新時代網絡版權執法監管的新挑戰

陳前進?代永生

【摘 要】 近年來，信息和網絡技術不斷發展，媒體形式不斷更新，版權保護制度也發生了變革，作品的創作方式、使用方式、傳播方式以及用戶獲取渠道都發生了深刻的變化。在政策和技術的推動下，網絡版權的保護力度得到加強，中國網絡版權產業規模增幅明顯，賦能中國經濟增長。但在網絡版權制度更新、執法監管方式、版權意識建立、執法隊伍建設等各方面依然存在問題，需要從加強網絡版權法制的適時性建設和宣教工作，完善網絡版權行政執法的協同機制和長效機制，提高網絡版權執法的技術水平，提升網絡版權執法隊伍建設等方面著手網絡版權執法建設。

【關 鍵 詞】網絡版權；行政執法；長效機制；協同機制；區塊鏈；網絡文化產業

【作者單位】陳前進，國家新聞出版廣電總局信息中心；代永生，北京市文化市場行政執法總隊。

【中圖分類號】G239.21 【文獻標識碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2018.15.004

網絡版權比傳統版權涉及的范圍更廣，除了計算機軟件、多媒體、域名、傳統作品的數字化以及電子化版權，還包括音樂、文學、動漫、科學、圖片等相關作品的作者在互聯網中享有的權利。近年來，信息和網絡技術不斷發展，媒體形式不斷更新，版權保護制度也發生了變革，作品的創作方式、使用方式、傳播方式以及用戶獲取渠道都發生了深刻的變化。

2017年，在政策和技術的推動下，網絡版權的保護力度得到加強，中國網絡文化產業市場從流量經濟轉變為內容經濟。《2017中國網絡版權產業發展報告》顯示，2016年中國網絡核心版權產業規模突破5000億元，比2015年增長31.3%。發展比較突出的網絡游戲、網絡視頻、網絡音樂和網絡文學的產業規模分別達到1827.4億元、521億元、150億元和100億元。我們透過這些數據可以發現，由于網絡版權保護生態環境的不斷改善，中國網絡版權產業規模增幅明顯，賦能中國經濟增長。

不容忽視的是，因為新媒體的不斷涌現，傳播渠道不斷增多，范圍不斷擴大，網絡版權案件有增無減。黨中央和國務院高度重視，文化行政管理部門以互聯網為主戰場，堅持網絡清理與網下打擊，嚴厲打擊各類侵權盜版行為，取得了階段性成效。但在網絡版權制度更新、執法監管方式、版權意識建立、執法隊伍建設等各方面依然存在問題。筆者建議從完善網絡版權法制體系，提高民眾的版權意識，提高行政管理效能，提高網絡執法的技術水平，提升網絡版權執法隊伍建設等方面著手解決這些問題。

一、網絡版權執法的努力和成效

黨的十九大報告為版權事業的發展指明了方向，要求倡導創新文化，并加強對知識產權的創造、保護和運用。我國網絡版權的保護環境不斷改善，網絡文化產業迎來新的發展時期。

1.黨中央和國務院高度重視，網絡版權執法工作有政策保障

“十三五”時期，我國經濟發展進入新常態，國家提出了堅持創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。黨中央、國務院對知識產權保護工作高度重視，對版權規劃和版權保護工作提出了更高要求。2016年，中共中央、國務院聯合下發《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，對網絡版權保護做出了重要部署。2017年，國務院印發《“十三五”國家知識產權保護和運用規劃》，在國家重點專項規劃里首次加入知識產權（包含版權）規劃，將版權工作的戰略地位提到一個新的高度，網絡版權保護工作迎來新的歷史機遇。隨后，全國人大常委會開展了著作權法實施以來最大規模的一次執法檢查。黨和政府的高度重視，為一線的網絡版權執法者發展提供了良好的政策保障，讓他們政治站位更高，案件協調更加有力。

