地方法治評估中權利指數的設計及應用

巢陳思　尹奎杰

【摘要】權利是衡量法治的核心價值，權利指數也應當是地方法治評估體系的重要組成部分。設計并實施地方法治評估中的權利指數的目標在于衡量各地區某一階段的公民基本權利保護現狀，發現其中的不足并加以解決，從而提高公民基本權利保障水平，推動我國法治建設發展。科學設計我國地方法治評估中的權利指數，要以我國法治建設總體目標為頂層設計，順應我國法治發展規律，遵循自上而下的建構主義邏輯，并充分考慮到我國法治建設狀況和地區差異，進而構建出適合中國國情的“本土化”指數。

【關鍵詞】地方法治評估 權利指數 設計及應用

【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.010

設計地方法治評估中權利指數的理論前提

法治評估緣起于西方，因其在檢驗法治建設狀況方面的直接性、客觀性、動態性等特點而逐漸受到各國法學界和實務界的高度重視。法治評估自引入我國以來，在提升我國法治理念和推動我國法治建設進程等方面起到了一定積極作用，但因應用時間尚短，實踐中也暴露出很多問題，如地方法治評估指標體系不完善等，在很大程度上影響了其效能的發揮。實現地方法治評估的“本土化”，首先需要根據我國法治建設目標和基本國情，構建出科學、合理的中國特色地方法治評估指標體系和考核標準。法治評估指標體系由一系列法治評估指數組成。所謂“法治評估指數”，是指在理論和實踐的結合意義上建立并運用，以來對一個國家、地區或者社會的法治狀況進行描述和評估的一系列相對比較客觀量化的標準。[1]

縱觀我國現行地方法治評估指標體系，最大的問題在于權利指數的缺失。權利保護是我國法治建設的重點內容，“法治的首要任務在于實現權利法定化，把保護人的權利作為法治的價值所在”[2]，因此，權利指數應當是地方法治評估指標體系的重要組成部分。權利指數所描述的應當是公民在法律體系內可實現的權利，來源法定、內容詳實、途徑精確。根據憲法和法律規定，我國地方法治評估中的權利指數具體可以描述為，反映一定區域某一階段對公民基本權利的保護程度和公民對基本權利的需求程度的地方法治評估量化指標。該指標應當與其他地方法治評估指數共同構成有機整體，科學、全面地反映我國法治建設的目標和方向。

設計并施行地方法治評估中的權利指數，是提升和拓展中國權利理論和中國特色社會主義法治理論的必然要求。權利理論是中國特色社會主義法治理論的重要組成部分。改革開放以來，我國逐漸確立了權利本位的法治建設目標，形成了中國特色的權利理論。權利實踐為我國權利理論的進化提供了方向，特色權利制度的構建為實現人民當家作主提供了制度保障，并推動著我國法治建設不斷前進。通過設計并施行地方法治評估中的權利指數，可以準確反映各地區公民基本權利實現和保護的狀況，進而摸清全國人權保障的總體情況，為加強和改進公民權利保障，豐富和深化權利理論、提升和拓展中國特色社會主義法治理論提供第一手資料。

設計并施行地方法治評估中的權利指數，是實現公民權利保障的要求。權利的本質是利益的法律化[3]，通過權利可以將法律與人們的實際生活直接聯系起來，一方面體現出人們的自主性和價值追求；另一方面也從法律層面體現了法治建設的目標和追求，即法治的真諦在于人權保障。對公民基本權利的保護程度也體現了一個國家的法治發達程度，該內容應當貫穿于立法、執法、司法、守法的各個環節。通過設計和施行地方法治評估中的權利指數，有利于查找國家和地區權利保障中的短板，進而找準改進方向，進一步規范政府行政行為，提高公民基本權利保障的水平。

設計并施行地方法治評估中的權利指數，是構建科學地方法治評估指數體系的要求。“法治的重要價值目標之一，就是要實現法律統治意義上的均衡，這種均衡是法治承載的諸多價值如秩序與自由、公正與效率、權利與功利等方面的平衡”[4]，體現在地方法治指數設計上，就是地方法治評估指數之間既要體現法治價值目標，其內容和權重也要實現法律統治意義上的均衡。設計并施行地方法治評估中的權利指數，可以更好地實現對權利保障狀況的評估，實現“既能全面評價保障人權、維護社會公平正義的發展進程，又能全面評價保障民生、增進人民福祉的法治成效”[5]的評估目標，實現地方法治評估指標體系的科學化。

