多邊金融機構的環境治理功能

梅鳳喬 包堉含

摘要：多邊金融機構當前在全球環境治理中發揮了重要作用，這種環境治理功能最開始是在外界壓力的推動下逐步形成的，后來則發展成多邊金融機構的主動選擇。以世界銀行為例分析了其在環境治理上的功能和角色，概括為污染規制者、政策擴散者、標準立法者、治理投資者、技術支持者五個方面。多邊金融機構可以加強全球環境治理的力量，但是也存在增加環境治理機制碎片化和保護機制僵硬等缺點。

關鍵詞：多邊金融機構；世界銀行；環境治理；亞投行

世界銀行等多邊金融機構作為金融領域的國際組織，近三十年來在環境治理領域逐漸扮演了更加重要的角色，不僅對跨國企業的經營活動進行規制，同時成為環境法律與環境政策全球化的重要推動者，深刻地影響了許多國家的環境治理實踐。從國際關系理論而言，這種現象是全球環境治理多主體、多層次特性的一個真實寫照，但是由于這些機構主張較高的環境標準，未必適用于相關國家的實踐，也存在一定弊端。本文主要以世界銀行為例，梳理其環境政策產生的歷史，對其在環境治理上扮演的角色進行總結，分析其環境治理角色的利弊，在此基礎上提出對中國的啟示。

一、 多邊金融機構的環境政策源流

當前全球環境治理的一個突出特征是多主體的參與，除了傳統國際法主體的主權國家，以及政府間專門的環境機構或組織，和大量環保類的非政府組織的參與，更為特殊的主體還包括了在傳統意義上非環境領域的其他國際組織機構的參與，不僅包括與環境議題密切相關的WHO，還有涉及投資的多邊金融機構、涉及貿易的WTO等。這些非傳統的主體，在環境保護上也逐漸承擔了更多的職能與作用。其中的多邊金融機構比如世界銀行等國際組織，傳統上以為欠發達國家提供發展資金、幫助企業融資為宗旨。由于環境議題對其他領域的深度滲透，世界銀行也在歷史發展中逐步制定了自己的環境政策，對所投資項目的環境影響和風險進行控制，扮演了很重要的環境治理功能。尤其是以“赤道原則”為核心的金融自愿性準則更是逐漸被更大范圍的投資機構所接受，不僅促進了環境影響評價等政策工具的傳播，而且由此衍生的綠色金融、綠色信貸等金融產品逐漸成為當前的政策熱點。這種非傳統環境國際組織的環境治理功能是一個特殊的實踐和現象，一方面反映了全球環境治理的多主體參與特點，另一方面也顯示出在全球化各個議題高度關聯的時代，傳統實踐中負責專門領域的國際組織或主動或被動地走出固有領域，深度參與到其他的領域中扮演起更多、更新的角色和功能。

從共時性的角度，多邊金融機構開始實施環境政策是多方面因素作用結果。首先，與20世紀60年代的環境運動同時期，人們逐漸發現了多邊開發銀行（Multilateral Development Bank）給發展中國家帶來的嚴重環境影響，不僅是項目的直接影響，還包括由于生活改善帶來的生活污染。在這些國家缺乏環境治理能力時，人們普遍認為多邊開發銀行應當為污染負責。其次，1972年人類環境會議以及前后關于環境的若干會議和宣言，明確地將貧困、發展與環境聯系起來，這就要求從事發展援助的多邊開發銀行承擔起關注發展的負面影響的任務。最后，大量的環保NGO和美國國會的相關人士都在世界環境運動的背景下，嚴厲批評作為國際組織領導者的世界銀行產生了如此嚴重的環境問題，直接推動了世界銀行的轉變，由此帶動了這些金融機構的轉型。

從歷時性的角度，多邊金融機構在環境方面采取相關政策也是一個逐漸提升和改善的過程。以世界銀行為例，在50年代世界銀行就注意到了重大工程比如水壩可能給居民帶來的影響，制定了一系列的防范程序。當環境問題逐漸顯現之后，世界銀行應對策略是采取一定程序在貸款中考慮環境影響，但是這經常導致無法實現原有貸款的目標，于是世界銀行開始貸款資助治理環境的項目。世界銀行任命環境顧問來檢查每個項目的可能的環境影響，并于1972年設立了“環境與科學事物辦公室（OESA）”，設立了環境咨詢崗位負責確保貸款環境目標的實現。然而這些措施最開始只是裝飾性的，并沒有發揮實際的效果。最重大的變革出現在20世紀80年代，1987年時任行長Conable對世界銀行進行重組，不僅在區域中心的銀行設立了環境機構，而且重新設置了環境辦公室以負責分析貸款的環境影響，同時注重投資環境治理領域，比如向全球環境基金（Global Environment Facility）投資并且擔任了全球環境基金的受托人。隨后1992年，世界銀行出臺了內部的《業務政策》（Operational Policy），并在1997年和2001年分別闡明了“環境保全政策（Safeguard Policy）”和提出《世界銀行的環境戰略》。2012年則發布了目標更明確、行動規劃更具體的《2012-2022環境戰略》，該戰略以“支持各國走上綠色、包容、高效和可負擔的可持續發展之路”為目標。2016年世界銀行通過了最新的“環境與社會框架（Environmental and Social Framework）”替代了原有的“環境保全政策”，大大擴展了所考慮的影響范圍。