2.互聯網版權法律制度基本完備，網絡版權執法有法可依

近年來，在網絡版權保護法律制度方面，國家版權局等文化行政主管部門積極推動，制定并頒發了一系列法律法規制度。2001年，國家修訂著作權法，對作者享有作品的信息網絡傳播權進行明確；在2005年頒布的《互聯網著作權行政保護辦法》里，國家重點對網絡服務運營商的版權行政責任進行了規范；國家在2004年和2005年還頒布了《中國互聯網域名管理辦法》《互聯網 IP 地址備案管理辦法》，對互聯網業務經營進行了規范；2006年，《信息網絡傳播權保護條例》頒布，讓原有著作權法中網絡環境下的版權保護規定和原則更具體、更有操作性；2007年，中國加入了WCT和WPPT等世界知識產權組織的互聯網條約。2017年，國務院法制辦在相關領域征求《著作權法（修訂草案送審稿）》意見，中國文化產業的重要立法《電影產業促進法》也頒布生效。此外，我國在“兩法銜接”方面也取得了重大突破，多個關于審理著作權法民事糾紛案件的司法解釋頒發，涉及侵犯信息網絡傳播權的有關問題和規定。同時，北京等地區還制定并頒發了適應本地區實際情況的網絡版權保護地方性規章和規范。

3.網絡版權保護“雙軌制”運行正常，行政執法與刑事司法銜接機制日趨成熟

與其他國家不同，我國網絡版權保護實行的是行政執法與刑事司法并行的“雙軌制”。“雙軌制”保護可以兼顧司法保護基礎性、主導性強和行政執法快捷、高效等優勢，對國內的網絡版權保護起到積極作用。近年來，版權行政管理部門在完善兩個執法機制持續發力，發揮行政執法在版權監管中的積極作用。一方面，版權行政管理部門建立了網絡的專項治理機制。從2005年起，國家版權局聯合相關部門連續14年開展“劍網行動”，對網絡侵權盜版行為專項治理，各地版權行政機關和公安、網信、電信部門積極配合，聯合執法，成功查辦了多起網絡侵權盜版案件，成效顯著。另一方面，版權行政管理部門還加強兩法銜接機制建設。國家版權局對網絡侵權盜版案件中情節嚴重、影響惡劣的，聯合全國“掃黃打非”辦公室、公安部、最高法、最高檢掛牌督辦，各級版權行政機關將符合刑事立案標準、涉嫌犯罪的網絡版權案件依法移送公安和司法機關，案件查辦更加高效，協調更加有力。

4.強化辦案，網絡侵權盜版的高發勢頭得到遏制

國家版權局牽頭的“劍網行動”開展十多年來，強化辦案手法，以查辦大案要案為抓手，根據網絡環境的變化，每年都劃分重點領域，大力查辦在網絡文學、音樂、短視頻、電影、網絡游戲、動漫等領域的網絡版權案件。2005年到2013年，全國各地版權和相關部門查辦的網絡版權案件4241起，關閉侵權盜版網站1926個，被追究刑事責任的案件達到322起，查辦了“天線視頻網”影視作品侵權案、“天籟村網”音樂作品侵權案、“霓裳小軒網”文學作品侵權案，以及百度影音、快播播放器侵權案等有社會影響力的大案要案。2017年，北京市文化市場行政執法總隊立案2993起，結案2705起，查辦網絡案件776起，其中，包含多類網絡侵權盜版典型案件。相關行政主管部門通過查處一批案件、關閉一批網站、處理一批違法人員，有效打擊了網絡侵權盜版行為，遏制了網絡侵權盜版案件的高發勢頭。

