嚴肅追責：向央企違規經營投資人員“亮劍”

話題嘉賓

謝獲寶:武漢大學會計系教授，博士研究生導師。曾兼任浙江大學、中山大學嶺南學院、江西財經大學等院校EMBA項目教授。主要從事資本市場會計和財務問題研究

胡春艷：中南大學行政管理系副教授，院長助理，兼中南大學地方治理研究院副院長等，主要研究興趣為問責制、公務員制度、政府管理改革

宋京津：江西財經大學，會計學院教授，會計學博士、博士后，碩士生導師，中國注冊會計師，研究方向為會計理論與方法

唐大鵬：東北財經大學會計學院審計系副教授，碩士生導師，博士生導師組成員，中國內部控制研究中心主任助理，行政事業單位內部控制研究所所長，財政部新一屆內部控制標準委員會咨詢專家

李升：中央財經大學財政稅務學院財政管理系主任，中財-鵬元地方財政投融資研究所副所長，副教授，碩士生導師，主要研究方向為財稅理論與政策

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

近年來，隨著國企混合所有制改革的深入推進，國資流失案件頻頻出現。企業管理不規范、內部人控制嚴重、領導人員缺乏制約等助長了有關管理人員違規經營投資的氣焰。中央紀委國家監委網站發布的數據顯示，今年以來，倒在國企關鍵崗位上的省管干部就多達30余名，中央一級黨和國家機關、國企和金融單位干部一名（中國華電科工原總經理霍利），中管干部兩名（中船重工原總經理孫波和原華融董事長賴小民）。

為加強和規范中央企業違規經營投資責任追究工作，進一步加強國有資產監管，國資委近日印發《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）提出，針對在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果的中央企業經營管理有關人員，形成分級分層追責機制，同時實行重大決策終身問責。《辦法》詳細規定了中央企業違規經營投資責任追究的范圍、標準、責任認定、追究處理、職責和工作程序等。

除了強調嚴肅追究違規經營投資責任，《辦法》也明確建立有關容錯機制，注重保護廣大經營管理人員開展正常生產經營活動的積極性。一是明確貫徹落實“三個區分開來”重要要求，把違規經營投資和正常生產經營區分開來；二是借鑒紀律處分、刑事處罰等關于從輕、減輕或免除處理的有關規定，進一步明確“從輕或減輕處理”的7種情形和“免除處理”的有關內容。

以管資本為主加強國有資產監管，準確把握出資人代表職責定位，嚴肅追究違規經營投資責任，是探索完善國有資產監管體制機制的重要內容。自2008年出臺《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》以來，“嚴格責任追究”逐漸成為央企的一項重要改革任務。如今十年過去了，中央企業違規經營投資責任追究工作取得了哪些成效？相較于之前的規定，此次《辦法》有何亮點？如何在實踐中處理好問責與容錯的關系？如何在改革浪潮中有效防止國有資產流失？本期監督沙龍關注中央企業違規經營投資責任追究工作，圍繞相關話題展開探討。

央企緣何淪為腐敗的“重災區”？

主持人：自2008年國資委出臺《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》，推動中央企業逐步開展資產損失責任追究工作以來，“嚴格責任追究”成為央企的一項重要改革任務，2016年國辦印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，對國有企業責任追究范圍、損失認定、責任認定、追究處理、組織實施等作出了框架性規定。如今十年過去了，中央企業違規經營投資責任追究工作取得了哪些成效？

謝獲寶：按照《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》第三條的規定，違規經營投資責任追究是指中央企業經營管理有關人員違反規定，未履行或未正確履行職責，在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果，經調查核實和責任認定，對相關責任人進行處理的工作。

從政策和實踐層面看，2016年中共中央印發的《中國共產黨問責條例》第二條中關于堅持黨的領導，加強黨的建設，全面從嚴治黨方面明確要求“有權必有責、有責要擔當，失責必追究”，習近平總書記也在一系列重要講話中就健全問責機制、強化問責效果反復強調有權就有責，權責要對等；有責必問，問責必嚴。一以貫之的是，2016年國務院辦公廳發布 《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，2018年國務院國資委發布 《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，從框架和具體細節上對中央企業違規經營投資責任追究的范圍、標準、責任認定、追究處理、職責和工作程序等作出規定，這是在國有企業改革和國有資產管理領域具體落實 《中國共產黨問責條例》和習近平新時代中國特色社會主義思想的有效實踐，2016年出臺的《意見》和2018年推出的《辦法》對規范國有企業經營投資行為、遏制國有企業違規經營投資活動具有重大現實意義。

從理論層面看，企業是一系列與企業相關的利害關系人契約關系的總和，其中最重要的契約關系之一就是企業出資人和企業經營管理者之間的委托代理關系。中央企業關鍵崗位的經營管理人員一旦接受自己的工作崗位，中央企業出資人及代表出資人的機構就與經營管理人員之間建立了明確的委托受托責任關系，出資人及其代表就擁有了評價經營管理人員履行受托責任狀況、糾正和追責經營管理人員違規經營投資行為的權利，以維護國有資產的安全，實現國有資產的保值增值，2016年出臺的《意見》和2018年推出的《辦法》對規范國有企業經營投資行為、遏制國有企業違規經營投資活動同樣具有重要理論價值。

自2008年國資委出臺 《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》，到2016年國辦印發 《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，再到2018年國務院國資委推出 《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，十年時間，中央企業違規經營投資責任追究工作取得重要成效。

第一，根據中央紀委國家監委網站發布的數據，2018年1月1日以來，倒在國企關鍵崗位上的省管干部就多達30余名；對國泰安數據庫的數據進行手工整理后，央企、其他國企和非國企2008-2017年高管受處罰次數如圖1所示，數據顯示央企和國企經過2008年開始的明確追責工作，高管受處罰次數連年大幅上升后，2016年和2017年開始下降，盡管導致央企和國企高管受處罰次數下降的原因很多，但是明確對違規經營投資行為進行追責發揮了積極作用，追責機制的實施取得重要工作成效。違規經營投資追責工作上路十年，效果顯著，未來仍將砥礪前行，為國有企業的健康發展保駕護航。

第二，違規經營追責機制的實施，投資負面清單的明確，有效控制了國有資本投向，遏制了國有企業，尤其是央企的亂投資行為，促進了國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。根據國泰安數據庫中的數據 ，2008 年 和2017年央企主要財務指標如表1和表 2所示。數據顯示，盡管央企的經營效率和效果尚需改善，但是從 2008年到2017年，央企平均總資產、凈資產、營業收入和凈利潤規模都實現了大幅度增長，平均總資產報酬率、凈資產收益率和營業收入利潤率都實現了大幅度提升，資產負債率得到有效控制。國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力不斷增強。違規經營投資追責制度對保護國有資產的安全、實現國有資本的保值增值發揮了重要作用。

