中國的“社保奇跡”：發展機理與制度轉型

【摘要】在中國經濟發展和社會保障的“雙快速”過程中，經濟發展帶動了社會保障水平的提高。而每一次經濟危機或經濟大調整時期，同時也打開了社會保障發展的時間窗口。中國經濟發展和社會保障之間呈現出的是“沖擊—回應”型，社會保障經歷了從被動回應到主動回應的變化和發展。隨著經濟的發展，政府對社會保障投入不斷增加，呈現出“中經濟增長，中社會福利”發展新格局，面臨著從“先增長，后福利”轉向同步發展和協調發展的相互促進狀態，謀求社會保障與經濟發展的良性循環已成為中國走向強國所必然面對和所需解決的關鍵問題。

【關鍵詞】社會保障 經濟發展 社保奇跡 沖擊-回應型

【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.008

經濟發展和社會保障的“雙快速”現象

改革開放以來，中國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，被譽為“中國奇跡”[1]。根據中國國家統計局公布的數據計算，1978年到2016年間中國的年均GDP增長率達到9.6%，如果僅看21世紀第一個十年的相應數據，則更是高達10.36%。根據世界銀行的數據，中國經濟規模占世界經濟的比重從1978年的2.3%提升至14.9%。在2010年中國超過日本，成為世界第二大經濟體。到2013年，中國貿易總量超過美國，成為最大貿易國。當然，中國快速發展現象并不僅僅發生在經濟領域。

同樣，中國還用了更短的時間，創造了社會保障發展的“中國奇跡”。一是體系構建和項目發展迅速。在體系構建上，從1986年剛開始提出“社會保障”概念，到2007年把覆蓋城鄉居民社會保障體系作為建設目標，至2013年覆蓋城鄉居民的社會保障體系初步形成。在整體上擺脫了計劃經濟時代單位保障的模式，全面建立了與市場經濟體制相適應的社會保障制度框架，形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障體系框架。在項目發展上，僅從基本養老保險（圖1）和基本醫療保險（圖2）參保人數變化來看，2016年參加基本養老保險制度的總人數達到了8.88億人，這個數字比2012年增加了0.998億人，增長1.13倍。二是覆蓋人數眾多。根據國家統計局的統計數據顯示，隨著國家財政對社會保障領域投入的持續增加，到2016年主要社會保險險種參保人數分別為：基本養老保險8.88億人、基本醫療保險超過13億人、工傷保險2.19億人、失業保險1.81億人，成功編織起世界上規模最大、覆蓋人口數量最多的社會保障體系，奠定了大國社會保障的基業。

中國社會保障規模之大，發展變化速度之快，惠及民生之廣，成為了中國四十年改革成果的又一張“名片”。2016年11月，國際社會保障協會（ISSA）將“社會保障杰出成就獎”授予中國政府，以表彰中國近年來在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。[2]

改革開放以來，中國從世界最貧困的國家之一，轉變成為全球第二大經濟體，中國經濟奇跡為世人矚目和稱贊。在反思中國經濟奇跡之時，不僅可以看到社會保障發揮出了經濟發展的助推器、經濟運行的穩定器的重要作用，還可以看到這樣一個事實：中國社會保障在實現這一歷史性使命的同時，自身也實現了跨越式發展。為此，本文提出中國“社保奇跡”這一現象，探研社會保障快速發展中經濟因素和政治因素的作用，聚焦中國經濟發展和社會保障相互作用的過程，同時分析民生政治對推動社會保障制度轉型發展的促進作用。

經濟發展與社會保障：沖擊—回應型

第一，經濟發展決定社會保障的發展，社會保障也會反作用于經濟發展。社會保障的實質是國民收入的分配。一個國家的社會保障發展水平受政治、人口、社會傳統等多種因素影響，但最終還是由經濟發展水平所決定。經濟發展水平的高低直接關系到社會保障的水平，經濟發展的水平也決定著社會保障制度的規模和結構。