5.創新監管方式，規范有序的網絡版權環境逐步形成

版權行政管理部門近年來創新監管方式，對網絡企業和網站進行分類管理。一方面，國家版權局對有影響力的網絡企業和網站的版權進行重點監管，加大對網絡版權問題高發的網絡影視、網絡文學、網絡音樂等需要作品授權使用的檢查力度，定期發布重點作品版權保護預警名單。另一方面，國家版權局還有針對性地對網絡文化企業的版權管理進行指導，幫助網絡文化企業建立并完善版權管理制度且督導落實。在相關政策的推動下，行業組織、網絡文化企業聯合發起成立中國網絡版權產業聯盟，發布行業自律規范，維護互聯網版權市場秩序，有效帶動了其他領域網絡版權狀況的改善，規范有序的網絡版權環境逐步形成。

二、網絡版權執法的問題和挑戰

新載體、新形態、新平臺不斷更新，傳播方式發生了巨大的變化。網絡版權與傳統版權相比有以下幾大特點：傳播速度快；作品和媒體形態多樣；網絡運營模式變化快，侵權行為界定難度大；維權成本高，侵權門檻低。網絡版權的這些特點增加了網絡版權執法的難度，網絡版權保護仍然面臨諸多的問題和挑戰。

1.新載體、新形態增多，網絡版權執法難度增加

新載體、新形態、新技術的不斷發展，使得網絡版權執法難度增加。一方面，侵權盜版網站大量應用CDN服務技術，其真實網址被隱藏；侵權人對所控制的網站后臺數據可以隨意更改；廣告聯盟及付費下載（收款方多為個人賬戶）是侵權盜版網站的主要收益來源；網絡版權案件的取證和非法所得計算難度增加。另一方面，行業不斷跨界，行業界限越來越模糊；網站備案地、服務器所在地以及侵權方多不統一。另外，微博、微信、微視頻、直播等自媒體不斷涌現，其對他人作品進行改頭換面的“洗稿”式創作方式也越來越多，侵權方式更加隱蔽，舉證難度增加。

2.網絡版權保護制度亟待同步，民眾版權觀念仍較淡薄

目前，我國網絡版權保護的法律法規仍以傳統業態為主，與網絡技術迅猛發展、媒介形態不斷更新的現實有一定差距，滯后于網絡版權保護的實際需要。專門針對網絡版權保護的《信息網絡傳播權保護條例》，未完全囊括新興的傳播行為，網絡服務運營商的行政責任還需明確。根據我國現行法律法規，行政機關只能對網絡出版服務單位的侵權行為做出懲處，而對個人的版權侵權行為只能通過版權人對侵權行為人提出明確的訴訟來維權，維權成本高，侵權門檻低。民眾的整體網絡版權保護意識仍較淡薄，大部分民眾還習慣于網絡資源的“免費午餐”，部分人對網絡版權收費持排斥心理。這些因素必然會影響網絡版權保護法律法規的實施，也會制約網絡版權保護機制效能的發揮。

3.侵權行為從職業化走向“大眾化”“業余化”，危害性更大

網絡和信息技術的發展，為侵權行為“大眾化”提供了便利。作品被“數字化”“網絡化”后，未經版權方授權，任何人都可以通過計算機、手機和其他工具，在貼吧、微博、微信朋友圈、直播等平臺實施“分享”“轉載”等網絡侵權行為，對“數字化”“網絡化”作品零成本、無數次地復制并傳播。而這些行為大多具有侵權方地點分散、無營利目的等特點。這些情況讓版權執法面臨確權難、取證難、侵權責任分擔復雜等一系列亟待解決的難題，嚴重損害網絡版權人的合法利益，網絡版權創作、運用、保護、管理和服務的任務更重、要求更高，版權保護工作進入一個新階段。

