涉訴信訪的異化與治理對策研究

劉寶林

【摘要】涉訴信訪在民意表達、政治參與等方面發(fā)揮著積極作用，但司法實踐中涉訴信訪的異化，造成了對既有法律規(guī)則體系的沖擊和踐踏，損害了司法權(quán)威和司法公信，侵蝕著國家政權(quán)合法性根基，不利于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。運用法治思維法治方法，全面落實“訴訪分離”，扎實推進依法行政，堅持公正司法，綜合施策，才能最大限度發(fā)揮其制度價值。

【關(guān)鍵詞】涉訴信訪 異化 治理

【中圖分類號】D902 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.009

黨的十九大報告指出，要“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。涉訴信訪作為一項具有中國特色的政治參與制度，在實踐中發(fā)揮了重要作用。但隨著我國社會主要矛盾的變化，不同主體之間的利益沖突愈加凸顯，信訪熱潮的涌動加速了信訪功能的異化，弱化了其政治功能，消解著司法權(quán)威。如何走出涉訴信訪的現(xiàn)實困境，不僅關(guān)系我國信訪制度的存廢，更關(guān)系著依法治國基本方略的落實。

涉訴信訪的產(chǎn)生，既是我國古代信訪制度發(fā)展的延續(xù)，也是“情大于法”的歷史傳統(tǒng)及不同話語體系間溝通不暢的結(jié)果，更是司法自身的客觀局限性及司法資源供需矛盾緊張的后果。作為維護社會公平正義的最后一道防線，司法有著舉足輕重的作用和不可替代的功能和價值。但司法不是萬能的，并不能“包打天下”“包治百病”。在不能實現(xiàn)當(dāng)事人及部分社會公眾“討說法”心理預(yù)期的情況下，一些本應(yīng)由當(dāng)事人承擔(dān)的道德風(fēng)險、市場風(fēng)險等被轉(zhuǎn)嫁于法院。正如美國著名法學(xué)家德沃金所言：“任何國家部門都不比法院更為重要，也沒有一個國家部門會像法院那樣受到公民那么徹底的誤解。”[1]司法自身的客觀局限性及趨于被“過度消費”的現(xiàn)實，使得民眾傾向于在司法外尋求解決問題的方式。

涉訴信訪的功能異化

信訪，因“信”而“訪”。我國信訪制度設(shè)計的初衷是將其作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶，是公民行使批評、建議等政治參與權(quán)的具體手段。涉訴信訪是公民信訪權(quán)利在司法領(lǐng)域中的具體化。但現(xiàn)實中，涉訴信訪的功能定位發(fā)生了異化，參政議政、民主監(jiān)督功能弱化，權(quán)利救濟、糾紛解決功能凸顯，不斷挑戰(zhàn)司法的終局性和權(quán)威性。

異化的涉訴信訪背離了程序正義要求。涉訴信訪當(dāng)事人為了實現(xiàn)其自身利益的最大化，往往會突破程序和規(guī)則的底線，追逐自認(rèn)為“合理”的預(yù)期結(jié)果。這有悖于程序正義的要求，有違現(xiàn)代司法理念。

異化的涉訴信訪忽視了程序安定的價值。如果當(dāng)事人不服生效裁判結(jié)果，尋求司法之外的救濟，不僅會有損司法程序的安定性、嚴(yán)肅性，還會造成司法資源的巨大浪費，降低司法效率，損害司法權(quán)威。司法一旦失去公信力，就會陷入“塔西佗陷阱”。

異化的涉訴信訪沖擊著司法獨立。涉訴信訪實質(zhì)是涉訴信訪人引入司法外的其他力量，通過干預(yù)司法權(quán)力的正常運行，以期從法院得到心中預(yù)期的“正義”結(jié)果。這種本應(yīng)成為司法權(quán)力的監(jiān)督力量，卻往往成為涉訴信訪干擾正常司法運行的力量。法院和法官面臨來自內(nèi)外的多重壓力，很難站在中立的立場上做出公正的裁判，由此進一步加深了“訴訪”惡性循環(huán)。

異化的涉訴信訪弱化了司法權(quán)威。司法所具有的不可褻瀆性和權(quán)威性是法治社會建設(shè)的必然要求。或許，涉訴信訪人通過信訪途徑一時獲得了心中預(yù)期的結(jié)果，實現(xiàn)了對個案“正義”的要求。但從長遠來看，會對整個司法造成無法預(yù)估的危害。