當前世界銀行的“環境與社會框架”幾乎成為各個跨國公司和國際機構公認的政策標準，在全球環境治理中發揮了重要作用。世界銀行每年一度的《全球發展報告》都在評價未來經濟發展態勢的同時強調環境保護；此外世界銀行還關注各個行業的基本戰略，撰寫一系列可持續發展相關的報告。從國際組織的視角來看，1970年以來多邊金融機構在與非政府組織、公眾、國家的互動中，重新定位了自己的角色，改變了對世界的認知，扮演了積極的環境治理角色，并且嘗試影響其他國家和主體。如果說早期的改變是一種被動式的回應，那么進入21世紀之后，積極的環境治理投入和研究則是主動選擇的發展策略，可以說多邊金融機構被“重新建構”了。

二、 多邊投資機構的環境角色和功能——以世界銀行為例

多邊金融機構在環境治理上扮演的功能是多維度的，由于其在環境問題上采取的行動不同，實現的效果也有差異。以下以世界銀行為例，將其在環境治理中所扮演的角色和發揮的功能總結為以下五個類型：

1. 污染規制者：1975年，世界銀行開始在其業務審核中使用“環境影響評價工具”，通過對所貸款項目的環境影響進行識別，組織當地居民進行公眾參與了解信息，在世界銀行承諾的環境政策內嚴格控制項目的環境影響，扮演了污染規制者的角色。在缺乏環境規制能力的發展中國家，這種嚴格的環境評價政策有效地彌補了所在國的規制空白。這種規制者的角色是一種近乎政府的角色，事實上從后來的發展來看，各個國家基本都采納了環境影響評價這一政策工具。

2. 政策擴散者：世界銀行通過與相關國家在業務往來上的合作，非常深刻地影響了一些國家的環境法律與環境政策。以中國為例，中國的環境影響評價制度其實就起源于世界銀行的環評政策。1989年世界銀行在所資助的項目中實施強制性的環境影響評價后，中國政府快速出臺了加強針對此類貸款項目環境影響評價工作的文件，在隨后的幾年內中國也逐步對國內的項目適用了環境影響評價，制定了相關的法律政策，而且后續的法律修改中也大量參考了世界銀行的環評辦法。同時世界銀行還出資幫助許多國家制定了國家環境行動計劃（NEAPs），資助相關國家制定環境管理的政策，有效地推動了環境領域的政策擴散與法律移植。

3. 標準立法者：世界銀行依托其強大的權威和技術支持，在其國際社會的普遍實踐中形成了環境領域方面的標準與政策示范，成為國際社會所公認的實施準則。比如經典的環境影響評價政策和公眾參與政策，有許多國家缺少相關法律法規時，相關企業就會要求執行世界銀行的標準，比如殼牌石油公司就在其《全球環境政策》中規定當項目所在國家缺少相關法規時執行世界銀行的規定。此外世界銀行針對各個行業頒布的《預防和減輕污染手冊》，提供了“最佳可行技術（Best Available Technology）”和全面的環境政策準則，2008年以后《預防和減輕污染手冊》逐步被各個行業的《環境、健康與安全指南》所替代，這些《指南》成為各個行業實施環境污染控制與預防的基本標準。可以說在這些環境政策與標準領域，世界銀行以一個立法者的角色提供了豐富的規范資源。

4. 治理投資者：世界銀行還以其所擁有的資金，直接投入到環境治理的進程中。不僅包括投資建設的污水處理等環境設施，還包括作為全球環境基金的受托人和執行機構，直接依據相關多邊環境公約和準則的要求，投資相關領域的治理。比如《蒙特利爾議定書》所針對的臭氧層消耗物質（ODS）的削減工作，世界銀行就扮演了重要角色。

5. 技術支持者：世界銀行除了擁有權威、資金和優勢，還擁有豐富的知識與技術資源，因此成為重要的環境治理的智庫之一。世界銀行為支持可持續發展采取了諸多戰略，包括國家援助戰略、行業戰略、區域與國家戰略，這些戰略報告的完成都依賴于世界銀行內部專家的知識與技術支持。而且上述多種角色的完成，都依賴于世界銀行技術支持者這一身份的重要基礎。

世界銀行作為聯合國下屬的機構之一，擁有很大的政治權威，加上其資金與技術優勢，因此在全球環境治理中擁有了很大的話語權。而國際上其他多邊金融機構比如亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等，雖然在權威上與世界銀行無法相提并論，但是依然也基本扮演了上述幾種的環境治理角色。

