日本的金融監管體制改革及對中國的啟示

趙玉婷,李云靜

(1.長春光華學院 金融學院，吉林 長春 130157； 2.東北財經大學 金融學院，遼寧 大連 116025)

金融是國家重要的核心競爭力，金融體系的健康穩定運行對于任何國家的經濟發展和社會穩定都至關重要；而一個良好的金融體系需要一套完備的金融監管體制來加以引導和約束，才能健康有序地發展。世界各國都致力于建立有效的金融監管體制。日本等國家經過不斷摸索和改革，最終形成了一套與國情相適應的現代化金融監管體制，極大地促進了本國金融業和經濟的發展。在我國，隨著經濟發展進入新常態，金融監管體制改革勢在必行。[1]因此，研究和借鑒日本等國家金融監管體制改革的成功經驗和教訓具有重要的現實意義。

一、日本金融監管體制改革的主要內容及發展歷程

(一)二戰后日本傳統金融監管體制的完善和成熟

日本在二戰后開始著手恢復本國經濟，最終在20世紀50年代形成了一套較為健全的金融監管制度。主要包括：(1)金融行業市場準入管制。日本的金融機構受到大藏省的嚴格管理，新設立的金融機構須符合大藏省設置的最低資本金標準，同時須經過大藏省的主觀評判才能從事經營活動。(2)金融機構經營業務范圍管制。二戰后，日本的金融業實行兩個層次的分業經營：一是銀行、證券、保險三大行業實行嚴格的分業經營；二是銀行內部實行并不十分嚴格的分業經營。(3)金融機構價格競爭和非價格競爭管制。價格競爭管制主要有存貸款利率管制和證券市場價格管制；非價格競爭管制主要是對金融機構開設分支機構管制。(4)銀行經營風險與證券非法交易管制。大藏省負責控制銀行的經營風險，日本銀行對與其往來的銀行采取現場檢查和非現場檢查管制措施。對證券不正當交易行為的管制，主要是對價格操縱行為和內幕交易行為的管制。

(二)泡沫經濟破滅后日本傳統金融監管體制的衰退

20世紀70年代，日本面臨著國內和國際環境的雙重變化，護送船隊式的金融監管體制已不再適應當時的形勢，逐漸開始崩潰。在重重壓力之下，70年代末，日本進行了金融自由化改革，逐步放松金融監管，提高利率市場化程度。在這次改革中，銀行租金被大量減少，傳統的安全機制遭到破壞，但改革并未觸動大藏省的利益，沒有從根本上改變日本護送船隊式的監管制度。泡沫經濟破滅后，大藏省依然不公開銀行的不良債權數額、不追究破產金融機構的責任，且以住專重建計劃作為幌子來使銀行拖延處理不良債權，最后被迫動用稅金來解決住專問題。大藏省的這種不公開、不透明、不追究責任以及采取拖延政策的做法隨著時間的推移愈演愈烈。1995年東京共同銀行的成立終結了這種個別指導下的救濟合并處理方式，此后，大藏省不得不允許銀行停業倒閉，進行破產處置。[2]大藏省采取的一系列政策以失敗告終，這標志著日本傳統金融監管體制的結束，一種既能適應開放競爭環境，又能抵御金融危機的新型金融監管體制正在醞釀。