從經濟發展和社會保障近十年來的相互關系看，中國經濟發展和社會保障兩者變化呈較明顯的正向相關發展趨勢，經濟發展能夠明顯促進社會保障水平的提高，社會保障水平會隨著經濟發展水平的增長而提高。如果沒有經濟基礎、沒有財富增長則不可能在社會保障領域做增量改革，在這個意義上，中國“經濟奇跡”成就了中國“社保奇跡”。

第二，社會保障從被動回應到主動回應的轉變。1986年，中國在由計劃經濟向市場經濟轉型過程中催生出社會保障制度，首次在《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中提出“社會保障”這一概念。1993年，在《建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，社會保障第一次被明確為“對于深化企業和事業單位改革，保持社會穩定，順利建立社會主義市場經濟體制具有重大意義”，社會保障被視為社會主義市場經濟體制的五大機制之一，被視為經濟體系內在制度，并作為一種經濟政策來實施。

1997年，爆發了亞洲金融危機，給亞洲各國甚至世界經濟都帶來了巨大的沖擊。在這場危機中，中國面臨兩個方面的挑戰：一是國有企業改革帶來大量的下崗失業人員；二是如何提振經濟。

一方面，社會保障在創建之初首先成為國有企業改革的配套措施，緩解了經濟發展的壓力，促進了經濟發展。在1998年的《關于做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》中，提出“兩個確保”“三條保障線”，即確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活；國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障制度三條保障線。這不得已的“三條保障線”與“兩個確保”為緩解下崗失業高峰最后平穩過渡做出了貢獻。以1998年至2002年6月底為例，全國國有企業累計下崗職工達2600多萬人，90%以上進入企業再就業服務中心；領取基本養老金的企業離退休人數從2700多萬人增加到3200多萬人，每年平均增加150萬人，98%左右的離退休人員按時足額領到了養老金，并補發了歷史拖欠的215億元；全國95%左右即3000多萬國有企業下崗職工領到了基本生活費。[3]在這一經濟發展的特定時期采取的有針對性的社會保障政策，較好地保障了城市困難居民的基本生活，維護了社會穩定，促進了經濟體制改革和經濟結構調整的順利進行，為中國走出東亞金融危機后出口大幅度下降、經濟增長乏力的困境，為中國經濟恢復高速增長、加入WTO進行了準備。[4]

另一方面，在亞洲金融危機中，中國政府以改善民生、發展社會事業作為擴大內需、調整經濟結構的重點，[5]同時為提振消費信心和購買力，促使經濟由出口導向轉向內需拉動，以社會保障建設為契機促進全面增長。由此，為變鼓勵出口為刺激內需，社會保障政策首次被納入到擴內需、保增長刺激政策組合之中，社會保障首次與促進經濟增長緊密聯系在一起，同時在醫療、養老、救助等領域的財政投入明顯加強，社會保障制度建設得到重視。

2007年，美國發生次貸危機，隨后在全球發展演變成為全面金融危機。中國政府吸取1997年有效應對亞洲金融危機的經驗，把提升社會保障作用作為應對國際金融危機的主要措施之一。

本文梳理出從1986年至2016年間共有80項全國性社會保障法律法規和文件出臺，其中重要的有26項[6]。從圖5可以看到，從1986年至1993年間，即從社會保障概念被提出到開始全面推動建立社會主義市場經濟前，這期間幾乎沒有社會保障法律法規和文件出臺；1994年至1996年間有部分社會保障法律法規和文件陸續出臺，合計共4項。到1997年，亞洲金融危機是轉折點，從1997年至2002年間是我國社會保障法律法規和文件出臺的第一個密集時期，合計共18項法律法規和文件，其中重要法律法規和文件達到5項。2002年至2003年發生全國性SARS事件，從2003年至2006年間是我國社會保障法律法規和文件出臺的第二個密集時期，合計16項法律法規和文件，其中重要法律法規和文件也達到5項。2007年國際金融危機又是第三個轉折點，進入到我國社會保障法律法規和文件出臺的第三個密集時期，社會保障體系建設由此進入擴張發展階段，覆蓋城鄉社會保障體系初步形成。

