩地柔性切入以后，當地的財政收入里可以說是微不足道地有一些收入增量——但是同時又已經顯示了它的一些正面調節作用。總體來說，全中國這個有關住房的直接稅，還基本沒有。遺產和贈與稅，曾經議論過，又曾經銷聲匿跡，現在中央的基本口徑是要研究它。

四、幾個相關的理論誤區

在直接稅制度建設必須進一步推進的改革進程中，我們怎么樣經受歷史性考驗攻堅克難？中央的大政方針和我們現在整個政治文明所要求的“稅收法定”這一原則，已經非常明確地確立起來了：要通過立法的程序，解決這樣一種非常重要的公共資源配置中的制度建設、制度創新問題。這些改革涉及的思路、框架、要領，還有細節，可以說是會在未來的幾十年中間不斷地被討論的。今天主要想從理論的視角上，指出我認為必須加以澄清的幾個理論和認識誤區。[1，3,4,5]

第一個相關的理論誤區是稅收萬能論：似乎稅收手段一運用，就應該能夠決定性地解決問題，稅收能夠解決一切經濟社會問題，這是不對的。稅收調節制度只是制度建設的一個組成部分，稅收工具只是宏觀調控的諸種工具里的可選項。改革開放初期，我們注意到過去稅收的作用被明顯邊緣化了，所以特別注意發揮它這個經濟杠桿的作用，但確實也在有些事情上走到了稅收萬能論的那種錯誤區間里。比如我國曾經推出了筵席稅，希望以它來遏制大吃大喝，實際執行過程中這個稅并不能承擔這樣的使命。在1994年實行分稅制改革的時候，允許地方政府自己選擇這個筵席稅開征還是不開征，當時全中國只有兩個地方政府(一個省級行政區的，一個地級市行政區的)選擇開征這個稅，以后都無疾而終了。具體的原因分析這里就不展開了。這種稅收萬能論的形成，有的時候也會來自一些案例引發的錯覺，如上世紀80年代初管理部門曾經錯誤地認為中國有很豐富的地下石油資源，要趕快將燒煤的鍋爐改為燒油的鍋爐，但當改得差不多了，當時的國家經委發現完全不是這么回事兒，需要把燒油的鍋爐再改回燒煤的鍋爐。而那時已經知道要發揮經濟手段的作用，所以曾經推出過一個“燒油特別稅”，那是個打補丁的稅，當時不得已出了這樣一個稅種。它給人的錯覺是，這種事情都可以拿稅來調節，那還有什么不能調節？有人提計劃生育也應該拿稅來調節。什么事情都以為能拿稅來調節，這是不對的。

還有第二個誤區，后來越來越明顯地變成了主要的思想傾向——就是稅收無用論。包括我們一些相關管理部門的人士都在不少場合強調：稅收其實起不了什么作用，不要太看重稅收。在理論界、實際部門都有人舉出例子：你說房地產稅起調節作用，我們專門查了美國、日本等國家推出房地產稅以后的情況——它們的房地產市場的價格沒有下降，繼續上升，說明這個稅是無用的。從學理上講，這種稅收無用論不能成立。稅收不可能包打天下，稅收不是萬能的，但是應該建立的稅收制度遲遲不建立，又是萬萬不能的。當說到美國和日本等國的房地產稅經驗，我們要反問一下：為什么這些經濟體在走向高收入經濟體、走向強國的過程中，幾乎不約而同都必須解決房地產稅這種直接稅制度建設的問題？如果在那個歷史階段上不推出這種稅，那么它們的房地產的實際發展會變成什么樣？在經濟分析里，不能僅拿一個制度因素、一個參數，去和某一個結果簡單地一對一形成因果關系，來論證出這個結論。我們必須注意到房地產市場價格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是它們的合力決定房地產市場價位的走勢。我認為做研究的人都應該秉持這樣一種基本的分析態度，而且需要把這樣的方法論更多地向公眾做宣傳。房地產稅在中國，作為直接稅，它的作用不只是單一地促進房地產市場健康發展，它還有其他的目標和作用，它的作用也未必能表現為決定性的，但是不能否認它會發生對于房地產市場健康發展，包括對房地產市場價位的“壓艙促穩”的這種正面效應。稅收不是無用的，不能從稅收萬能論一下子走到另外一個極端，說稅收是無用的。