第三，違規經營管理追責制度對國有企業，尤其是央企公司治理水平的提升有著重要貢獻。據不完全統計，中央企業子企業公司制改制面超過90%，混合所有制企業戶數占比近70%，除少數企業外，大部分央企建立了規范的董事會制度，央企規范運作、合規經營、防范風險的水平都達到新的高度。

鏈接

以下圖表由謝獲寶老師整理提供。

圖1 2008-2017年企業髙管受處罰次數

表1 2008年央企主要財務指標統計表

表2 2017年央企主要財務指標統計表

第四，違規經營投資追責制度，既保護了有經營能力、有責任心、有進取心的央企和國企經營者，又淘汰了有違規經營投資行為、沒有擔當精神、不思進取的經營者，處罰了有違法違規行為的經營者。通過違規經營投資追責制度，篩選和培育了一大批優秀的央企和國企經營者，為央企、國企做大做強培育了優秀的企業經營團隊。

唐大鵬：新時代下，黨和國家高度重視國有資產監督管理工作，以國家審計作為外部監督力量，以內部控制作為內部管理抓手，中央企業違規經營投資責任追究工作成效得到極大增強。另外，黨的十九屆三中全會提出將國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計職責劃入審計署，避免了重復檢查和監督盲區，增強了監督效能。具體工作成效如下：

第一，經營投資規范要求逐步完善。《中華人民共和國企業國有資產法》于2008年10月通過，從法律角度規定了企業經營管理人員的法律責任，是國有資產管理法治建設的重要里程碑；2015年，中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》，提出了嚴格追究國有資產流失責任的具體方式；同年，國務院出臺 《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，進一步明確了國有資產監管重點；2017年國資委出臺《中央企業投資監督管理辦法》和《中央企業境外投資監督管理辦法》，從事前、事中、事后的角度對投資監管體系進行了建設。

第二，國有企業責任追究證據根基逐步加深。國家審計逐步成為違規經營投資責任追究工作的證據基礎。2016年，審計署共審計了20戶中央企業，與以前年度每年審計10戶左右相對比，顯著增強了審計覆蓋力度，中央企業在國資委的督辦下共追責309人，對其進行了處理處分。2017年，審計署再次擴大審計范圍，共審計35戶中央企業，在審計時重點關注國有資產損失、損失風險或閑置問題，國資委在2017年底也專門發出通知，敦促中央企業努力實現 “整改全覆蓋、問題零容忍”。

第三，經營管理內部控制日益完善。完善內部控制建設成為中央企業避免企業經營管理有關人員進行違規經營投資的重要方式之一。2012年國資委發布《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》，進一步推動了中央企業按照財政部等五部委印發的 《企業內部控制基本規范》和配套指引進行內部控制建設與實施工作。目前，部分中央企業已將業務流程和控制措施固化到信息系統，增強了企業內部經營投資決策、執行和監督的效能效果。

李升：2008年國資委出臺的《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》，對中央企業在企業采購產品、服務；銷售產品或提供服務；資金管理和使用；投資決策和投資管理；從事股票、期貨、外匯以及金融衍生工作等投資業務；從事保證、抵押、質押等擔保活動；資產轉讓、收購和改組改制；對房屋建筑物、機器設備、運輸設備、原材料、在產品、產成品等實物資產保管不當、維護不善造成非正常毀損、報廢或者丟失、被盜等；未按照會計制度及會計準則規定核算或披露已發生的資產損失而導致企業嚴重賬實不符、會計信息失真等資產損失情形，進行了前所未有的范圍和責任界定以及行之有效的監督管理，具有重要的現實意義。該《辦法》對于規范資產損失認定、資產損失責任追究、責任劃分、責任處罰等工作，進行了一系列的探索和實踐，可以說，過去的改革，適應了當時的改革需要，對于加強中央企業資產流失的管理和監督，起到了很好的規范作用和約束作用。

胡春艷：黨的十八大以來，中央企業黨風廉政建設和反腐敗工作深入推進，震懾效應已得到初步顯現。十八大以來至今年7月，中央紀委和央企各級紀檢監察機構共受理信訪舉報190099件 （次），立案28399件，給予黨紀政紀處分39612人，移送司法機關處理1101人，由此可見我國央企問責力度之大，強有力地遏制了腐敗現象的發生。同時，我國出臺《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法 （試行）》，是對責任追究制度進一步的完善和細化，真正實現中央企業違規經營投資責任追究的可操作化，這對中央企業違規經營投資責任追究提供了有力的指導。

宋京津：央企素有 “共和國長子”之稱，然而近年來卻因長期虧損、官員貪腐、財務造假等備受詬病。國資委為加強國資監管，自2008年起，出臺了一系列相關規范。十年時間，央企違規經營投資責任追究工作取得了顯著成效，主要表現在以下方面：

一是厘清了國有資產出資人的監管邊界。十八屆三中全會提出，要完善國有資產管理體制，以管資本為主，加強國有資產管理。國資委作為國務院直屬特設機構，專司國有資產監管，從制度層面消除了國資監管存在的“越位、缺位、錯位”問題。同時，以管資本為主的監管模式，給予了企業更多的經營自主權，使監管者、出資人代表和企業之間的職責分工更加明確，從而有利于政企分開、政資分開。

二是發揮了責任追究的警示和震懾作用。“動員千遍，不如問責一次。”國資委在查處中央企業違規經營投資案件中，充分發揮了責任追究的警示和震懾作用。規范有序的責任追究工作的開展，促使國企管理層不斷提高經營投資責任意識。

三是促進了現代企業制度的建立健全。國有企業普遍存在著國有股“一股獨大”、股權結構不合理、法人治理結構不完善、內部人控制等問題。董事會、監事會、經理層的制衡機制尚未完全建立，企業內部勞動、人事及分配制度有待繼續完善。隨著國資監管的不斷深化，國企法人治理結構逐步完善，董監高各司其職、有效制衡的機制逐步建立起來，經營管理逐步完善。

四是推動了國有資本的有序流動。通過嚴肅問責，推動企業建立健全權責清晰、約束有效的經營投資責任體系，倒逼管理層不斷提高經營投資責任意識，自覺履行受托責任，既提高了監管效率，又優化了國有資本運營和配置效率，從根本上防止國有資產流失。

主持人：近年來，央企負責人失職瀆職、違規經營投資決策導致國有資產流失案件頻頻出現，央企淪為腐敗的“重災區”。原因何在？

謝獲寶：盡管央企治理水平大幅度提升，違規經營投資責任追究制度取得重要成效，但是，央企負責人失職瀆職、違規經營投資決策導致國有資產流失案件還是頻頻發生，央企仍是腐敗的“重災區”，這既有央企負責人和其他經營管理人員的主觀因素，也有央企管理復雜性等客觀因素，主要原因是：

第一，法律和形式上央企和國企的出資者身份是明確的，但是實踐中國有企業出資者身份實質上缺位問題仍然突出。無論央企、國企實行的是執行董事長制度還是非執行董事長制度，真正的出資人權益和現實中代表出資人權益的機構或個人表達的權利和利益沒有很好地實現實質性統一，在經營投資決策權和剩余索取權的配置上沒有達成權責利的一致，使得對央企負責人經營投資行為的監督時常處于“真空”狀態，誘致央企負責人失職瀆職、形成違規經營投資行為。

