新時期資產評估行業監管模式探討
——基于遼寧省大連市資產評估行業現狀分析

●張麗娜

《中華人民共和國資產評估法》于2016年7月2日經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，自2016年12月1日起實施。該法的頒布實施確立了資產評估行業的法律地位，標志著資產評估行業進入了依法治理的新時代。2017年4月21日，財政部發布的《資產評估行業財政監督管理辦法》，明確了財政部門對資產評估行業的行政監督檢查職責，提出了建立“行政監管、行業自律與機構自主管理相結合”的新型管理模式。

隨著資產評估行業的法律制度體系不斷完善，行業準入門檻進一步降低，同業競爭更加激烈，評估執業風險加大，行業管理難度增強，為資產評估行業的行政監管既帶來了機遇，也帶來了挑戰。

一、調研工作的組織實施情況

按照財政部 《關于加強資產評估行業行政監督檢查工作的通知》（財監〔2017〕37號）要求，為及時掌握全市資產評估行業發展現狀，履行行政監管職責，遼寧省大連市財政局2017年采取多種措施積極開展了相關調研工作：

（一）加強與行業協會的溝通協作

通過登陸中國資產評估協會網站，利用行業信息檢索查詢通道，初步了解行政區域內資產評估機構和評估從業人員信息情況。多次、主動與大連市資產評估協會（簡稱“市評協”）進行溝通，獲取本市登記的所有資產評估機構和資產評估人員的詳細名單及基本信息，了解行業管理情況和近三年行業自律檢查情況。

（二）發放調查問卷

在市評協的協助下，大連市財政局制作并發放《大連市資產評估行業調查問卷》54份，組織全市資產評估機構認真填寫并及時反饋，共收到反饋問卷51份，調查覆蓋面達到94%。調查問卷設置問題20道，結合資產評估法要求，涵蓋資產評估機構的備案情況、設立條件、執業質量、內部管理、財務核算、接受檢查、行業發展難題及行政監管建議七個方面內容。

（三）參與對資產評估機構的監督檢查

受財政部監察專員辦事處（簡稱“專員辦”）邀請，派人參加了對某證券資格資產評估機構的會計信息質量和執業質量的監督檢查。通過查閱會計賬簿、查看內部管理制度及評估師人事管理材料、調取核查評估案卷、延伸檢查評估項目等，以點帶面，挖掘行業共性問題和執業風險點。

（四）開展走訪座談

在開展現場檢查的同時，與被查資產評估機構負責人和相關評估從業人員進行詢問談話，了解評估基本程序和評估方法運用，廣泛聽取業內人士對行業現狀和發展前景的看法，收集加強行政監管的意見和建議。

（五）了解登記備案情況

大連市財政局制定了 《關于做好資產評估機構備案管理工作的通知》（大財資〔2017〕1268號），對資產評估機構的登記備案工作于2017年末開始，預計2018年3月末完成新舊制度過渡。截至2018年7月，已有55家資產評估機構的備案信息經審核以公函編號向社會公告，公告發布在大連市財政局官網“資產管理”欄目，并在資產評估機構信息系統中進行了備案確認。

二、大連市資產評估行業的現狀分析

大連市資產評估行業產生于上世紀80年代末，發展于90年代初，是在改革開放和社會主義市場經濟建設過程中興起的，隨著東北老工業基地振興和國有企業改制的進行而迅速發展起來。經過幾十年的發展，已初具規模。

（一）資產評估行業基本情況

根據2017年末數據統計，大連市共有資產評估機構54家，評估專業人員近700人，其中資產評估師500余人。

1、按評估資格分類。非證券評估資格評估機構50家，占比93%；證券評估資格評估機構4家，占比7%，如圖1所示：

圖1 按評估資格分類行業結構圖

2、按組織形式分類。合伙制評估機構14家，占比26%；公司制評估機構40家，占比74%，如圖2所示：

圖2 按組織形式分類行業結構圖

3、按資產評估師數量分類。擁有30名以上資產評估師的評估機構2家，占比4%；擁有10至29名資產評估師的評估機構9家，占比17%；不足10名資產評估師的評估機構43家，占比79%，如圖3所示：