(三)亞洲金融危機后日本向新型金融監管體制的變革

在日本的傳統金融監管體制土崩瓦解之后，為了應對開放競爭的國際環境并抵御金融危機，日本政府從1996年開始改革，最終于2001年建立起高度集中的新型金融監管體制。

1996年6月，日本政府修改了《存款保險法》，增加了存款保險機構的職權、業務范圍等，存款保險機構有權對參保的金融機構進行監管。將原存款保險制度規定的全額賠付變為部分賠付，并從2001年3月延期至2004年4月后執行，存款保險機構的獨立性得到增強。1997年亞洲金融危機爆發，日本的金融系統遭到巨大沖擊，大型金融機構相繼破產。為了挽救本國金融體系，日本政府于1998年3月投入了30萬億日元資本來保護存款者權益并處理破產銀行。同時，日本成立了金融危機管理審查委員會，向21家銀行注入1.8萬億日元公共資本，以期提高銀行的自有資本比率，但是依然未能抵御危機。大藏省不得不改變以往的拖延政策，下令對北海道拓殖銀行進行破產清算，且正式承認銀行的真實不良債權數額遠超公布值，這標志著傳統金融監管體制正在向新型監管體制轉折。 1998年4月1日，新《日本銀行法》正式實施，法律規定了日本銀行作為中央銀行的職能，強化了日本銀行在貨幣政策委員會的決策權。同時，日本銀行有權對在其銀行開戶和與其有交易的金融機構進行檢查。大藏省對日本銀行的業務指令權和高級職員罷免權等一律廢除，日本銀行開始擺脫大藏省的控制，獨立性大大增加。

到了21世紀，為了進一步集中金融監管權力，提高監管效率，日本政府又進行了一系列改革。2000年3月，日本政府將中小金融機構的監管權由地方收歸中央，交由金融監督廳監管。2000年7月，日本政府將金融監督廳和大藏省金融企劃局合并，成立了金融廳，原來由大藏省負責的金融制度規劃設計事務，轉變為金融廳負責。2001年1月撤銷了金融再生委員會，金融機構的破產處置職能也遷移至金融廳，金融廳由此成為日本金融監管體系的最高行政部門。金融廳是總理府的外設局，設長官一人，由首相直接任命，下設總務企劃局、檢查局和監督局三個職能部門，分別負責制定金融廳的總體規劃和金融制度、對地方金融機構進行檢查；還設有證券交易監督委員會、注冊會計師監查審查會、金融審議會、企業會計審議會等六個專門委員會，分別對不同種類的金融活動進行監管。此時，日本的分業監管模式被打破，金融監管變得集中和統一。大藏省改名為財務省，僅負責對存款保險機構的協同監管。財務省的下屬地方財務局委托交由金融廳監管。

(四)次貸危機后日本金融監管體制的改革

二、日本金融監管體制改革的成效與不足

二戰后，日本的金融監管體制改革取得了相當大的成效，使日本經濟安全度過了金融危機，維護了國內金融體系的穩定。但是，歷史遺留的復雜問題和新型監管制度帶來的新問題相互交加，也影響了日本金融監管的有效性。

(一)日本金融監管體制改革取得的成效

1.增強了金融監管主體的獨立性。二戰后的傳統金融監管體制幾乎是由大藏省控制的，改革設立了金融監督廳，將一部分金融監管職能從大藏省分離出來。盡管金融監督廳制定法律框架還是由大藏省決定，人員組成也幾乎都來自大藏省，但是，為了應對亞洲金融危機對國內金融體系的摧殘，金融監督廳采取了果斷措施，公布了不良債權真實數額，將日本長期信用銀行和債券信用銀行進行國有化，以此擺脫大藏省的控制，最終成為一個獨立性很強的機構。隨后，以金融監督廳為基礎設立了金融廳，金融廳在金融監管的獨立性上再次全面升級，成為日本新型監管體系的核心。[4]金融監管主體獨立性的增強，使得其對金融機構的監管更加專業和有效，不再像以前那樣隨意。

2.金融監管的重點由事前監管轉變為事后監管。日本傳統的金融監管體制十分重視事前監管，建立了一套事前的保護性規制，但是事后監管不足的弊端在危機中也逐漸暴露出來。因此，日本在金融監管體制改革中更加重視事后監督，加強了事后安全網的建設。首先，改革存款保險制度，建立保險契約者保護機構，完善投資者保護基金制度，建立起長期安排與短期措施相結合的存款保險制度。其次，通過修訂《金融再生法》、《存款保險法》等法律，加強了對金融機構的破產處置；并加大力度處理金融機構的不良債權，采取措施預防金融機構破產。