涉訴信訪的治理

涉訴信訪的治理要立足國情，充分借鑒國外類似制度機制，例如，瑞典的調(diào)查官制度、法國的調(diào)解專員制度、日本的苦情制度和加拿大的公民投訴機制等，運用法治思維和法治方法，綜合施策，最大限度地發(fā)揮涉訴信訪制度的功能和價值。

科學(xué)界定涉訴信訪。“正名通常是一切思考的開端。”[2]對于“涉訴信訪”的界定，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界觀點不一。應(yīng)著重把握以下幾個關(guān)鍵：第一，“涉訴信訪”的信訪人應(yīng)當(dāng)與案件當(dāng)事人范圍保持一致，是與案件有直接利害關(guān)系的自然人、法人或者其他組織；第二，“涉訴信訪”的對象應(yīng)當(dāng)包括黨和國家機關(guān)，與我國憲法賦予公民批評、建議、控告的權(quán)利行使對象保持一致，使其具有合憲性；第三，“涉訴信訪”的客體范圍應(yīng)當(dāng)包括案件的立審執(zhí)、再審等司法活動和人民法院工作人員的工作作風(fēng)等方面；第四，“涉訴信訪”的受理及處理主體只能是人民法院，與“司法終局”“司法獨立”的法治原則相契合。基于此，“涉訴信訪”可以界定為“與案件有直接利害關(guān)系的自然人、法人或者其他組織以書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式就人民法院的司法活動或工作作風(fēng)等方面向黨和國家機關(guān)提出建議或請求并要求予以實現(xiàn)的、由人民法院處理的活動”。

回歸涉訴信訪的價值。關(guān)于涉訴信訪的評價，學(xué)界主要有贊成說、否定說、折中說三類觀點。筆者認(rèn)為，對于涉訴信訪要辯證看待，涉訴信訪制度既有難能可貴的優(yōu)點，在實際運行中也有著顯而易見的缺點，不能“一刀切”，更不能“非此即彼”。涉訴信訪工作不僅是黨的群眾路線在司法工作中的具體體現(xiàn)，是密切黨群、干群關(guān)系的特殊橋梁和紐帶，更是黨和政府做群眾工作的重要窗口和陣地，是促進社會科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作和有力保障。我們要厘清“制度”與“制度運行”兩者的區(qū)別，在現(xiàn)有制度架構(gòu)和實踐的基礎(chǔ)上，運用法治思維和法治方法，矯正涉訴信訪制度的功能，使其回歸暢通涉訴群眾利益表達途徑、拓展司法權(quán)監(jiān)督渠道的基本價值，揚長避短，更好地發(fā)揮其制度效用。