圖3 按資產評估師數量分類行業結構圖

4、分布地域。主要集中在主城區，有44家（包括中山區15家、西崗區10家、沙河口區13家、甘井子區1家、旅順口區3家、高新區2家），占比81%；新市區有8家（包括普蘭店區3家、金普新區5家），占比15%；縣級市有2家（包括瓦房店市1家、莊河市1家），占比4%，如圖4所示：

圖4 按分布地域分類行業結構圖

5、執業收入情況。反饋調查問卷的51家評估機構2017年度共出具資產評估報告2800余份，其中：資產評估業務收入在1000萬元以上的評估機構2家，占比4%；資產評估業務收入100萬元至1000萬元的評估機構26家，占比51%；資產評估業務收入10萬元至100萬元的評估機構17家，占比33%；資產評估業務收入10萬元以下的評估機構4家，占比8%；未提供資產評估業務收入數據的2家，占比4%，如圖5所示：

圖5 按執業收入分類行業結構圖

6、制度建設。根據調查問卷反饋結果，全部資產評估機構都建立了執業質量控制制度和內部管理制度。在執業質量控制上，履行報告復核程序，指定一名取得資產評估師資格的合伙人或股東專門負責執業質量控制；在內部管理上，制定了業務檔案管理、人事管理、繼續教育、財務管理等內控制度；在風險防范上，建立了職業風險基金制度。從近三年行業檢查情況來看，雖然有的資產評估機構建立了執業質量控制制度和內部管理制度，但是部分制度還有待完善，相關制度的執行還需要加強。

（二）監管部門及職責、監管方式

1、監管部門及職責

（1）大連市財政局。依據《資產評估行業財政監督管理辦法》規定，大連市財政局按職責分工對行政區域內資產評估機構進行備案管理，承擔非證券評估資格評估機構的行政監督檢查，對評估機構和評估專業人員的違法行為依法實施行政處罰。

（2）財政部駐大連監察專員辦事處。按照財政部《關于加強資產評估行業行政監督檢查工作的通知》規定，財政部駐大連監察專員辦事處受財政部委派，具體承擔證券評估資格資產評估機構的行政監督檢查。

（3）大連市資產評估協會。資產評估機構和評估專業人員自愿結成的行業性的非營利性的社會組織，對屬地會員實行行業自律管理，指導、監督會員規范執業，接受財政部門的監督，開展行業自律檢查。

2、監管方式

（1）《資產評估法》出臺以前。按照《資產評估機構審批和監督管理辦法》規定，對資產評估機構的行政監管方式為設立審批制，即資產評估機構的設立須經過財政部門審核批準，且審批權限在省、自治區、直轄市財政廳（局）。申請人持批準文件辦理完成工商注冊登記和中國資產評估協會入會手續后，向省級財政部門申領資產評估資格證書。資產評估機構每年4月30日之前，向所在地省級財政部門報送基本情況表、會計報表、資產評估項目匯總表、職業風險基金證明等材料，并抄送所在地資產評估協會。作為計劃單列市，大連市財政部門沒有對資產評估機構的審批、監督等管理權限。在這一階段，大連市資產評估行業的監督管理，主要實行財政部統一部署、省財政廳審批監管、地方行業協會具體實施的方式。

（2）《資產評估法》出臺以后。一是行政管理主體范圍進一步擴大，《資產評估法》明確評估行業的行政管理主體為“設區的市級以上地方人民政府有關評估行政管理部門”。二是管理方式由設立審批轉變為備案管理，即設立評估機構應當向工商行政管理部門申請辦理登記，自領取營業執照之日起三十日內向有關評估行政管理部門備案。三是《資產評估行業財政監督管理辦法》賦予了計劃單列市財政部門對資產評估機構的行政管理權限，并對資產評估機構的備案管理工作提出了具體要求，該辦法自2017年6月1日起施行。四是資產評估備案工作正式啟動。大連市財政局于2017年11月制定了《關于做好資產評估機構備案管理工作的通知》，對行政區域內的資產評估機構實施備案監管，要求原取得資產評估資格證書的資產評估機構（含分支機構）于2018年3月31日前，向市財政局交回原資產評估資格證書，符合《資產評估法》第十五條規定條件的，由市財政局進行備案公告，推動建立行政監管、行業自律與機構自主管理相結合的管理新模式。