我國地方法治評估中權利指數的設計

設計思路。法治建設是一項長期系統的工程，既包含相應的體制機制建設，也包含同步的法治思維和法治文化建設。因此，設計我國地方法治評估中的權利指數，首先需要從頂層設計的角度確定設計思路，尋求統一的價值導向。法治的核心內容是權力制約與權利保障，權利指數也應當在地方法治評估指標體系中處于核心地位，與體現權利保障價值的指標相輔相成，和地方法治評估的其他指標共同構成有機整體，力圖涵蓋中國法治建設目標全貌。我們在設計我國地方法治評估中的權利指數時，首先應當從法治建設的總體目標出發來進行指數框架的搭建和具體內容的設定，同時根據法治建設和法治理念的發展水平，遵循發展的一般規律，確立相對客觀且具有普適性的價值尺度來作為指標設定的價值標準，且能夠為法治建設提供普遍的價值指引。

我國地方法治評估中權利指數的設計思路應當為：在黨的正確領導下，在國家和政府的積極推動下，在社會各界的廣泛參與和共同努力下，依據我國法治建設總體目標，根據憲法和法律的相關規定，遵循自上而下的建構主義邏輯，在充分考慮我國基本國情和地區差異的基礎上，尋求統一的權利價值導向和尺度，科學設計地方法治評估中的權利指數，合力推進公民基本權利保障和法治中國建設。地方法治評估中的權利指數，應當具有合憲性、合理性、科學性、可操作性等特征。

基本框架。基本權利的本質是權利主體所享有的最低限度和最窄范圍的權益，也是基本權利積極形成方面的最低標準。指數內容及權重的設計應當以憲法規定的基本權利為基礎。我國憲法規定的基本權利范圍包括：平等權，選舉權與被選舉權，言論、出版、集會、游行、結社、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，文化教育權利，社會經濟權利，監督權與請求權，特定主體的權利。[6]研究憲法基本權利的分類，有助于我們準確理解基本權利的實質內涵，為權力指數設計提供重要參考。對于基本權利的分類，許多學者提出了不同的分類標準和方式，如G.耶利內克的“地位理論”認為，個人相對于國家具有被動地位、消極地位、積極地位、主動地位等四種法律地位。其中，被動地位指個人對國家的義務，其他三種地位對應個人公權：消極地位對應自由權，積極地位對應收益權，主動地位對應參政權。[7]因此，基本權利除了防御功能，還應當能夠要求國家積極給付，保障“人民的一個法定空間，使得能夠存在一個與自己確信相符合的生活方式”。我國憲法規定的基本權利既有自由權，也有社會權，基本權利保障應當貫穿法治運行的全過程，因此，地方法治評估中的權利指數內容也應當包含評價立法、執法、司法、守法環節對公民基本權利保障和公民需求情況的內容。立法環節表現為，法律應當體現最廣大人民群眾的根本利益，保障公民的基本權利；執法環節表現為，將憲法中規定的基本權利轉化為現實權利的情況，即憲法中規定的公民基本權利平等實現，政府行政權力是否受到制約而不被濫用；司法環節表現為，公民基本權利受到侵害后是否得到有效救濟；守法環節表現為，公民對于基本權利的實現程度是否滿意，是否愿意通過合法渠道實現自身愿望。結合基本權利的分類和在法治運行各環節的體現，我們可以首先將地方法治評估的權利一級指數設計為四項：憲法基本權利是否嚴格落實；公民是否能夠有效行使憲法基本權利；政府是否主動作為，保障公民憲法基本權利；公民行使監督權的渠道是否通暢。初步將這四項指標的權重各設置為25%，再結合實踐應用情況，設計和調整二級指標、三級指標并設定具體權重。