三、 多邊金融機構環境功能的利弊

多邊金融機構提供環境功能，一方面固然可以說是增加了環境治理的力量，但是另外一個方面也是環境治理機制碎片化的隱患，而且較嚴格的環境標準也不一定完全適合發展中國家的實踐。

從有利的方面而言，多邊投資機構強化了環境治理的力量，尤其是聯合國的力量。作為聯合國機構的世界銀行，依托其資金吸引力，誘導了大量發展中國家完善環境政策和制度，相比于直接的法律移植能大幅減小可能遇到的阻力，對強化聯合國的領導力有重要的意義。同時作為一種有效的融資渠道，增加了環境治理的資金來源。作為擁有世界級影響力和工作范圍的多邊金融機構，能夠成為知識、技術與經驗案例的分享平臺，提供良好的指導。其環境功能的五個角色大多數也主要在提供正面的價值。而且作為促進世界發展的一種國際組織，多邊金融機構還在欠發達國家的能力建設上扮演了很重要的作用。

但是多邊金融機構的環境功能依然有兩個方面的負面問題值得考量。首先就是所謂的國際機制復雜性或治理碎片化。當前多邊金融機構的一些環境治理機制與已有的其他的機制尤其是國內機制相互重疊，浪費治理資源的同時可能會帶來選擇上的困難，尤其是在當前傳統多邊金融機構程序日趨繁瑣復雜的情況下，是否能夠有效回應環境問題值得考慮。

第二個層面是當前多邊金融機構程序過于繁瑣、機制較為僵化無法靈活應對可持續發展的各種需求。許多環境問題的標準需要根據各國發展情況進行對待，在經濟尚不發達的時期投入過多的資源進行環境治理、執行與發達國家一樣嚴格的環境標準只會導致經濟難以維系。而世界銀行等金融機構一向都執行被視為最嚴格的標準和程序，影響了許多有利于發展中國家的項目實施。

四、 政策啟示

目前中國所推動的亞洲基礎設施開發銀行已經開始運營，應當重視有關環境方面的標準和政策，在推動基礎設施建設的同時兼顧到環境與社會方面的績效。西方部分國家一直質疑亞投行可能會降低在環境方面的標準，從而會破壞全球多邊金融機構的已有秩序，亞投行應當在堅持自身理念的同時，通過完善環境政策框架并付諸實施以回應質疑。通過上述對多邊金融投資機構環境治理角色與利弊的分析，本文認為亞投行應當從以下三個方面加強和完善環境治理功能：

1. 完善環境政策框架。在借鑒其他多邊金融機構環境政策框架的基礎上，亞投行可以對目前執行的“環境和社會框架”進行進一步的完善。世界銀行的政策框架提出了十二個方面的要求，亞投行目前的框架僅考慮到了環境和社會影響評價和管理、自愿遷移和土著居民三個方面。可以在今后的業務中進一步增加有關生物多樣性、自然資源管理的內容，這也符合基礎設施建設的特點。

2. 堅持地方化治理，提高環境政策的靈活性。由于傳統的多邊金融機構往往執行最嚴的標準和程序，不符合當地國家的需要，影響了貸款目標的實現。亞投行可以在項目貸款和資助中選擇地方化的環境標準，根據當地的環境容量和狀況，選擇適宜的標準作為貸款項目的要求。

3. 加強人才隊伍建設和技術儲備。多邊金融機構不僅是金融的匯聚中心，也是技術的匯聚中心，亞投行應當在未來的發展中擴大環境、社會和技術的人才隊伍，同時建立針對不同國家尤其是欠發達的數據和案例庫，在項目中有針對性地提出環境治理和保護方案，尤其重視一些本土文化中的技術和管理資源。

五、 結論

多邊金融機構在國際環境保護運動的潮流之下，在被動回應中主動成長為具有強大環境治理功能的國際組織，完成了自身定位與角色的轉變，這一過程主要是在外力推動下的實現的。具體而言，多邊金融機構在全球環境治理中扮演了污染規制者、政策擴散者、標準立法者、治理投資者、技術支持者的五個方面角色，有效地促進了全球環境治理和欠發達國家環境治理能力的建設。由于掌握大量的資金、技術和權威資源，由多邊金融機構提供的環境治理功能有其他機制不可替代的優勢，更容易為各國所接受。但是這種非傳統環境組織的環境功能可能會增加全球環境治理機制的復雜性，而日趨繁瑣僵硬的內部機制也可能削弱應對環境問題時的有效性。因此對于新興的多邊金融機構需要從上述兩個方面進行改革，發揮多邊金融機構的特殊優勢，保證自身的靈活性。

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作者簡介：梅鳳喬（1965-），男，漢族，湖北省黃梅縣人，北京大學法學博士，北京大學環境科學與工程學院副教授，研究方向為環境政策與法律、資源綜合利用、環境標準及其實施、國際環境履約；包堉含（1995-），男，漢族，云南省曲靖市人，北京大學環境科學與工程學院碩士生，研究方向為環境與資源保護法、全球環境治理。

收稿日期：2018-04-25。