三、大連市資產評估行業發展存在的主要問題

大連市資產評估行業從20世紀80年代后期發展至今，雖然有了很大的發展，但是由于行業改革過快，逐漸產生并存在著一些問題，如資產評估機構執業質量良莠不齊、惡性價格競爭激烈等，亟需加強行政監督管理，進一步規范行業秩序。

（一）評估機構規模小、惡性競爭激烈

受市場環境影響，評估機構規模普遍偏小、競爭力較弱。據問卷調查統計，大連市擁有資產評估師不足10人的評估機構43家，占比79%；2017年度資產評估業務收入在100萬元以下的評估機構21家，占比41%。部分中小資產評估機構管理層缺乏長遠意識，長期低價競爭，又為了壓低成本，減省評估程序，犧牲工作質量，資產評估機構的公正性受到嚴重影響，存在著潛在執業風險。同時，惡性價格競爭也給大中型資產評估機構造成了沖擊，公眾信任度下降，損害了行業整體利益。

（二）執業質量良莠不齊、內控管理缺失

資產評估機構的執業質量跟業務要求、人才儲備、內部管理、整體能力直接相關。從往年檢查情況來看，上市業務、大型國企業務比較多的機構整體質量較好，機構總部執業質量總體上高于分支機構，注重內部管理制度建設的機構執業質量普遍較好。同時，也存在個別機構的內部管理制度尚不完善，制度執行流于形式，出現“制度寫一套、實際做一套”的現象；有的機構專業勝任能力不足，存在工作底稿缺項、評估方法論證不充分、評估報告計算錯誤、收集資料不完整等；有的機構缺乏獨立性和客觀性，受客戶影響干預過多，重要的評估程序未執行或執行不到位，直接影響報告質量。

（三）人員素質參差不齊、行業成分復雜

資產評估行業的特殊性，要求資產評估從業人員掌握設備、建筑、法律、財務等多領域的專業知識，具有較強綜合素質和職業判斷能力。但是較高的執業風險和較低的業務收入無法匹配，規模小、收入低的機構缺乏優勢條件吸引高素質人才，有的機構對評估師疏于管理，存在長期掛名不執業的現象，導致機構的整體業務能力不高，甚至無法持續滿足法定設立條件。另一方面，有的評估從業人員忽視業務專長，不注重專業執業能力的提升?！顿Y產評估法》放開了評估從業人員的準入門檻，以吸引不同行業人員和不同形式、不同背景機構的加入，評估市場競爭更加激烈，這向行業管理提出了更多新課題。

（四）監督檢查薄弱、處理處罰較輕

目前，大連市對評估機構的登記備案工作剛剛起步，財政部門對資產評估機構的行政監督檢查將于2018年8月首次開展。從往年情況來看，對評估機構的監督檢查，行業協會監管較多、行政部門檢查較少；談話提醒較多、實際處罰較少；處理處罰措施單一，缺少對相關人員的責任追究。部分評估人員也呼吁，希望加強行政部門對行業的監管和檢查，控制惡性價格競爭，提高執業質量，建立信用評價公開制度，對損害行業形象的機構加大處罰力度。

（五）評估人員對法律法規認識不足

部分資產評估機構對《資產評估法》及配套制度的掌握不夠，實際運用不足，內部管理制度或者評估執業報告還引用舊準則條款；有的評估人員對《資產評估法》某些條款理解上存在偏頗，在調查問卷中反饋“擔心降低行業準入門檻，會加劇行業競爭，讓資產評估行業雪上加霜”，“非評估師股東的引入甚至控股，資本的逐利性會使評估行業的風險更加難以把控，影響到行業的生存和發展”。由此看來，評估人員對《資產評估法》的認知需進一步加強。