3.金融監管提升了金融體系的市場化程度。改革后，金融監管縮小了監管部門的行政監管范圍，監管部門不再對金融機構的具體業務加以干涉，金融機構間主要通過市場競爭來發展業務。對于金融機構運營管理，更加注重建立和完善信息披露機制，并提升金融中介機構的作用。改革中還糾正了早期的行政命令、指導等方式，實行以自有資本比率為指標的早期糾正措施，監管者對于不符合標準的金融機構要采取具體措施進行糾正。[5]這種市場化的改革充分發揮了市場本身的約束機制，順應了金融自由化的趨勢。

4.金融機構的不良債權比率明顯下降。20世紀90年代初日本泡沫經濟破滅后，包括大型企業在內的大量金融企業破產倒閉，金融機構也因此積聚了巨額不良債權。據統計，1992年12月到1998年9月，日本銀行的不良債權總額從40萬億日元上升至87.5萬億日元。經過90年代末的金融監管體制改革， 2001～2008年日本金融機構的不良債權比率呈現出逐年下降的趨勢，2008年下降到了2%左右。2006年，日本的幾個大型企業集團，如三菱日聯金融集團、瑞穗金融集團、住友三井金融集團的不良貸款率分別降至1.46%、1.80%和1.82%。日本金融機構化解不良債權的能力大幅提升，盈利水平也隨之提高。

5.金融機構抵御風險的能力有效提升。2009年次貸危機之后，世界主要發達國家的金融體系都遭受了嚴重的打擊，唯獨日本的金融體系卻表現得非常穩定，除了2009年日本的股市和債市波動較大以外，金融體系并未遭受很大損失。到2008年9月，日本國內四家大型金融機構的總損失只占全球總損失的1.1%左右，約為1.39萬億日元，這個數額在當時發達國家經濟體中是最少的。這得益于日本金融監管體制的改革。改革不僅加強了危機的事前防范，使得金融危機的傳染效應未能大幅度波及到日本的金融體系，而且抓住了危機后的機遇，果斷收購了美國遭受重創的大型金融公司。日本金融機構在次貸危機中的出色表現足以證明其抵御風險的能力得到了較大的提升，也顯示出日本的金融監管體制改革取得了巨大的成效。[6]

(二)日本金融監管體制改革存在的不足

1.職能監管的有效性不足。日本的監管體制從分業監管轉變成了職能監管，改革后創設了金融廳，金融廳依據監管業務的不同對監管機構進行重組，成立了不同監管職能的專業部門。日本還在職能監管的前提下進行分業監管，職能監管部門下設行業細分科室，以期達到職能監管和行業監管的有機統一。但是由于忽略了不同行業間業務性質和金融風險的差異性，使得監管的有效性大打折扣。這需要監管人員改變監管策略并逐漸適應新的體制機制，不可能取得立竿見影的成效。日本金融業的發展有其特殊性，不能照搬照抄別國的監管模式，因此還需要摸索出一條適應本國國情的特色監管模式。

在鼻咽癌的治療中，調強放射治療是一種有效的治療方法。調強放射治療技術，早在上個世紀就已經產生，隨著人們認識的不斷提升，以及這項技術的日益發展進步，目前在很多腫瘤的放射治療中，都采用了調強放射治療的方法。該技術特點是，其從三維角度獲取靶區形狀，根據預先設定方式調整每個照射野的輸出劑量，進而得到和治療靶區適形的照射劑量三維分布，減少對正常組織的不良影響[9-10]。同時，靶區的治療劑量能夠得到提高，在減少并發癥的同時，也能夠使腫瘤治療效果得到改善，患者的生活質量也能夠得到提高。在他人研究中，采用這種方法治療鼻咽癌患者，總有效率為94.22%，副反應率為11.28%，證明了該方法的有效性和安全性。