強化綜合治理。第一，推進“訴訪分離”改革。遏制“信訪不信法”“棄法轉(zhuǎn)訪”“以訪壓法”等現(xiàn)象，應(yīng)進一步深化“訴訪分離”。一方面，要強化訴訪外部分離。將涉訴信訪從國家信訪體系中剝離，所有涉及訴訟權(quán)利司法救濟的信訪事項由司法機關(guān)依法統(tǒng)一受理并處理，其他信訪部門不再受理涉訴信訪事項。外部分離的終極目的是實現(xiàn)“行政的歸行政、司法的歸司法”，這是實現(xiàn)訴訟與信訪徹底分離的基礎(chǔ)。另一方面，要強化訴訪內(nèi)部分離。在訴訪外部分離的前提下，對于當(dāng)事人或者其他直接利害關(guān)系人反映的有關(guān)涉訴信訪事項，人民法院應(yīng)當(dāng)進行認(rèn)真審查，凡是符合法律規(guī)定的，納入訴訟程序依法進行處理；凡是不符合法律規(guī)定的，不再啟動復(fù)查程序，并向當(dāng)事人或者其他直接利害關(guān)系人做好釋法明理工作。內(nèi)部分離的終極目的是實現(xiàn)“訴訟的歸訴訟、信訪的歸信訪”。第二，嚴(yán)格依法行政。依法行政是解決信訪問題的關(guān)鍵，要改變司法給行政執(zhí)法做“善后”工作的狀態(tài)。否則，不僅會造成對司法資源的浪費，也會影響法治政府、法治國家的建設(shè)進程。政府的職能要真正實現(xiàn)由管理型向服務(wù)型、治理型轉(zhuǎn)變，通過依法行政，規(guī)范行政，最大限度地滿足廣大人民群眾的合理合法訴求，從源頭上減少涉訴信訪增量。堅持重心下移，強化“三調(diào)聯(lián)動”，推動共建共治共享社會治理格局的構(gòu)建，切實減少涉訴信訪存量。第三，公正高效司法。以深化司法改革為契機，進一步完善審級制度，一審重事實認(rèn)定和法律適用，二審重事實法律爭議解決、實現(xiàn)二審終審，再審重依法糾錯、維護司法權(quán)威。高度重視一審案件質(zhì)量對于提升服判息訴率、提升公眾滿意度、降低上訪率的重要作用。案件審理不僅要做到程序公正、實體公正，更要端正司法態(tài)度，以“態(tài)度公正”提升當(dāng)事人及涉訴群眾對司法公正的獲得感。要正確理解法律效果和社會效果的統(tǒng)一，不能持“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。法律本身就是民意的集中體現(xiàn)。人民法院的根本任務(wù)就是公正司法，準(zhǔn)確適用法律，追求最佳的法律效果。當(dāng)法律效果和社會效果沖突時，只能服從法律效果。[3]第四，嚴(yán)懲信訪違規(guī)行為。美國社會學(xué)家詹姆斯·科爾曼提出了“理性人”的假設(shè)，依據(jù)該理論，涉訴信訪是信訪人的“理性選擇”，其行動的唯一原則就是最大限度地獲取利益。[4]如何引導(dǎo)涉訴信訪人的行為，制度規(guī)則是基礎(chǔ)，懲罰是保障。因為，“制度規(guī)則的底線維護機制是懲罰”[5]。涉訴信訪中的違規(guī)行為既包括法院信訪工作人員的違規(guī)行為，也包括涉訴信訪人的違規(guī)行為。對于信訪工作人員，一方面，要保護其依法履行法定職責(zé)；另一方面，對于其違規(guī)行為，要建立健全問責(zé)機制。對于涉訴信訪人，其在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，嚴(yán)禁違反《信訪條例》第二十條的規(guī)定。對違法信訪行為，情節(jié)輕微的，進行批評或者教育；情節(jié)較重的，交由公安機關(guān)依法采取相應(yīng)處罰措施；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。要不斷完善和改進涉訴信訪工作考核評價機制，一方面，要理性對待涉訴信訪，不能“談訪色變”，視其為洪水猛獸，在我國社會轉(zhuǎn)型期，一定涉訴信訪量的存在有其積極的一面；另一方面，對于超越制度規(guī)定和法律底線的非法和違法信訪行為，嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)懲不貸，將涉訴信訪行為納入法治軌道，引導(dǎo)公眾理性表達訴求，在實現(xiàn)其合法合理訴求的同時，將其信訪行為對社會秩序的損害降到最低。

結(jié)語

“中國的特殊國情，這是解決中國一切革命問題的最基本的根據(jù)。”[6]涉訴信訪制度的存在有其政治合理性和現(xiàn)實需要性，但異化后的涉訴信訪制度的缺陷也十分明顯。在當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型期，我們既要充分發(fā)揮該項制度“聽民意、納民智”、吸收社會不滿的正向功能，推進矛盾糾紛化解，維護司法權(quán)威，促進經(jīng)濟社會健康快速發(fā)展，又要正本溯源，強化綜合治理，最大限度地降低其消減司法權(quán)威等負(fù)效應(yīng)。

（本文系陜西省社會科學(xué)基金重點項目“堅持走中國特色社會主義法治道路研究”的成果，項目編號：2015ZD007）

注釋

[1][美]德沃金：《法律帝國》，北京：中國大百科全書出版社，1998年，第10頁。

[2]胡銘：《刑事申訴論》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2005年，第19頁。

[3]王發(fā)強：《不宜要求“審判的法律效果與社會效果的統(tǒng)一”》，《法商研究》，2000年第6期，第23～26頁，轉(zhuǎn)引自宋心然：《法官行為與涉訴信訪研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2017年，第135～138頁。

[4]尤佳：《科爾曼的理性選擇理論對涉訴信訪存在原因的分析》，《法制與社會》，2011年4月中，第122頁。

[5]馬艷朝：《制度規(guī)則與公共秩序：當(dāng)代中國信訪違規(guī)行為的懲罰性問題研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2014年，第1頁。

[6]《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第633頁。

責(zé) 編/馬冰瑩