4.網絡版權執法隊伍專業化程度有待進一步提升

擁有足夠的執法人員和熟悉版權業務的人才，是提高網絡版權執法能力的關鍵。信息數字化使版權的權利內容變得更加豐富，侵犯版權的行為和手段也更加復雜，這使得網絡版權執法具有較高的專業性要求，要求網絡版權執法人員不僅具備足夠的法律知識，還需要掌握較高的技術手段。比如，網上信息稍縱即逝，網絡侵權盜版網站的管理員可以通過任何計算機終端對整個平臺進行控制，侵權證據很容易被刪改，一旦錯過最佳取證時機，可能會導致無據可查。而很多網絡執法人員因為技術手段掌握不夠，不能第一時間快速有效地取證而錯過執法的最佳時機。另外，真正站在執法一線的市縣級基層執法人員，存在網絡技術設備不夠先進、技術手段掌握不充分、實際辦理網絡案件數量不夠、辦案經驗不足、查處手段不豐富等實際問題，在侵犯行為多發、樣態紛繁的網絡版權保護關鍵期，可能會導致查而無果、辦而不徹的嚴重后果。

三、網絡版權執法的建議和對策

版權制度本身就是高新技術催生的產物，而高新技術的每一次發展，都給版權制度帶來了機遇與挑戰。如何最大限度地利用網絡和技術促進版權相關產業的發展，推動我國經濟文化事業的進步，是擺在我國政府面前的重要課題。筆者建議從加強網絡版權法制的適時性建設和宣教工作，完善網絡版權行政執法的協同機制和長效機制，提高網絡版權執法的技術水平，提升網絡版權執法隊伍建設等幾個方面著手。

1.加強網絡版權法律法規的適時性建設和版權宣教工作

網絡版權保護行政立法機構要以著作權法第三次修改為契機，立足網絡版權實際，在更大范圍內征求意見，尤其要重視一線網絡版權執法人員的建議和需求，推動配套法律法規的修訂。在網絡版權法律法規修訂工作滯后性問題上下功夫，并對網絡版權案件中的版權認定、證據規則、網絡文化經營單位的行政責任進行規范和完善，重點修訂《著作權法實施條例》《信息網絡傳播權保護條例》《著作權集體管理條例》等配套行政法規。針對不同地區、不同行業的特點，各地、各行業在立法權限和范圍內因地制宜制定地方性法規和行業規章，保障各項著作權法律法規的有效實施。立法機構和行業研究人員通過對新技術、新媒介形式等的研究，加強網絡版權法律法規的適時性建設，使之適應新形勢下網絡版權執法監管工作的新要求，符合互聯網發展規律。

此外，還要加大宣傳力度，擴大宣教范圍。各級版權行政管理部門要充分利用各種傳播形式尤其是新型傳播形式，借“4·26”世界版權日、版權保護宣傳周、世界版權博覽會等重要時間節點，對網絡版權執法監管工作的重要成果、版權保護的典型案例、網絡產業發展的先進經驗等進行宣傳，充分發揮先進典型的引導示范作用。針對不同地區、不同部門、不同人群，版權宣傳工作要進學校、進企業、進社區，版權行政管理部門要開展針對各類人群的網絡版權保護培訓，實現版權培訓對象全覆蓋，為網絡版權執法監管工作營造良好輿論環境，提升全社會版權認知度，擴大版權工作的社會影響。

2.完善網絡版權行政執法的協同機制和長效機制

各級行政主管部門要建立并完善網絡版權工作領導負責制。建議由各級行政主管部門的主要負責人擔任組長，建立網絡版權工作領導小組，充分發揮各級領導在網絡版權工作中的全局性作用，加強網絡版權保護工作的整體謀劃、統籌布局。版權行政管理部門要加強對地方版權行政管理部門的指導和協調，賦予網絡版權執法部門切實可行的執法權限，增強執法手段的多樣性和實效性，確保網絡版權保護制度的有效落實。

完善網絡版權執法的協同機制。版權行政執法部門要主動發揮牽頭和協調作用，強化與其他相關行政部門的有效協作，讓網絡版權執法的職能得到有效發揮。版權行政執法部門要與刑事司法銜接，積極參與建設和使用全國打擊侵權假冒工作行政執法與刑事司法銜接工作信息共享平臺，推進版權執法案件的信息進一步公開。各級執法監管和社會維權監督部門要發揮協同作用，建立地方版權執法協作機制及版權執法部門與企業、協會合作機制，在加大行政處罰力度的同時，加大對專門從事網絡侵權盜版行為的刑事打擊，充分發揮刑事打擊的有力震懾作用，有效提升兩法銜接的工作水平。