2.監管協調缺乏制度保障。在金融監管上，各個監管機構之間和監管機構內部協調困難，缺乏一套完整的協調保障制度。由于金融廳和日本銀行之間溝通不暢，在執行監管時容易出現不必要的監管重疊，降低了監管效率；其余大小監管機構和部門也存在很多類似的協調困難現象。雖然日本在金融監管體制改革后建立了總務局或總務課來負責協調工作，但囿于傳統金融監管體制的慣性，各部門之間或部門內部的協調還主要是通過私交進行溝通。這種長期形成的協調方式隨意性很大，且缺乏制度保障，很容易出現濫用職權、以公謀私等弊端，損害了金融監管的權威和效率。

3.金融機構內部控制體系薄弱。日本傳統的金融監管體系給予金融機構充分的保護和嚴格的限制，造成了金融機構過度依賴政府的保護和管制，自身的風險控制能力很弱，缺乏專門的內部控制體系。日本金融監管體系改革后，政府的行政監管范圍縮小，金融機構的市場化程度提高，但如果金融機構缺乏完善的內部控制體系，就很容易造成內部結構的混亂，難以在激烈的市場競爭中生存和發展。健全市場監管體系，從整體上提升市場監管水平是長期的由淺入深的過程，需要金融體系的各方積極配合、協調推進。[7]

4.不良債權問題尚未完全解決。泡沫經濟的破滅使得大量金融機構遺留了巨額不良債權。雖然20世紀90年代的改革使得日本大型金融企業的不良貸款比率有所下降，但是很多中小金融企業遺留的不良債權問題仍未得到妥善解決。改革中通過金融結構調整淘汰了一部分競爭力低下的企業，但此舉又為金融機構增加了新的不良債權。這對于金融機構來說，無疑是雪上加霜。如何抑制不良債權的增長，并從根本上克服不良債權問題，是日本金融監管體制面臨的重大難題。

三、日本金融監管體制改革的主要制約因素

二戰之后到亞洲金融危機爆發的這段時期，日本傳統的金融監管體制已逐漸不適應國際上自由競爭的金融格局，全球經濟一體化帶來的危機也時刻威脅和考驗著日本傳統保守、嚴格管制的金融監管體系，改革迫在眉睫。

(一)大藏省權力過大滋生了嚴重的內部腐敗

二戰后，大藏省在金融監管上獨攬行政權和監督檢查權，日本銀行內部高級官員的罷免權和金融機構的業務指令權等統統掌握在大藏大臣手中，大藏省至高無上的權力使得它可以隨意配置金融資源，而不在意其行為是否符合市場規律，是否有利于金融系統的健康有序發展，這就造成了金融監管體制運行效率的低下。過大的權力必然帶來腐敗的滋生，以權謀私、官商勾結現象層出不窮，金融業內因賄賂而被曝光的丑聞屢見不鮮。在大藏省長期統治的時期里，這種腐敗問題逐漸積累，已經根深蒂固，腐敗早已不是個別官員的問題，而是形成了一個自上而下的腐敗利益鏈，牽一發而動全身。大藏大臣為了繼續獲得穩定的巨額利益，就必然要極力維護自身的權力地位，阻撓一切縮小其行政和監管權限的改革。而改革必然要觸及權力集團的利益，大藏省便首當其沖。因此，大藏省成為了阻礙和拖延改革的關鍵因素。

(二)金融體系壟斷現象嚴重

二戰后，日本政府在金融業的每一個領域都設置了專業的金融機構，這些金融機構在政府的支持下幾乎達到了絕對控制的壟斷地位。日本的銀行間、信用組合間、信用金庫間都形成了行業壟斷，行業卡特爾現象非常嚴重，它們制定統一的高利率，并分割勢力范圍，對借款者附加無理的條件，使得借款者的借款成本大幅提高，而那些壟斷的金融機構卻獲得了豐厚的收益。這種壟斷嚴重限制了其他金融機構的發展，遏制了行業內的有益競爭，使得行業發展喪失了活力。壟斷機構可以不費吹灰之力就享有巨額的利益。這些壟斷集團的行為極大地降低了日本金融監管體系的效力，抑制了金融體系市場化程度和競爭力的提高，使得金融監管處于低效率狀態。