回顧社會保障在兩次經濟危機和經濟政策調整之中的表現，中國社會保障一方面作為社會政策來回應社會需求，在經濟危機和經濟改革中通過保障社會成員的基本生活，維護了整個社會穩定和安全，并通過向社會成員公平地提供各種物質幫助和服務設施，使這些社會成員能夠分享經濟增長以及社會發展成果，緩解了中國經濟改革和轉型升級帶來的社會壓力，推動了經濟發展。另一方面被視為經濟政策，作為經濟措施回應經濟發展需要，作為經濟提振手段，與促進增長緊密聯系在一起，與擴大就業和擴大內需相關聯，對拉動消費、刺激經濟復蘇起到了積極的作用。經濟發展和社會保障之間呈“沖擊—回應”型。每一次經濟危機或經濟大變化時，同時也打開了社會保障發展的時間窗口，為社會保障自身發展提供了機遇，直接促進了社會保障功能的發揮。

民生政治促進社會保障轉型發展

20世紀90年代中期中國向社會主義市場經濟體制加速轉變以來，中國經濟獲得了持續快速增長，社會財富大量增加，具有了解決基本民生問題和普遍提高國民福利的能力，隨著中國進入社會政策時代[7]，實現了“從經濟政策到社會政策的歷史性跨越”[8]。特別是從2010年以來，強調“以人為本”是科學發展觀的核心，堅持科學發展要“更加注重以人為本”“更加注重保障和改善民生”，把“保障和改善民生”作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。民生政治成為中國政治的新內核，實現學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居成為民生發展的目標。

2010年，《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，社會保障發展需要堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。2010年10月28日頒布的《社會保險法》將“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”作為我國社會保險制度的基本方針。2011年6月，人力資源和社會保障部發布了《人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃綱要》，提出在2011年到2015年新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險實現制度全覆蓋。2012年11月，黨的十八大報告提出社會保障的發展方針為“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”，表明我國社會保障制度進入推進“全覆蓋”的關鍵時期。同時社會保障制度及其政策在不斷健全的基礎上開始整合，由此社會保障制度建設進入快速發展階段。

目前，在全面建設小康社會中，提出“以人民為中心”和“以造福人民為最大政績”的執政理念，這表明我國治國方略已從注重經濟的優先發展，轉移到注重民生福祉的改善和提升上來。在加快建設小康社會的進程中，人民群眾對美好生活有了新的期待和要求。“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。[9]促進政府進一步調整財政收支結構，把更多財政資金投向教育、就業、醫療衛生、社會保障、社會治安等公共服務領域，使公共服務成果更多更公平地惠及包括困難群體在內的全體社會成員。

實現經濟發展和社會保障的良性循環

目前，中國社會保障改革朝著不斷加大政府責任，全面擴大社會保障覆蓋范圍，穩步提高各項社會保障待遇水平，強化社會服務體系建設的方向發展，呈現出“中經濟增長，中社會福利”發展新格局，探索從“先增長，后福利”轉向同步發展和協調發展的相互促進狀態，謀求經濟發展與社會保障的良性循環已成為中國走向強國所必然面對和所需解決的關鍵問題。

從中國社會保障與經濟發展長期互動所形成的經驗來看，一是仍將繼續強化社會保障的經濟政策取向，形成對經濟發展的有力提振作用；二是發揮出社會保障的社會政策優勢，激發個人和社會活力，促進共享發展，通過社會發展來支撐經濟的可持續發展。