第二，對追責機構和個人再追責的機制沒有有效形成，加上信息不對稱現象的普遍存在，雖然央企的股東大會、董事會、監事會、黨委會、職工大會等內部治理和監督在法律和制度層面做得不錯，但是，在實施層面沒有全面落實，使得表面有效的治理機制處于空轉狀態，央企負責人和其他經營管理人員在經營決策中的激勵和約束機制失效。

第三，央企經常處于預算軟約束環境中，而且信息透明度不足，使得部分央企擁有過多資源，央企負責人權力過大，外部監督不力，加上部分經營管理者存在僥幸心理，違規經營投資行為和國有資產流失事項就會發生。

第四，客觀上，央企的規模普遍較大，子公司很多，經營范圍廣泛，管理層級過多，管理層面過寬，管理活動復雜，在風險防范機制和內部控制制度不完善的情形下，違規經營投資決策行為就會多發。

胡春艷：央企腐敗原因可從權力結構、權力監督和問責機制三方面來分析。首先，在權力結構方面，國企組織設計采取條塊管理，從人事任命到紀檢監督，都是以內部管理為主，由此導致選人程序不規范，存在“小圈子”“近親繁殖”“帶病提拔”或“帶病上崗”等內部人控制現象。其次，在權力監督方面，一是國企中嚴重的“一把手”控制現象，使得內部監管形同虛設，重大決策失誤頻發；二是外部董事被“架空”，雖然央企引入直接對國資委負責、相對獨立的外部董事，從而對央企的內部人控制實施監督和制衡，但并沒有取得理想的成效，外部董事如果在某些方面持反對意見，有可能被視為“刺頭”，甚至“被剔除出董事會”。最后，在問責機制上，央企高管的問責制度嚴重缺失，國有企業經營投資出現巨額虧損，國企高管以退休、調離形式一走了之，這種權責不對等的局面，才是導致決策輕率、失誤頻頻發生的原因所在。

宋京津：國有企業特別是央企，掌握著最重要的經濟資源，關系著國計民生，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。但長期以來，一些央企負責人失職瀆職、違規經營，導致國有資產流失案件頻出。主要原因在于：

一是國有資產所有者“虛化”。雖然我國是生產資料公有制的社會主義國家，法律上也明確規定了國有資產的所有者是全國人民，但卻不能體現在經濟運行當中。無論國企創造多少利潤，都和老百姓沒有關系，而少部分人（內部人）成了既得利益者。為了爭奪更多利益或維護既得利益，一些國企的管理層沒有把精力放在經營上，而是放在了爭權奪利上，就算把企業毀掉也在所不惜。

二是科學決策體系仍未建立起來。經營活動，實際上就是通過各種投融資安排，合理配置企業資源，使得企業得以有效運營。因此，科學的決策體系或程序至關重要。在現代管理制度缺失的企業中，股東大會、董事會、經理層的制衡機制并未真正起作用，決策程序流于形式。一些國企管理層打著國有資產“管理者”“保護者”的旗號，侵吞國有資產更加方便，更加猖狂。

三是缺乏常態化、可操作的追責問責機制。對于央企責任人追責問責雖有相關規范，但由于缺乏可操作性，存在懲處力度不夠、威懾力不足、落實不到位等問題。一些人熱衷于搞項目，其目的并非提高企業競爭實力，而是想從中 “撈油水”。等巨額撥款到手后，大部分則被其以各種方式中飽私囊。

四是相關信息披露不透明。國有資產評估、企業改制方案、清產核資、責任追究處理等信息未能及時披露，即便公告也語焉不詳。

唐大鵬：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。近年來，中央巡視組、審計署、央紀委駐國資委紀檢組、國資委巡視組、央企黨組紀檢組、央企內審部門等監督機構通過巡視、巡察、審計等方式，已查處央企經營管理人員數人，央企已淪為腐敗的“重災區”，究其原因有以下幾點：

第一，中央企業行政色彩過于濃烈。從國企改革歷程來看，部分中央企業前身為國家部委，在組建和發展過程中存在著政企關系密切、“官本位”意識濃厚的情況。央企市場化程度不高，晉升制度不夠完善，存在一定灰色地帶，導致部分管理人員通過利益輸送的方式謀求更高職務。

第二，中央企業內部權力運行不規范。直至2017年年底，中央企業公司制改制才基本完成，在此之前，央企大多所有權與經營權模糊不清，治理結構不夠完善。在此情況下，若未將權力裝進制度的籠子，則必然導致管理人員在國有資產處置、工程建設、物資采購等重點領域產生權力尋租現象。

第三，對中央企業的監督力度不足。從審計監督來看，傳統的國家審計重點關注財務報表審計，對失職瀆職、違規經營投資決策等現象關注度較低。從公眾監督來看，十八大以前，央企財務預算、主要財務指標、整體運行情況、業績考核結果等重大信息均未向公眾公開，不陽光不透明極易滋生腐敗。

李升：一是國有企業產權由于存在著委托—代理鏈條不完整、監督機制的搭便車問題、軟預算約束、所有權的不可分割和不可退出等特性，使得國企產權容易存在虛化，出資人難以有效到位，出資人“虛化”現象比較嚴重。國資委雖然從設立之初，就是為了解決管人、管事、管資產三者有機結合的問題，但是在現實中，往往存在諸多難題，使得“三管結合”的初衷難以有效實現。

二是內部人控制問題嚴重。現代企業制度要求，國有企業改革要做到產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學。但是要建立現代企業制度，政企分開，設立法人治理體系，在產權主體監督不到位的前提下，有時往往會帶來國企的內部人控制問題。而內部人控制的問題，將可能造成負責人失職瀆職、違規經營投資決策等嚴重后果。

三是有效的國有資產管理和監督機制尚未建立健全。由于產權主體或代表難以有效歸位，在所有者、經營者和職工之間未形成有效的制約機制，在國企經營和改革過程中，經常存在著國有資產流失、央企腐敗等問題。

問責與容錯并舉，規范央企違規經營投資責任追究工作

主持人：此次《辦法》出臺，詳細規定了中央企業違規經營投資責任追究的范圍、標準、責任認定、追究處理、職責和工作程序等，強調嚴肅追究責任，實行重大決策終身問責。您認為相較于之前的規定，《辦法》有哪些亮點？