建立并完善長效機制。版權行政執法部門應聯合其他部門完善打擊網絡侵權盜版的快速反應機制，健全與電信企業、互聯網信息服務企業快速有效的“通知—移除侵權”并協助存儲證據的工作機制。版權行政執法部門要完善版權快速維權與維權援助機制，縮短侵權處理周期，探索行政調解機制，利用非訴訟解決的途徑積極有效化解版權糾紛，在國家版權局官方媒體和其他公共媒體定期對失信單位和個人進行警示和曝光。

3.以技術應對“技術”，提升執法技術監管水平

加強國家版權監管平臺的建設和應用。國家版權局牽頭做好版權監測工程建設，通過新的平臺應用，實現版權執法、著作權登記和軟件正版化等版權工作信息的及時報送、統計、公告和查詢，對互聯網及其他新媒體的侵權盜版行為進行實時監管，加強對著作權集體管理組織及著作權涉外認證機構的監管與服務，增進對地方版權管理及執法機構的聯系和指導，全面提升版權保護工作水平。各級版權行政執法部門要充分發揮線上線下監管機制，努力拓寬群眾舉報渠道，建立舉報信息采集錄入、問題分流督辦、結果跟蹤反饋一體化工作流程，夯實網絡版權督察員、信息員、網格員等隊伍建設，提高案件轉化率和成案率。

提升執法監管信息化水平。各級版權行政執法部門要積極利用云計算、物聯網、大數據、區塊鏈等新一代信息技術，創新版權監管手段，提高執法有效性和精準度。權利人及侵權盜版等信息庫的建設，可以實現對互聯網侵權盜版行為的及時發現、源頭追溯、有效監控、準確取證、屬地查處，提高對侵權盜版行為的監管、查處效能。區塊鏈技術在網絡版權執法領域的積極作用要充分發揮，其中，最重要的兩個應用場景是版權聲明公示和版權檢測存證。版權行政執法部門利用區塊鏈的社群自治特性，把區塊鏈版權聲明和版權公示平臺變成新型的行業自律平臺。另外，版權行政執法部門應利用區塊鏈技術防篡改的特性，實現版權監測數據存證，為自身主動監管、權利人合法維權提供必要的技術支撐。

4.加強網絡版權執法隊伍建設，提高執法能力

加強網絡版權監管和執法，關鍵在人，關鍵在于建設一支政治堅定、作風嚴實、技術過硬的專業執法隊伍。

各級版權行政執法部門要把基層網絡版權執法監管人員的培訓工作放在重要位置，全面提高執法人員的業務素質和執法能力；科學設置培訓課程，豐富培訓方式，優化課題設計，通過更靈活、更直觀的交叉檢查、參與辦案等創新形式，切實提高執法監管人員的業務素質；加大辦案經費補貼和查處案件獎勵力度，調動各級網絡版權執法監管隊伍做好網絡監管工作、查處網絡侵權盜版案件的積極性。

國家版權局與地方版權行政管理部門及文化市場綜合執法部門要加強聯系，加強交流學習，借鑒各地文化市場綜合執法方法，充分調動公安、工信、網信、“掃黃打非”等部門版權執法的優勢，定期召開版權執法工作會議，開展版權執法培訓，建立媒體、著作權登記等版權從業人員培訓制度，分批、分主題組織相關業務培訓。

建立網絡版權執法專家智庫，重視網絡版權執法人才的培養。各級版權行政管理部門要充分利用社會資源，發揮專家學者的特長，整合由高校、科研院所等專業機構為主體的網絡版權管理工作咨詢團隊，系統研究版權熱點難點問題，為做好版權管理應對新問題，提升執法水平提供人才保障和智力支持。

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