地方法治評估中權利指數的應用

評估主體。目前我國主要存在兩種評估方式，一種為政府主導的評估，另一種是專家學者主導的評估。前者因其行政職能優勢而推動力更強，結果利用率較高，但更傾向于反映政府行政職能行使情況的內部評估，評價目標較為單一，群眾參與度和認可度不高。后者專業性人才較多，因而評估目標的設計和分析從理論角度看價值較高，也更為客觀，但作為外部評估其結論是否能夠應用于實踐即實用性難以保障。人民始終是依法治國的主體，發展人民民主，保障人民作為國家和社會主體的政治地位和主權權利，始終是依法治國的出發點和落腳點[8]。采取有效方式吸納公眾參與權利指數評估，由公眾檢驗指標設計是否合理，計算方法是否科學，評估過程是否公正，評估結果是否客觀，一方面有助于調動公民參與法治評估的積極性，另一方面有助于提高公民的權利意識和法治意識，推進法治建設進程。因此，我國地方法治評估的主體應當為政府、專家學者、法律工作者、普通群眾，其中以政府為主導，專家學者和法律工作者為主力，并吸納一定比例公眾的參與，發揮其各自的優勢，力圖實現地方法治評估的合法、客觀、公正。

評估程序。地方法治評估中權利指數的評估實施應當形成制度化文件，以規范性文件的方式固化評估的具體要求，并賦予其一定強制性，便于評估工作的廣泛開展。對于評估程序的安排可以遵循以下步驟：第一，制定并下發評估方案，包括適用于各層級的指標體系內容，評分方式和標準、評價方式和考核程序等內容；第二，各地區評估主體開展具體工作，并形成評估報告，由本級政府部門在面向全社會進行公示并廣泛收集意見后，上報上一級考核小組審核；第三，評估主體對評估結果進行分析，從指標體系建設和當前本地區法治建設存在的問題、發生原因和解決對策等方面提出意見和建議；第四，由國家層面組織評估小組負責收集評估報告和意見建議，對評估結果和整改意見進行總體評價并給予正式回復。到此，本次評估工作結束。

此外，地方法治評估工作的時間跨度要相對適中，過長會導致針對性相對減弱，不利于及時發現問題并整改解決，評估太頻繁則數據變化不大價值不高，筆者認為地方法治評估工作一年進行一次為宜。信息來源應為：政府信息共享（這種共享應在一定范圍內，對于一些密級信息是否能夠共享需要經過一定審批程序，在規定的范圍內使用）、網絡等媒介信息、實地考察調研、問卷調查等。

結果應用

進行地方法治評估的目的不在于量化考核并形成報告，而在于指導實踐。評估結果利用率不高一直是制約地方法治評估發展的不利因素。權利指數的評估結果可以充分反映出我國權利保護的情況和公民權利需求的程度，其結果首先應當應用于立法工作，指導法律法規的修正和完善，實現科學立法、用制度保障人民當家作主的目標；其次應當應用于執法、司法等行政行為中，深化依法治國實踐，保證公民權利的實現和充分得到救濟以及法治政府建設。此外，評估結果還可以應用于守法環節，即通過權利指數的應用，可以提高公民權利實現的程度，提高公民的滿意度，使其更為清楚行為的后果，從而規范自己的行為。

（本文系國家社科基金一般項目“法治建設指標體系的權利指數研究”以及吉林省社科基金項目“社會心理驅動型‘吉林廉政文化移動傳播服務研究”的階段性成果之一，項目編號分別為14BFX030、2017JD65）

注釋

[1]侯學賓、姚建宗：《中國法治指數設計的思想維度》，《法律科學》（西北政法大學學報），2013年第5期，第3頁。

[2]陳紅巖、尹奎杰：《論權利法定化》，《東北師范大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期，第81頁。

[3]朱慶育：《意志抑或利益——權利概念的法學爭論》，《法學研究》，2009年第4期，第88～190頁。

[4]尹奎杰：《我國法治評估“地方化”的理論反思》，《東北師范大學學報》（哲學社會科學版），2016年第6期，第78頁。

[5]徐漢明、林必恒：《建立科學的法治建設指標體系和考核標準》，《人民日報》，2013年12月29日。

[6]魏定仁：《憲法學》，北京大學出版社，1999年，第172～204頁。

[7][德]格奧格·耶利內克：《主觀公法權利體系》，曾韜、趙天書譯，北京：中國政法大學出版社，2012年，第74頁。

[8]李林：《全面推進依法治國的時代意義》，《法學研究》，2014年第6期，第3頁。

責 編/楊昀赟