胡春艷：2018年出臺的 《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法 （試行）》，是在2016年《意見》的基礎上，對責任追究制度進一步的完善和細化。該《辦法》的亮點有三：一是責任追究制度更具可操作性，該《辦法》進一步明確了中央企業違規經營投資責任追究的范圍、標準、責任認定、追究處理、職責和工作程序等，將中央企業經營管理人員的終身追責落到了執行層面。比如，明確11個方面72種追責情形，規定了一般資產損失、較大資產損失、重大資產損失的損失金額，細化了責任追究工作程序等等，這都對我國中央企業違規經營投資責任追究具有直接指導作用。二是嚴肅問責與容錯機制并重，該《辦法》強調責任終身追究，國資委內設專門責任追究機構，建立責任追究工作報告制度，對集體責任的問責等等，都表明了對央企違規經營投資責任追究的決心。與此同時，為了保護企業經營管理有關人員干事創業的積極性，《辦法》強調“三個區分開來”，恰當公正地處理相關責任人。三是對監管者的問責，第二十七條提出了中央企業所屬子企業違規經營投資時，上級企業及更高層級企業經營管理有關人員應當承擔相應的責任，第五十二條、第五十三條強調國資委和中央企業未按規定組織開展責任追究工作的，會對相關人員問責，由此可見，我國在央企違規經營投資責任追究過程中開始強調對監管人和責任追究人的問責，這對促進中央企業健康的經營投資管理有很大的指導作用。

謝獲寶：2016年公布的 《意見》和2018年出臺的《辦法》與 2008年的《辦法》相比，亮點紛呈，主要包括：

第一，兩個《辦法》的標題不同，2008年出臺的是《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》，2018年出臺的是 《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法 （試行）》。從標題就可以看出2008年的 《辦法》規定的責任追究更注重結果，著重事后追責；2018年《辦法》規定的追責是基于違規經營投資行為導致的國有資產損失或其他嚴重不良后果，將過程和結果并重考慮實施違規經營投資的追責制度和活動。

第二，2016年的《意見》和2018年的《辦法》明確規定了監督和追責的重點領域。《意見》直接提出“強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集部門和崗位”的違規經營投資追責重點，使得違規追責的制度和行動更具針對性和有效性。

第三，2016年的《意見》和2018年的《辦法》提出“依法合規、違規必究；分級組織、分類處理；客觀公正、責罰適當；懲教結合、糾建并舉”的違規經營投資追責的基本原則。明確了重大決策終身責任追究制度；按照分級管理要求和干部管理權限，組織開展責任追究工作；遵循實事求是，恰當公正地處理相關責任人的原則；提出在追責的同時努力建立長效機制的原則。這樣既可以解決目前違規經營投資存在的問題，更可以防范未來違規經營投資行為的發生，體現了違規經營投資追責制度建設和活動開展的主動性和積極性。

第四，2008年的《辦法》從購銷、資金管理和投資決策等10個具體方面，共規定了可能導致國有資產流失需要進行追責的53種情形；2018年的《辦法》從集團管控、風險管理、購銷管理、工程承包建設、資金管理、轉讓產權、轉讓上市公司股權、轉讓資產、固定資產投資、投資并購、改組改制、境外經營投資等11個方面明確了72種違規經營投資責任追究的情形。2018年的規定針對經濟社會發展的實際，對違規經營投資追責制度在過程和結果結合的基礎上規定得更加詳細，在集團管控、風險管理、境外經營投資等方面對違規經營投資進行追責更具時代感。

第五，2016年的《意見》和2018年的《辦法》更加突出企業負責人在違規經營投資追責中應承擔的直接責任，這是相比2008年《辦法》規定的一大亮點，有利于增強央企負責人防范企業違規經營投資行為的責任心。2016年的《意見》和2018年的《辦法》對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式處理的規定也更加詳細具體，加入了誡勉等組織處理方式，明確了一般資產損失、較大資產損失和重大資產損失的具體金額，規定了扣減薪酬處罰的具體百分比，更加明確了從重、加重處理，從輕、減輕處理和免除處理的具體情形，明晰了受理、初步核實、分類處置、核查、處理和整改的追責工作程序，規定了國資委和中央企業按照國有資本出資關系和干部管理權限進行追責的工作職責，使得新的《意見》和《辦法》在違規經營投資追責實踐中更具可行性。

第六，2016年《意見》中明確規定了“懲教結合、糾建并舉”的追責工作原則。在責任追究工作的組織實施中有關 “整改”條款的規定明確指出：發生資產損失的國有企業應當認真總結吸取教訓，落實整改措施，堵塞管理漏洞，建立健全防范損失的長效機制。在工作要求中規定：各級履行出資人職責的機構和國有企業要做好國有企業違規經營投資責任追究相關制度的宣傳解釋工作，凝聚社會共識，為深入開展責任追究工作營造良好氛圍；要結合對具體案例的調查處理，在適當范圍進行總結和通報，探索向社會公開調查處理情況，接受社會監督，充分發揮警示教育作用。2018年《辦法》第七十三條也明確規定：中央企業應當按照整改要求，認真總結吸取教訓，制定和落實整改措施，優化業務流程，完善內控體系，堵塞經營管理漏洞，建立健全防范經營投資風險的長效機制。這些規定充分體現了《意見》和新《辦法》人性化和建設性的特征。

宋京津：建立央企違規經營投資責任追究制度，是完善國有資產監管、落實國有資本保值增值責任、防止國有資產流失的重要制度安排。將2018年《辦法》和2008年《辦法》以及2016年《意見》進行對比，發現2018年《辦法》具有以下特色：

其一，在措辭方面：在2018年《辦法》中，“風險”出現 16 次、“內控”出現 8次、“虛假”出現 7次。 可見，新《辦法》出臺的真正目的，是要引導和樹立國有企業管理層的責任意識和風險意識，從合規性出發，促使其履行受托責任。

其二，在資產損失認定方面：2008年《辦法》第十五條規定，資產損失根據企業實際情況，按照金額大小和影響程度劃分為一般、較大、重大和特別重大資產損失；《意見》將資產損失分為一般、較大和重大資產損失，但作為框架性規定，未給出定量的劃分標準；2018年 《辦法》第二十條則明確給出了數量標準：中央企業違規經營投資資產損失500萬元以下為一般資產損失，500萬元以上5000萬元以下為較大資產損失，5000萬元以上為重大資產損失。

其三，在損失責任認定方面：2008年《辦法》第二十六條規定，企業資產損失責任分為直接責任、主管責任、分管領導責任和重要領導責任。直接責任指的是相關人員的責任；主管責任指的是企業部門主管負責人的責任；分管領導責任指的是企業分管負責人的責任；重要領導責任指的是企業主要負責人的責任。《意見》和2018年《辦法》取消了“分管領導責任”和“重要領導責任”這一說法，指出主管責任是指相關人員在其直接主管 （分管）工作職責范圍內的責任；領導責任是指企業主要負責人的責任。可見，新《辦法》使得資產損失責任劃分更為清晰。

其四，在責任追究情形方面：新增“第十六條”，并列舉了六種境外經營投資方面的責任追究情形。隨著我國“一帶一路”戰略的實施，越來越多的企業將走出國門。這一條就是嚴防央企境外投資經營中的國有資產流失，不能讓走出國門的企業成為“脫韁的野馬”。

