民法總則視野下的河長制對水污染防治的作用

王梓嫻 彭湃

摘 要 生態環境問題是中國發展過程當中面臨的瓶頸之一，也是影響人民生活的難題，而水污染則是其中一個重要方面。2017年民法正式將綠色發展原則納為基本原則之一，提示環境治理的重要性。近年來，源于江蘇無錫的“河長制”在全國的推行取得了一定成果，但在實踐過程中仍然存在一些問題。因此，此文以南京市的河長制為研究對象，分析民法總則視野下，南京市河長制對水污染防治產生的作用分析，從考核與問責困難、治理統籌性弱、政府資源有限等方面進行分析，并針對其中出現的問題提出建議，以期更好地完善“河長制”，推動水污染防治的進行。

關鍵詞 河長制 生態環境 水污染防治

作者簡介：王梓嫻，河海大學公共管理學院，本科生；彭湃，河海大學法學院，本科生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.180

要回應一些現代問題，是21世紀的民法典和的之前民法典最大的差別之一。而環境問題就是一個最為典型的現代問題——中國發展過程當中面臨的瓶頸之一，就是我們當下的環境資源問題，也成為影響人民生活的大問題。特別是水污染問題的嚴重化，讓水污染防治成為我們不可回避的問題——水質的惡化不僅影響了工業產品的產量和質量，造成嚴重的經濟損失，更讓人們無法忽視的是其對于我們身體健康的影響。

水污染帶來的種種問題逐漸受到政府和社會各界的重視。在今年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》中，增加了第九條“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”的規定，意味著民法正式將綠色發展原則納為基本原則之一。

2016年10月，中央全面深化改革領導小組會議通過《全面推進河長制的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》，為加強水污染防治、水生態護理等問題，通過了有關生態環境的新理念，為加強水資源的可持續利用，提供了重要的制度保障。結合剛通過的民法總則又進一步對生態保護提出要求與對落實“河長制”的要求來看，加強水污染防治是當下的重要任務。

此前，政府對于水污染防治也制定過一系列政策，采取了許多相關措施，但成效甚微，而近年來緣起于江蘇省無錫市的“河長制”的推行，在全國許多地區都取得了初步的成效，引起了社會的注意，然而實踐中也面臨不少難題。

“河長制”的河長，是由各級黨政主要領導來負責的一種行政管理形式，是落實河湖管理保護主體責任的制度創新。一條河流通常根據其水域面積，設一級、二級、三級河長。在河長之下可能會分設若干段長，一般由河流流經地的縣、鄉鎮或村居委會的相關負責人承擔，以此協同形成責任鏈條。河長只對其所擔任的水域履行環境治理與保護職責，段長對其上級的河長負責。在地方黨委政府的統一領導下，相關職位責任人按照河長制的規定秩序，統一展開工作，同時接受黨委政府組織的檢查、問責等，推動轄區范圍內的河流環境綜合管理工作。

“河長制”有以下幾個特點：

一是確立了黨政領導負責制。按照《環境保護法》的要求，地方各級人民政府應當為其行政區域內的環境質量負責。然而在實際工作中，追責環境問題的往往是落在了地方環保局長的身上，政府的法定職責很難落實。而河長制是各級黨委、政府領導擔任治理水環境的主要責任人。而河長作為“河長制”治理的首要責任人，對所負責河流的污染治理與水質保護負首要責任 ，在地方黨委政府的統一領導下統一開展工作，接受黨委政府組織的督查和調度。

二是實行“一河一長，一河一策”。即一條河流分別確定一名“黨政一把手”。“河長”對所負責的河流水污染防治負總責，區域聯系領導、區域聯系部門負責指導、督促，協調解決工作中的問題。同時要因河因地一河一策，增強河長“治”的針對性、有效性。

三是破解了“九龍治水”的頑疾。水環境治理涉及多個部門，包括環保、水利和交通等部門，職能分散，職能交叉。現在，“河長”既是水環境治理的責任主體，又是水環境治理的實施主體。各部門在“河長”的統一領導下，統籌謀劃、分工合作。

四是建立了嚴格的考核問責制度。“河長制”實行的一票否決制，實行財政補助資金直接與考核結果相互掛鉤 。更有地方對“河長”進行考核，結合其考核的結果，設立“河長”保證金賬戶，進一步推進河流治理和對“河長”的獎懲。