(三)金融體系內經營活動不公開透明

日本金融機構從事經營活動存在的不公開、不透明現象，實質上是以行政上處于支配控制核心地位的大藏省為背景的。大藏省集金融的行政權、監督權、檢查權于一身，裁決命令超越法律和司法控制范圍，這種獨大的權力使得銀行等金融機構在從事經營活動時無需畏懼經營風險，也不用承擔風險的后果。它們的經營不公開、不透明，公眾對其經營狀況一無所知。當出現經營危機時，它們也不必公布于眾。大藏省通過這種方式掩蓋和遮擋金融體系內部的風險和危機，使得金融體系表面上處于一種“和平”狀態，目的是為了贏得大眾的信任，維護自身權力的穩定。大藏省控制金融監管體系時期，金融機構經營活動的不公開、不透明現象，極不利于金融監管作用的發揮，嚴重削弱了監管效果。

(四)政府對金融體系的行政干預過多

在二戰后護送船隊式的金融監管體制中，大藏省對日本金融體系的過度保護——即使競爭力極差的金融機構也不讓其掉隊——嚴重阻礙了金融體系的自由化發展和市場競爭機制的形成。日本泡沫經濟破滅后，政府對大型銀行等金融機構分次注入大量財政資金，以提高資本充足率，幫助它們抵御經濟危機。還通過投入公共資本來保護存款者利益，并處理金融機構破產事故。東亞金融危機和次貸危機中，政府又通過大力注資來進一步提升金融機構的資本充足率。雖然政府的資金援助能在短期內解決金融機構的燃眉之急，緩解國內緊張局勢，但是從可持續發展的觀點看，則極不利于金融自由化的發展。過度的保護不僅造成了資源的浪費，還嚴重影響了監管效果。

四、當前我國金融監管面臨的主要問題及改革的路徑選擇

(一)當前我國金融監管面臨的主要問題

我國分業監管的金融監管體制確立于分業經營的金融體系形成之后，中國人民銀行主要負責調控宏觀經濟和執行貨幣政策等職能，銀監會、證監會和保監會分別監管銀行業、證券業和保險業。“一行三會”雖然都有各自的監管對象和監管標準，但是面對國內日益復雜的金融監管環境，這種監管體制也存在一些不容忽視的問題。

1.應對系統性風險和宏觀審慎監管的機制尚未完全形成。對于系統性風險，我國“一行三會”的體制機制尚難以快速、準確地加以識別和進行有效的管控。在宏觀審慎監管上，央行的監管目標還不夠明確，配套措施還不夠完善，監管人員的素質和能力尚有待提高。[8]2017年7月召開的全國金融工作會議設立了國務院金融穩定發展委員會，重點強化央行的宏觀審慎監管職能，防范系統性風險。這說明政府已經開始重視這方面的問題。但是由于具體的措施和機制還在構建之中，改革尚需時日。

2.對影子銀行的金融監管存在漏洞。“互聯網+”的發展帶動了一大批互聯網金融企業的興起，而以互聯網金融為基礎的影子銀行卻接二連三出現重大事故，如P2P網貸資金鏈斷裂、互聯網非法集資等，這一系列問題的出現實質上暴露了我國金融監管的漏洞。首先，因民間資本進入金融業受到嚴格限制，大量的社會資本游離于監管視閾之外。網上理財、線上投融資、互聯網非法集資等金融活動得不到有效監管。其次，分業監管體制下的各個監管部門相互分割，監管界限涇渭分明，而一些互聯網金融平臺正是利用這種監管分工上的局限把證券、基金、銀行等融為一體，在監管的空隙之中從事非法金融活動。再次，金融基礎設施分立，缺乏統一的金融登記、統計、結算系統，對于體制外的風險無法進行有效的識別和估計。