其五，在責任追究處理方面：2008年《辦法》第三十二條規定，對資產損失責任人的處罰包括經濟處罰、行政處分和禁入限制。不過，第四十條又作了補充規定：涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。《意見》和2018年《辦法》第三十一條則明確規定：對相關責任人的處理方式包括組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送國家監察機關或司法機關等。其中，對于“禁入限制”，2008年《辦法》規定，在1至5年內或者終身不得被企業聘用或者擔任企業負責人；《意見》和2018年《辦法》則為，5年直至終身不得擔任國有企業董監高。可見，新《辦法》更為嚴厲。

與《意見》不同的是，2018年《辦法》第三十二條第一款新增了對一般資產損失的處罰規定。同時，新增了第三十三條對中央企業所屬子企業發生資產損失時如何追究中央企業有關人員責任的規定。這些細化的規定使得責任追究更加有章可循，且易于操作。

其六，在容錯方面：2018年《辦法》第四十條相比2008年《辦法》第三十六條，增加了四種容錯情形，并明確提出，對責任人在企業改革發展中所出現的失誤，不屬于有令不行、有禁不止、不當謀利、主觀故意、獨斷專行等的，根據有關規定和程序予以容錯。這使得責任追究既問結果，又問動機，維護了責任人的改革創新積極性。

其七，在執行期限方面：2018年《辦法》第五十九條規定，初步核實的工作一般應于30個工作日內完成；第六十七條規定，核查工作一般應于6個月內完成；第七十條規定，被處理人對處理決定有異議的，可以在處理決定送達之日起15個工作日內，提出書面申訴（2008年《辦法》第九條的規定是30個工作日內）；第七十二條規定，國資委和企業應當自受理申訴之日起30個工作日內復核；第七十四條規定，中央企業應在收到處理決定之日起60個工作日內，向國資委報送整改報告及相關材料。2008年《辦法》除第九條之外再無相關規定。可見，新《辦法》體現了責任追究的效率，以及力求維護企業正常運轉的初衷。

其八，在信息披露方面：2018年《辦法》第七十六條規定，積極運用信息化手段開展責任追究工作，推進相關數據信息的報送、歸集、共享和綜合利用。可見，新《辦法》主張運用先進的信息共享手段，促進信息披露透明化、及時化。

總之，新《辦法》將合規性放在了首位，責任追究不再是說說而已，而是把責任追究工作落到了實處，可操作性較強。

唐大鵬：此次《辦法》與十八大以來黨中央和國務院對國有資產管理提出的要求相對接，形成管理要求、內部監督、外部監督和責任追究的有效閉環。具體亮點如下：

第一，細化了責任追究工作程序。2008年出臺的《辦法》在責任追究工作程序方面只明確了大致的五個步驟，而此次《辦法》對受理、初步核實、分類處置、核查、處理和整改程序進行了具體說明。其中包括：國資委專門責任追究機構受理問題和線索的來源、初步核實和分類處置的主要工作內容、核查取證的具體工作措施、對處理決定有異議的解決辦法、對中央企業制定和落實整改措施提出的要求。詳細的責任追究工作程序增強了 《辦法》的實操性，有利于促進其落地實施。

第二，在責任追究范圍和責任認定部分新增了集團管控方面的詳細說明。2015年8月中共中央、國務院在《關于深化國有企業改革的指導意見》中指出，“集團公司要依法依規、盡職盡責加強對子企業的管理和監督。”同年10月，國務院出臺《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，明確指出，“加強對企業集團的整體監管，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，由一級企業依法依規決策。”此次《辦法》明確了集團管控方面的五類責任追究情形，在責任認定部分列示了中央企業所屬子企業違規經營投資時，上一級企業有關人員和更高層級企業有關人員承擔相應責任的具體情形，與黨中央和國務院對于集團內部管理的要求緊密銜接。

第三，在責任追究范圍部分新增了風險管理方面的詳細說明。2012年，國資委發布《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》，敦促各中央企業高度重視風險管理與內部控制相關工作。此次《辦法》明確了內部控制建設與執行不到位、規章制度和決策未進行法律審核等情形的責任追究要求，有利于提高央企對內部控制與風險管理的重視程度。

第四，在責任追究范圍部分新增了境外經營投資方面的詳細說明。中央企業是“一帶一路”戰略的重要力量，也承擔著國有資產保值增值責任。此次 《辦法》與2017年國資委出臺的 《中央企業境外投資監督管理辦法》直接匹配，從責任追究的角度強調了中央企業加強境外投資管理、提高境外投資風險防控能力的重要性。

李升：隨著國有企業生產經營活動的不斷集團化、復雜化，國企改革也從資產管理逐步轉向資本管理階段，原有的圍繞國有資產管理業務進行的資產損失責任追究辦法，已經不能完全覆蓋新時代下國有資本管理的需要，因此針對資產損失責任追究的原有辦法，也就變得不合時宜。國有資產管理體制，從出資人到國企的兩層次管理體制模式，隨著國企實踐的發展和改革的需要，轉變為從出資人到國資經營授權管理公司到國企的三層次管理體制，而原來的資產損失認定的范圍和辦法等，已經不適合新形勢，需要進行改革。新《辦法》的出臺，是新時代下對國有企業資產管理監督工作的又一次全面深化改革的重大措施。

新《辦法》詳細規定了中央企業違規經營投資責任追究的有關范圍、標準、處理方式、職責和程序等，為有效開展責任追究工作提供了基本框架和可操作性思路，有利于形成和完善符合中央企業層面的，體現嚴格問責、完善機制要求的，構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系，有利于全面推進依法治企，健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構，提高國有資本效率、增強國有企業活力、防止國有資產流失，實現國有資本保值增值。

主持人：《辦法》提出，國資委和中央企業原則上按照國有資本出資關系和干部管理權限，界定責任追究工作職責。并明確，違規經營投資責任包括直接責任、主管責任和領導責任，根據資產損失程度、問題性質等，對相關責任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送國家監察機關或司法機關等方式進行責任追究處理。有了頂層設計，您認為實施過程中可能會遇到哪些困難？如何克服推進？

謝獲寶：盡管新《辦法》在違規經營投資責任追究規定上取得巨大進步，具有較強的可操作性，但是在具體實施過程中仍然會碰到困難，具體表現為：

第一，根據違規經營投資責任追究的規定，追責是以經營管理者“未履行或未正確履行職責，在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果”為條件的，未履行職責是指未在規定期限內或正當合理期限內行使職權、承擔責任，主要包括不作為、拒絕履行職責、拖延履行職責等；未正確履行職責，是指未按規定以及崗位職責要求，不適當或不完全行使職權、承擔責任，主要包括未按程序行使職權、超越職權、濫用職權等。然而，在實踐中由于經營管理者存在機會主義動機和行為，形式上履行和正確履行職責與實質上應有的決策和行動不一定一致，使得是否應該追責難以判定。

第二，違規經營投資行為的后果經常具有滯后性特點，盡管新《辦法》關注到這一問題，并對追責的影響相應作出規定，但是，很多情形下滯后時間可能較長，使得實踐中追責追溯活動不好實施。