五是搭建了社會共治的平臺。“河長制”《意見》還要求建立公共參與、監督的體系，拓寬公眾參與的渠道，搭建真正社會共同治理的平臺。由此，“河長”主動接受社會監督。

在“河長制”的實踐方面，以南京市為例。在南京奧體中心文化公園的沿河路段每隔100米設置一個藍色界樁——“藍線樁”，用于表示長江南京段管理范圍，從而形成一條條“河道藍線。這是南京市推進”河長制”的重要制度性工作創建。以河道功能以工作創新的切入點，著重關注河道沿線的利用與開發治理，通過建立“河道藍線”為綱的工作思路來嚴格管制在河道沿岸線的資源利用。這一套管理制度，不僅有效的解決了河道水域占用等效補償的問題，還有望進一步推行水行政事務的公開透明，使權利在陽光下運行，有利于對“河長”工作科學考核、嚴格歸責。這一創新制度的推進，使河流管理工作更加明確，相關負責人的更好的投身于河長制的工作當中，使得當地河流治理工作頗見成效。

可即便具有成效，“河長制”在實踐方面仍然暴露了一些問題。

第一，建立嚴格的歸責考核制度。《水污染防治法》規定了“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容”，但仍然有一些官員將短期的經濟增長看得比可持續發展重要。“河長”們本身就是當地黨政部門的一把手，其除了“河長”本身的職責更多的還有其工作崗位上的職責，職責交叉不清、權限不明常常導致責任的推諉，甚至是互相包庇，歸責考核制度難以產生實效。特別是“一票否決”權的設立更怕只是空有其名聲。要知道，“河長”工作的一票否決權和經濟工作發展的工作一票否決權相比較，“河長”出去更高的政績考核要求在必須舍棄其一的。“金山”“銀山”與“青山綠水”的重要性在實踐中還是要更加落實。

第二，流域治理統籌協調性較弱。有的河段河長只是為治理而治理，常常只是解決了表面問題，沒有具有實質性的措施，缺乏統籌眼光，對于流域聯防聯治聯席沒有落實到位，沒有和相關部門做到很好的配合。打破了“多頭管理”的僵局，各級地方政府是“河長制”的第一甚至是唯一治理主體 ，難以使更多的主體更好的參與到河流治理中來，地方推行的政策制度恐怕最后只是一紙空文。

第三，政府資源有限，資金投入不足。水污染治理涉及整個生態系統的修復，比如，河流上中下游的治理、河岸沿線的植被保護、水質檢測設備的購買、污水的凈化成本等。

我們認為可從以下幾方面進行完善：

第一，制定、完善相關法律法規。以法律手段將其規范化，隨著習近平總書記關于“法治中國”的倡導，首先上位法要對權力下放做出規定，其次地方的制度、政策也要推動立法，以法推動治理。

如前所述，”河長制”的不完善之處首先在于無法可依，有學者認為其本質是人治思想的實施，不利于法治政府的構建；有學者認為其實地方特色的行政手段，不具有可持續性和可復制性。 因此，需要完善相關立法來達到河長制的法治化。

第二，建立健全水污染防治、追責問責制度。可以通過搜集民意，結合群眾的意見共同制定一個更加科學的制度。保證對行政權的有效約束，也更方便民眾對政府工作進行監督。還應該完善相應的配套政策，明確相關人員的責任內容，明確各層級關系，包括河長與相關部門之間、正副職之間等，避免因職責混亂而出現互相推諉責任的惡劣情況。

第三，注重公民參與。社會公民的參與，對社會治理工作是一個很大的補充作用。國家機關的實踐，需要全民眾意見的匯集以及民眾力量的支持。民眾是水污染承受著中很重要的一部分，也是直接受到污染危害的一部分，他們的監督相對于政府機構會更及時、更真實。

因此，在行政層面實踐”河長制”的過程中，可以適當給予民眾部分權力，比如普通民眾可以要求相關責任單位對正在真實進行的污染行為進行及時地管制，比如對河長制實踐效果不滿意的，可以對相關行政單位提起行政訴訟。如此，我們可以擴大河流環境保護的監督主體，加快河流污染的發現與處理的進程，提高執法效率。

第四，在中央財政的支持下，做好地方財政工作的使用制度。對于“河長”的工作，可以且應當建立起專項資金，專項投入。將“河長”工作的預算納入到地方人大的年度報告中加以審核，使其運用的更科學、透明，納入法治的軌道，接受人民群眾的監督。

總之，在進一步推行“河長制”的同時，我們要及時發現問題、分析問題、解決問題，加強水污染防治，凈化環境狀況，努力構建一個生態和諧社會。

注釋：

卞歡.國家治理現代化視野下的“河長制”探析.南京工業大學.2016.

左其亭、韓春華、韓春輝、羅增良.河長制理論基礎及支撐體系研究.人民黃河.2017，39（6）.1-6+15.

劉芳雄、何婷英、周玉珠.治理現代化語境下“河長制”法治化問題探析.浙江學刊.2016（6）.120-123.