第一，從社會保障經濟性角度，把社會保障作為社會投資和生產要素的提升途徑，謀求與其他經濟政策的整合形成發展合力。積極社會保障是將社會保障視為一種人力資本的投資，如在衛生和教育領域的社會開支具有經濟效益，同樣，用于養老金和社會保障的社會轉移支付，不僅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用質量。圍繞著社會投資的理念，積極社會保障包括積極的兒童發展政策、成年就業政策和老年保障政策。從人的童年進行早期賦能，幫助兒童擁有一個“良好的開端”，良好的衛生和健康，優質的教育等。同時，還注重采取更個性化的就業服務和技能培訓，以能力建設替代失業者對現金的依賴。對于老年人口，采取積極老齡化戰略，加大老年人的人力資源再開發，擴大對老年群體的社會服務與關懷，最大程度上激活勞動力資源。積極社會保障更注重人們能力提升和自我責任的喚醒，將國家政策對“增量”積累的關注，帶入到更加重視“質量”和“能力”的獲取，有利于提高勞動力在市場人力資本的“存量”，同時優化勞動力在不同生命階段上的“流量”。[10]

特別是通過投資于人力資本來增強就業能力和提升就業水平，支持勞動力市場的流動性并施以彈性保障，在這個意義上的社會保障具有“重視預防”和“上游行動”的取向，在很大程度上替代了傳統的風險事后彌合和再分配機制，可以有計劃幫助人們有準備地去面對風險，通過穩定未來收入預期來促進潛在消費需求的釋放，并使中國最終走向消費大國，在這個意義上的社會保障可以有力促進經濟發展，并支持經濟發展的全面轉型。[11]

第二，從社會保障的社會性角度，促進社會公平正義、增進人民福祉，激發個人和社會活力，實現社會共享發展。市場經濟必然會打破原有利益分配格局，其結果是社會資源、財富分配的差異，以及社會成員間發生的多元利益分化，表現為利益訴求多樣化、利益沖突顯性化。社會保障是國家治理的工具，通過社會保障可以發揮出調節收入差距、改善收入分配的功能和作用，為全體人民提供穩定、安全的預期，化解中等收入和低收入群體的不安與焦慮，形成積極的社會心態，實現社會的包容性發展。

在發展途徑上，既要持續性地提高社會保障水平，又要控制住社會保障現金給付增長剛性變化的挑戰，可能的應對選擇是改變長期以來社會保障給付結構的“重現金，輕服務”傾向，超越傳統福利國家的保險模式——收入維持計劃。通過普惠型社會服務不斷把社會資源投入到勞動力激活、兒童和家庭支持、特殊群體保護等社會服務領域，激發個人和社會活力，建立社會服務國家，形成中國特色的社會保障模式。[12]

在發展愿景上，從中國發展整體觀出發，視社會發展與經濟發展為一個硬幣的兩面，構建相互支撐和持續作用的新格局。通過社會保障制度的轉型，謀求社會保障與經濟發展的良性循環，在更高水平上推動中國可持續地發展。

注釋

[1]林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》，上海：格致出版社，1994年。

[2]白天亮：《中國政府獲國際“社會保障杰出成就獎”》，《人民日報》，2016年11月19日。

[3]鄭秉文：《中國社會保障制度60年：成就與教訓》，《中國人口科學》，2009年第5期，第2～11頁。

[4]王延中：《不得已的“三條保障線”與“兩個確保”》，《中國社會保障》，2007年第11期，第22～23頁。

[5]鄭新立：《通過改善民生拉動經濟發展》，《人民日報》，2009年2月28日。

[6]本文定義的重要社會保障法律法規和文件是指有關社會保障體系建設的全國性的法律法規和文件，如2010年頒布的《社會保險法》、2009年發布的《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》等。

[7]王思斌：《社會政策時代與政府社會政策能力建設》，《中國社會科學》，2004年第6期，第8～10頁。

[8]王紹光：《從經濟政策到社會政策的歷史性轉變》，《中國經濟時報》，2007年4月6日。

[9]《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016年，第212頁。

[10]Anton Hemerijck and F. Vandenbroucke， "Social Investment and the Euro Crisis： The Necessity of a Unifying Concept"， Intereconomics： Review of European Economic Policy， 2012， pp. 200-206.

[11]林閩鋼：《積極社會政策與中國發展的選擇》，《社會政策研究》，2016年第1期，第38～50頁。

[12]林閩鋼、梁譽：《社會服務國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》，2016年第5期，第111～125頁。

責 編/馬冰瑩