第三，央企中不少違規經營投資責任表現為集體責任，在實踐中直接責任、主管責任和領導責任不好區分，集體責任和個人責任不好區分，使得追責責任承擔和導致責任發生的行為不相匹配，影響追責效果。

第四，一般而言，央企規模較大，子公司多，組織結構復雜，經營范圍廣泛，容易導致企業利益相關方之間的信息不對稱，這樣會影響違規經營責任的暴露和認定，進而影響追責的及時性和有效性。

建議國資委和央企采取以下措施，推進違規經營投資行為的追責工作：每個央企要認真學習領會《意見》和《辦法》的精神和具體規定，結合企業自身特點，制定更加明確的企業違規經營投資追責的工作規范，強化違規經營投資行為的識別能力，優化違規經營投資行為的報告機制；加強風險防范和內部控制制度建設，并落實到日常經營投資活動中，減少和控制違規經營投資行為的發生；加強央企的信息化建設，提升信息化水平，將追責中責任認定建立在有據可循的基礎上；將事前防范、事中控制、事后追責結合起來，提高追責工作成效；將短期追責、長期追責和終身追責形成一個有機而完整的體系，讓違規經營投資責任無處可避；加大對企業負責人在違規經營投資責任中承擔的直接責任的追責力度，促進企業從上到下主動建設違規經營投資行為的防范體系，實現防范和追責共舉，以防范為主的違規經營投資追責工作機制。

胡春艷：有了頂層設計，在實施過程中仍然會碰到一些困難，如監督難以到位、監督與問責力度層層衰減、嚴厲問責和容錯的力度難以掌控、主管責任和領導責任難以區分等問題。首先，《辦法》中責任追究范圍11個方面72種追責情形，覆蓋面過廣，監督成本高、難度大，因此建議各個部門協同監督，形成一個從發現問題、處理問題、責任審查到責任追究的監督閉環，有效增強各個監督環節間紐帶聯系和責任銜接，抓住每一只蒼蠅和老虎，防止國有資產流失。其次，當前一些二級以下企業對抓正風反腐認識上還有差距，問責仍存在“上熱中溫下冷”、層層衰減的現象，因此建議加強中央巡視力度，鼓勵社會各界監督。再次，在問責和容錯的力度掌控上，建議區分錯誤類型時，通過調查相關責任人的過往經歷和背景，在充分調查論證的基礎上，嚴厲問責主觀故意、獨斷專行的投資經營管理人，對創新者、大膽改革者、銳意進取者予以從輕處置。最后，對于主管責任和領導責任難以區分的問題，建議完善法律制度，做到公正定責。

宋京津：一是合規和效率。隨著經濟體制改革的不斷深化，資本市場的日益成熟，合規性問題越來越重要。因此，《辦法》把合規性放在了首位。然而，真正到了問責時，利益相關者將質疑企業管理團隊，難免會影響到企業正常的生產經營活動，對企業經營投資效率產生不利影響。因此，相關監管部門需要注意的是，在問責過程中，要講究方式方法，不能影響企業正常的生產經營活動。不能因國資監管而貽誤企業投資機會，降低企業經營效率。

二是“一帶一路”戰略與規范投資行為。在2015年3月舉行的中國境外中資企業年會上，國家發改委原副主任朱之鑫表示，未來十年，中國新增對外直接投資將達到1.5萬億元，承載基建、能源等國家戰略的中企無疑是投資落地的主力軍。在此戰略背景下，可能會出現兩種極端情形：一種情形是，企業負主管責任或領導責任的責任人，本希望進行正常的境外投資，而負直接責任的相關人員可能會出現“逆向選擇”，其投資結果和預期大相徑庭。另一種情形是，企業負主管責任或領導責任的責任人出現“道德風險”，負直接責任的相關人員迫于壓力，進行違規境外投資。因此，在問責過程中，要區分不同的情形區別對待，而不能只看損失金額和問題性質。

三是資產損失的認定。如前所述，《辦法》第二十條規定：央企違規經營投資資產損失500萬元以下為一般資產損失，500-5000萬元為較大資產損失，5000萬元以上為重大資產損失。在執行問責過程中，就可能會出現資產損失499萬元、4999萬元等數字。因為資產損失（包括或有損失）的界定，要以公允價值計量。而公允價值有三個級次，特別是不可觀察輸入值是估計的，如何認定、認定多少？所以，除500萬元、5000萬元的“明線”，還要考慮違規動機、問題性質及造成的影響等。

李升：在實際實施過程中，還將會遇到相關的困難，如在操作層面，違規的界定前提是合規，因此什么是合規和違規之間的界限，需要首先清晰明確。具體來說，如在資本市場或產權交易市場、資產評估技術等不夠成熟完善的情況下，如何界定市場交易中的公允價格；如何在有效監督的同時，建立有效的激勵機制，充分激發管理者的積極性；在公司治理體系中，如何有效避免內部人控制問題等。因此，問題的解決，需要首先界定問題的性質，分類管理，分類施策。比如操作層面問題的解決，需要在操作層面尋找答案，通過設立相關業務或交易的預警體系、評估機制等，進行完善。

唐大鵬：實施過程中可能會由于責任追究處理方式的標準不夠清晰，導致責任追究處理方式選擇不當的情況出現。《辦法》提出，對相關責任人的處理方式包括“組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送國家監察機關或司法機關等”。《辦法》明確了涉嫌違紀或職務違法時移送紀檢監察機構進行紀律處分、涉嫌犯罪時移送國家監察機關或司法機關查處。但對于其他處理方式，在發生不同程度資產損失時，《辦法》所規定的“組織處理”方式選擇仍不夠明確，“扣減薪酬”的比例也僅有范圍界定。

建議細化“組織處理”和“扣減薪酬”的標準，明確不同人員由于不同事項所導致不同金額程度資產損失時所應受到的責任追究處理方式。每一家中央企業可根據自身具體情況，在制定本企業責任追究相關制度規定時，將標準固化到制度中去。

主持人：嚴肅問責不是給企業加鐐銬，為保護廣大經營管理人員開展正常生產經營活動的積極性，《辦法》明確建立有關容錯機制。一是明確貫徹落實“三個區分開來”重要要求，把違規經營投資和正常生產經營區分開來；二是借鑒紀律處分、刑事處罰等關于從輕、減輕或免除處理的有關規定，進一步明確“從輕或減輕處理”的7種情形和“免除處理”的有關內容。您認為這些舉措有何意義？如何在實踐中處理好問責與容錯的關系？