3.分業監管部門之間協調困難。我國的金融業正在向混業經營的模式轉變，銀行、證券、保險等傳統金融業務之間的界限已變得十分模糊，而現行分業監管體制存在著監管重疊和監管缺位的問題，各監管部門之間協調困難，監管手段也有待改進和加強。在我國，中國人民銀行負責監管金融控股公司的母公司，其他三會則按行業分別負責監管其旗下的子公司。由于分業監管的三會之間彼此獨立，互相分割，并沒有建立起有效的監管協調機制，導致金融控股公司的某些業務被重復監管，某些業務則缺乏監管，滋生了一些監管套利行為。目前用于規范金融控股公司的法律法規僅限于集團內部的關聯交易，其他一些容易導致較大系統性風險的業務還沒有相關法律約束。隨著混業經營的持續推進，集團規模的進一步擴大，金融機構很可能對其產生“大而不倒”的預期，從而導致其更多從事高風險高收益的業務，進一步增加監管的難度。

(二)我國金融監管體制改革的路徑選擇

1.強化央行在宏觀審慎監管中的地位和作用。日本在2001年建立起了以金融廳和日本銀行為主的宏觀審慎監管體系，重點強化宏觀審慎監管和系統性風險監管。金融廳主要負責實施行政處罰，日本銀行主要負責系統性風險的監測和識別，二者分工明確，協調配合，強化了對日本金融體系的有效監管。在我國，中央銀行有調控宏觀經濟和制定貨幣政策的職責，對于宏觀經濟的把握和貨幣形勢的分析具有不可取代的優勢，而且中央銀行在履行支付、結算職能上擁有大量信息，對于系統性風險的識別和評估具有專業優勢。因此，應賦予央行在宏觀審慎監管上的特別權力和主導地位，在防范系統性風險和維護金融體系的穩定上發揮主導作用。

2.加強微觀審慎監管，全面覆蓋金融行業。日本在金融監管體系改革中加強了微觀審慎監管，彌補了金融監管的空白，取得了明顯的效果。在我國，銀監會、證監會和保監會在履行微觀審慎監管職能時，要實現對金融行業的全覆蓋；對于以往監管不到位的影子銀行、金融衍生產品、私募基金等更要加強監管。為了逐步適應金融混業經營的發展趨勢，一方面，“三會”的監管模式要逐漸由行業監管向職能監管轉變[9]；另一方面，“三會”要劃清各自的監管界限，盡可能避免重復監管。同時，微觀審慎監管要與宏觀審慎監管相互配合，保持一致；微觀審慎監管機構要建立起一套完備的風險控制體系，對風險進行準確的預警、識別和評估，為宏觀審慎監管提供信息支持，共同防范系統性風險。

3.金融監管與金融創新相結合，互相促進和補充。日本在20世紀90年代的金融監管體制改革是一次制度上的重大創新，改革適應了當時日本國內外自由競爭的金融環境，弱化了行政干預，發揮了市場機制的獨特作用。為了適應豐富多樣的金融需求，我國的金融監管模式需要在充分發揮市場的作用方面進行大膽的改革，以激發市場在創新中的活力，有效促進金融創新。同時，加強金融監管，為金融創新營造健康的環境。

4.加強金融監管立法，完善法律保障體系。日本國會所立的上位法規定了相關金融監管機構的職責范圍、部門規章以及日常監管工作規范。金融廳依據《銀行法》、《證券法》等對金融機構進行監管，形成了一套較為完善的法律體系。在我國，金融業的快速發展需要金融立法的加強與之相適應，才能避免某些領域監管的空白，為金融發展保駕護航。