四、新時期資產評估行業加強行政監管的建議

《資產評估法》賦予了行政管理部門備案權、檢查權、調查權和處罰權，對新時期財政部門加強行業監管提出了更高的要求。結合大連市資產評估行業現狀和存在的問題，為有效開展行政監督檢查工作，提出以下建議：

（一）探索資產評估行業分類監管機制

根據以前年度行政監管、社會信用情況、評估協會排名、收入水平、業務水平、人員構成等指標，對資產評估機構進行分類。參照會計師事務所分類模式，Ⅰ類為證券評估資格資產評估機構，由財政部及駐各地監察專員辦事處負責監督檢查；Ⅱ類為執業質量較好、內部管理較規范的非證券資格資產評估機構；Ⅲ類為執業質量和內部管理一般的非證券資格資產評估機構；Ⅳ類為違規問題嚴重、整改落實不到位、群眾反映強烈的資產評估機構，作為日常監管重點。財政部門在分類監管的基礎上，通過調整抽查比例和列入“黑名單”等手段，加大懲戒力度，促進低風險的機構加強內部自主管理，對高風險的機構加強政府監管等外部監管。

（二）重點關注中小資產評估機構執業情況

機構管理、質量控制、專業勝任能力、參與執業人數與執業質量正相關。中小資產評估機構收費低、內部管理不健全、專業勝任能力欠缺、高素質人員少的現象較為普遍，也是造成執業質量不高的原因之一。因此，地方財政部門應加強對中小型資產評估機構的監督檢查，重點關注設立條件是否持續滿足，內部制度是否健全、是否執行到位，評估程序是否恰當、完備，工作底稿是否規范，評估報告質量是否存在瑕疵等。

（三）組織實施聯合、聯動檢查

一方面，建立行政監督管理和行業自律管理分工明確、相互協同的聯合檢查機制。充分發揮行業協會熟悉行業情況、監管經驗豐富等優勢，在資產評估機構基本信息、評估專家庫等方面給予財政部門大力支持。另一方面，健全地方財政部門與專員辦共同實施對大型資產評估機構的聯動檢查機制。采取聯合編組（例如專員辦檢查總部、地方財政部門檢查分支機構），或者抽調各地監督骨干混合編組等方式，讓地方財政部門參與對大型資產評估機構的監督檢查，豐富檢查經驗、促進溝通交流、鍛煉監督隊伍，不斷提升基層財政監督干部的素質和專業水平，提高檢查成效。

（四）強化違法違規行為的懲處措施

一是加大違法違規懲戒力度。依據《資產評估法》規定，根據違規情節輕重，綜合運用警告、監管談話、停止從業、沒收違法所得、罰款等行政處罰措施，構成犯罪的，依法追究刑事責任，明顯提升行政執法效能。二是建立共享通報機制。財政部門將處罰情況及時通報有關資產評估行業協會，促進行業協會加強自律管理；行業協會將自律檢查情況及時報送財政部門，對違規風險較高的資產評估機構，提高行政監督檢查的比例和頻次。三是實行檢查結果公告制度。按照“雙隨機、一公開”要求，財政部門對資產評估機構和資產評估專業人員的違法行為實施行政處罰后，依法向社會公開。

（五）加大相關法律法規的宣傳和培訓力度

《資產評估法》已經出臺一年半，但社會認知度不高，甚至有誤解，有必要利用多種渠道、多種手段，大力宣傳法律法規，促進資產評估機構和資產評估人員增強依法執業和風險防范意識，提高自身修養和業務水平，促進資產評估業務質量的提高。與此同時，財政部應加強對行政監督檢查的培訓工作，組織財政部門檢查人員學習資產評估法、了解資產評估行業特點、掌握資產評估行業檢查方法，發布資產評估行業檢查典型案例，為行政監督檢查工作提供指導?！?/p>