謝獲寶：《辦法》明確建立的容錯機制意義重大。企業經營投資決策是有風險的，企業經營投資決策的環境不確定，而且不確定性越來越高，企業在創新發展過程中也是無法回避風險的。經營投資決策最大的特點是決策者基于對經營環境未來走勢的預判，作出資源配置，很多情形下，資源一旦作出配置，就使資產具有專用性特征，難以根據環境變化作出調整，即使作出調整或主動退出，企業也經常因此承受重大損失。沒有容錯機制，就會扼殺企業家的創新精神，就會使企業不愿承擔經營和投資風險，進而使企業喪失應有的發展機會，可能導致更大的長期風險。《辦法》中的容錯機制是對企業現實存在的經營投資風險的正確看待，在追究企業違規經營投資責任的同時，鼓勵企業家在法律法規容許的范圍內，在風險可承受范圍內，在充分分析、認真論證基礎上，正常開展創新性經營投資活動，使央企在違規經營投資活動不能為和正常經營投資行為敢作為之間實現有效平衡。

在實踐中處理好問責與容錯的關系，需要注意：

第一，在制度體系上保障企業家合理開展帶有風險特性和資產損失可能性的經營投資活動的意愿和能力，企業發展是不可能完全杜絕和回避經營投資風險的，在違規經營投資追責中一定要區分正常的帶有風險的經營投資行為和應該進行違規追責的經營投資行為，并對容錯機制提供制度保障，比如上海汽車就將容錯機制寫入公司章程，明確規定只要符合公司戰略方向、符合內控流程、未牟取私利的，即使經營投資活動未能實現預期目標，在考核等方面也不作負面評價，這樣可以有效地保護企業經營者創新性開展經營投資活動的積極性。

第二，在違規經營投資追責中，既要看到違規經營投資活動給國有資產帶來的損失和負面影響，也要看到企業經營者為回避正常風險采取的不作為經營投資決策給企業資產帶來的隱性損失。這樣可以有效控制經營者的經營投資不作為行為。

第三，要看到引起國有資產損失以及帶來其他負面影響的經營投資行為的前因后果，全過程評估是否應該對經營者的經營投資行為進行追責。主觀故意、牟取私利、不作為、亂作為是追究違規經營投資責任的基本前提；發生正常經營投資風險形成資產損失時，經營者是否及時采取減少損失的措施對違規經營投資追責也有重要影響，因此，違規經營投資追責不能僅僅依據國有資產損失及其負面影響這一后果展開，追責需要實事求是，全面考察，對相關責任人的處理要恰當公正。

第四，是否追責和如何追責不僅要關注國有資產損失等結果，還要看風險管理制度和內部控制制度是否在形式上和實質上有效，決策程序是否合理、規范。對于合理、規范決策導致的國有資產損失，并在損失發生時及時采取挽救措施的應該免除或從輕追責經營管理責任。

胡春艷：以上舉措是為敢于創新者、大膽改革者、銳意進取者撐腰壯膽。問責強調約束，容錯強調激勵。問責是根據權力與責任對等的原則，對中央企業經營投資管理人員的不作為、亂作為行為進行責任追究，這是規范權力的有效辦法。問責從消極角度強調哪些事情不可為、哪些事情必須為，因此《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》為我國中央企業健康的資產經營投資環境提供了一道有力的保障機制。容錯是為了調動經營投資管理人員的積極性、主動性、創造性，創造寬松的氛圍，允許其在可以承受的空間內探索實驗，容忍一定程度的失誤。問責與容錯的關系并非對立沖突，而是相輔相成的，都是為中央企業投資經營提供一個良好的環境，保證國有資產保值增值。

宋京津：2018年，是改革開放40周年，是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，也是決勝全面建成小康社會的關鍵之年，改革的步伐不能停止。改革必然會伴隨很高的風險，面臨很多的挑戰。嚴肅問責不是給企業責任人銬上枷鎖，讓其不敢放手改革；而是從制度層面，維護其正當權益，凈化經營投資環境，規范國企改革。為此，《辦法》明確建立了有關容錯機制，注重保護責任人開展正常生產經營活動的積極性。也就是說，既要追究責任人的違約責任，又要維護責任人的正當權益，還要兼顧責任人在改革中所面對的風險。《辦法》畢竟不同于法律，除了合規外，它還有合情合理的一面。

在責任追究工作中，要處理好問責與容錯的關系，在防止國資流失和推進國企改革之間注意平衡。國資監管，不能一味地把企業管死，而是給企業改革留出空間，讓企業責任人有更多的信心去積極地進行改革和創新，也就是“放手，但不放任”。

唐大鵬：黨的十八大以來，習近平總書記多次強調堅持“三個區分開來”對于改革創新的重要性，在中央企業違規經營投資責任追究過程中使用容錯機制，有助于調動經營管理人員的積極性、提高經營管理人員擔當意識、推動中央企業改革進程。

在實踐中處理好問責與容錯的關系應做到以下幾點：

第一，對違規經營投資和正常生產經營進行清晰界定。中央企業經營管理有關人員違反規定，未履行或未正確履行職責,在經營投資中造成國有資產損失或其他嚴重不良后果屬于違規經營投資。

第二，明確納入容錯機制的前提。除突發事件或緊急情況以外，有關經營決策機構以集體決策形式作出投資決策是相關責任人從輕或減輕處理、甚至免除處理的前提。

第三，相關責任人的主觀目的是判斷是否進行容錯處理的關鍵。相關責任人在企業改革發展中所出現的失誤，不屬于有令不行、有禁不止、不當謀利、主觀故意、獨斷專行等，才可以考慮運行容錯機制。

李升：激勵與監督，始終是一個問題的正反兩面。激勵過多，容易造成監督缺位，難以收拾后果；監督過多，激勵不足，也會變成一潭死水，沒有生機。在曾經的國企改革歷程中，曾出現過一管就死、一放就亂的艱難局面。此次《辦法》很好地處理了“管”與“放”的關系，在嚴肅問責的同時，也給予了容錯的空間，具有重要的現實意義。這與當前稅法在處理和對待逃稅與漏稅的原理是一樣的，因此，可以借鑒相關規定，區分主觀故意與非故意的情形，對不同的情形，設置不同的處罰措施。對于主觀非故意的行為或后果，引入類似納稅評估的緩沖機制，并可以給予一定的從輕處理或者免除處理。

強化監督職責，有效防止國有資產流失

主持人：國企改革從“四項改革”試點到“十項改革試點”，再到近日“雙百行動”正式啟動，在“1＋N”政策體系的護航下，國企混改由點向面全面鋪開。在此背景下，提高國資監管效能，強化監督和責任追究，有效防止國有資產流失是重中之重。您對此有何措施建議？