另有第三種認識誤區：稅制自然演變論，強調稅制是自然演變的，不能揠苗助長。但結合實際想一下，稅制是怎么來的呢？人類歷史上的稅制，在國家形態走到相對而言比較明朗化，特別是近代相對成熟以后，都需要有這樣一個制度建設的決策和以后為我們所推崇的立法過程的，這就是說，人為的因素不可缺少。所謂稅制的自然演變論，聽起來好像很有道理，但實際上細想一下，這是否定了我們主動地把握稅制的可塑性而推進稅制改革的必要性。如果是自然演變過程，那我們不用考慮稅制改革，它自然演變嘛。實際生活中怎么可能是這樣？我們現在所說的稅收法定、加快稅收立法，都是要抓住這個可塑性。這個可塑性掌握得好不好，確實有高下之分，就是我們的改革方案要落到立法先行、稅收法定的情況下，也要經受歷史考驗，看稅改方案的水平到底如何——這是要由歷史過程來檢驗的。但我們人為的努力，當然是應該使之盡可能水平更高一些。

最后一個要提到的誤區，就是最近一段時間較明顯的、具有一定影響的與政治體制改革關系的觀點——政治體制改革先行論。這些直接稅的改革似乎離我們越來越近了，喊了這么多年狼來了，這回是真的要來了。個人所得稅拖了20多年之后，今年兩會上給出的信息，實際上包含著要把綜合和專項扣除納入改革方案這樣的明確信息。房地產稅有幾輪熱議之后，今年兩會上明確地說要啟動立法過程。雖然最新的說法還有點含混：在今年和后續年度里會進入它的立法。但無論如何，喊了這么多年狼來了，狼有可能真的要來了。這種情況下，有的同志說，中國的這種直接稅改革應該在完成政治體制改革之后再進行，甚至有的同志說，如果沒完成政治體制改革，現在就啟動這種房地產稅等等的改革，會帶來政權的自殺、社會的騷亂——當然，我認為這樣的說法其實也有它合理的內核，就是我們對這種直接稅改革的風險要高度地重視、充分地考慮，改革方案的可操作水平需要盡可能地高，但是我不贊成這樣的說法，即把完成政治體制改革作為中國實行房地產稅改革的一個先決條件。在現階段漸進式改革路徑依賴下，真正的中國政治體制改革的推進，必須借鑒美國“進步時代”的啟示：那時它不叫政治體制改革，但是它從稅制、預算、公共事務的公眾參與、政府履行為公眾服務的職責而需處理的“錢從哪里來，用到哪里去”等一系列制度建設入手，讓它們進步——進步就是在各方很難拒絕的從管理、運行優化的角度切入來解決相關問題，實際上最后就完成了政治體制改革的基本任務。這對于中國最大的啟示，就是我們積極地通過稅制改革，包括直接稅的改革，讓社會公眾廣泛參與，一起來促成我國政治文明水平的提高。所以，我個人認為不能落入前面所說的這樣一個極端化的說法。應當借鑒美國“進步時代”這種國際經驗，讓稅改能夠結合公共事務、公共選擇的機制性建設而推進。如果從“稅收法定”來看，它構造的是一個政治程序，當我們啟動了個人所得稅、房地產稅，以后也可能有遺產和贈與稅的立法程序，那么它需要的是什么？是政治生活中的“規范的公共選擇機制”，這個規范的公共選擇機制我認為就是“走向共和”的機制。不是簡單地光講民主，如果那樣很簡單，少數服從多數——咱們這十幾種稅現在大部分都沒有法，中央說2020年都要把它上升到法，這一任務很艱巨，但你要按照少數服從多數就太簡單了，咱們每一個月來一次全民公決，依少數服從多數原則解決這個問題——這可行嗎？各個現代國家都不可能這樣簡單化處理稅制設計問題。實際上除了民主的因素，在這里面還需要加上各角度各種各樣理性的訴求，合成高水平的專業化意見，最后尋求最大公約數。像個人所得稅、房地產稅等等這些直接稅，以后在我國的立法過程中，最關鍵的一條是要有透明的電視、廣播直播的聽證會，各派意見擺自己的觀點，講自己的論據，這才是走向現代國家、走向共和的機制。這不就是一個政治生活的進步嗎？不就是包含著政治體制改革所要追求的機制嗎？中國自辛亥革命以后提出走向共和，但是步履維艱。如果能夠抓住稅收法定、立法先行，我們實際上就是在為政治的進步來做一些積極的推進。那么作為研究者，我覺得理應促成立法過程中的廣泛討論，大家爭取在充分承認物質利益原則和不同利益集團訴求的情況下，尋求最大公約數，尋求合成出以公心的、合理的稅制現代化的解決方案。