謝獲寶：國有企業，包括央企的改革經歷了一個不斷發展和進步的過程：從近年的國企改革措施看，2014年國務院國資委開始選擇部分央企分別進行改組國有資本投資公司，發展混合所有制經濟，董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權試點，在國資委管理主要負責人的中央企業中派駐紀檢組試點等“四項改革”，開始推進深水區的國企改革。2016年國務院國資委開始推動包括關于落實董事會職權、關于市場化選聘經營管理者、關于推行職業經理人制度、關于企業薪酬分配差異化改革、關于開展國有資本投資、運營公司試點、關于中央企業兼并重組、關于部分重要領域混合所有制改革、關于混合所有制企業員工持股、關于國有企業信息公開工作、關于剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題的“十項改革試點”，使改革深入到國有企業經營和發展等核心問題的方方面面。2018年8月，《國企改革“雙百行動”工作方案》發布并實施，國資委選擇代表性強、發展潛力好、改革意愿高的上百家央企和地方國企（目前有400家國企入圍）進行進一步改革，在堅持黨的領導的同時，爭取在混合所有制改革、法人治理結構、市場化經營機制、激勵機制以及解決歷史遺留問題等方面取得突破性進展，努力塑造產權多元的市場經營主體，增強國有企業的競爭力，提高國有企業的經濟效益。為推動國有企業改革，中共中央、國務院發布了關于深化國有企業改革的指導意見，國務院及各部委推出了一系列推動國有企業改革的配套政策和措施，形成有效推動國有企業改革的制度和政策保障，為國有企業改革提供良好的外部環境。

在國企混改由點向面全面鋪開的背景下，國有出資人及其代表、國有企業可以采取以下措施，積極主動地提高國資監管效能，強化監督和責任追究，有效防止國有資產流失：

第一，通過混合所有制改革，努力發揮國有經濟和國有資本的控制力和影響力，形成國有資本的放大作用，同時利用社會資本推動國有企業形成更大的活力，提高國有企業的競爭力，提升國有企業的經濟效益，努力實現國有資本保值增值。

第二，創新國企經營人才的選聘機制，根據不同崗位的職責和特點，運用出資人推薦和市場選拔相結合的辦法搭建國有企業經營團隊，結合不同經營人員的身份，確定不同的考核機制、激勵機制和薪酬機制，激發更大的國有企業經營活力，努力提升國有資產的經營效益，提高國有資本的價值。

第三，結合國有企業投資的負面清單制度，認真落實國有企業在經營投資領域有所為、有所不為，將有限的國有資本更多配置到關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，既要在鼓勵投資的領域敢投資，又要在負面清單領域禁止亂投資，防止單一國企過分多元化，加強國有企業主業競爭力，不斷增強國有企業創造價值的能力，避免國企陷入大而不強的狀態。

第四，既要防止國有企業違規經營投資行為導致的國有資產直接損失和間接損失，又要防止國有企業經營者不作為形成的隱性損失，這樣才能有效維護國有資產的安全性。同時，在國有資產監管、違規經營投資行為追責、防范國有資產流失中，既要注意國有資產存在狀態和形式的管控，更要著眼國有資本的價值管理，真正從可實現的價值狀態上做好國有資產保值增值的經營活動和監管活動。

在國有資產出資人、經營者和整個社會的共同努力下，相信國有企業和國有資本會有更加輝煌燦爛的明天。

胡春艷：在推進國有企業改革過程中，國有資本進入市場，必須要強化監督和責任追究，防止國有資產流失。在當前的大環境下，可以從信息公開、加強監督、上下貫通的高效監督與強問責、終身問責和容錯機制這四方面著手改進。

首先，要求企業信息公開，推進國有企業混合所有制改革過程中，切實做到規則公開、過程公開、結果公開，杜絕國有資產流失。其次，加強監督，一方面強化企業內部監管，應該深入推進外部董事占多數的董事會建設，加強外部董事的話語權；加強企業內部監事會的獨立性，真正發揮內部監督的作用。另一方面建立健全高效協同的外部監督機制，大力促進國有資產管理委員會監督局、監事會和業務廳三者間良性互動；運用監察監督、派駐監督、巡視監督等方式加強紀律監督，讓紀律成為硬要求而非軟約束。再次，高效監督與強問責上下貫通，針對“上熱中溫下冷”的問責勢態，建議在分層分級追責基礎上，加大中央對地方國企的巡視力度，并鼓勵社會各界監督。最后，注重發揮終身問責和容錯機制組合效應，一方面要堅持違規必究、從嚴問責的精神，在充分調查論證基礎上，按照“制度面前一律平等，一把尺子量到底”的思路嚴肅問責懲戒；另一方面要依據改革實際和特殊境況，對不屬于有令不行、有禁不止、不當謀利、主觀故意、獨斷專行的行為，要根據有關規定和程序予以容錯從輕處置，給國資改革留出必要的“試錯”空間，促進改革穩步推進。

宋京津：一是務實的問責制度。制度建設不是本本主義，每個關鍵點都要落實到位。如投資項目的效益性，企業改制、重組和股權變動情況，土地、商標、專利權等無形資產是否流失于賬外，對外借款情況、固定資產投資情況等都是國資監管的關鍵環節。

二是精銳的監管隊伍。要打造一支德才兼備、業務純熟的監管隊伍。可以從中介機構、研究機構、教育機構等抽調責任意識強的專業人士參與監管工作。

三是高效的處理方式。對發現的問題及整改情況要及時通報紀檢監察、組織人事等部門，該移交司法機關的，要及時、堅決移交；要建立監督成果共享機制，定期將監督成果信息、追責問責情況進行披露；對于該追責問責的事項敷衍不追、查處不力的，要承擔相應的失職瀆職責任。

李升：首先，加強自身職能轉變，從“干預之手”向“援助之手”轉變。國資委職責主要在于監督和管理，可見加強監督，防止國有資產流失，是國資委在整個國資系統的重要職責。國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資產為主的轉變，再實現從管資產到管資本的轉變。同時，國資委要加強自身建設，轉變監管職能，明確監管重點，改進監管方式，不斷提升國資監管的針對性、及時性、有效性，切實防止國有資產的流失。

其次，從監管體系上，應當建立內外結合、相互補充、相互協作的監管機制。我國國有資產的監督體系由外部監督體系和內部監督體系構成：外部監督體系主要包括國有資產管理機構的監督、審計機構的監督、驗資機構及注冊會計師的監督等；內部監督體系主要是指企業內部監督機構，如監事會的監督。當前數萬億海外國資面臨流失風險，應完善境外國資審計制度，建立常態化海外國資的監管機制，以有效防止境外國有資產流失。

最后，適應管資本的需要，推進監管機制的創新。未來的國企改革，將突出管資本的方向，探索組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業聚集和轉型升級，優化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。監管機制應當適應這樣的改革需要，不斷創新。

唐大鵬：第一，在監督與責任追究過程中積極運用信息化手段。大數據時代下，應加強國家審計系統、巡視系統、紀檢監察系統、責任追究工作信息報送系統和國企內部控制系統的建設與協同，形成監督合力，實現信息共享與結果共用。

第二，加強審計、巡視、紀檢監察事前與事中的監督管理。將監督觸角前伸到決策與執行過程中，能夠提前規避國有資產處置、工程建設、物資采購等重點領域產生的國有資產流失風險。

第三，加強國有企業內部控制與內部審計建設。內部控制可從業務流程入手，通過加強關鍵節點的管控，從內部經營管理角度直接防止國有資產流失。內部審計可從監督管理入手，通過對固定資產投資項目、境外資產、領導人員履行經濟責任情況等方面進行審計，及時發現國有資產流失現象，并進行相應處理。■