我國政府綠色采購發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與政策建議

韓琳

[摘要]政府采購制度作為政府財(cái)政制度的重要組成部分，在中國的起步較晚，但發(fā)展速度還是比較快的。在政府采購管理機(jī)構(gòu)、法律框架日益成熟的基礎(chǔ)上，政府采購行為的作用不能繼續(xù)停留在節(jié)約資金、抵制腐敗等較低的層面上，而應(yīng)當(dāng)更多地轉(zhuǎn)變到優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、調(diào)整總量平衡、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等政策性功能上來。文章從政府采購在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面入手，探討了目前政府綠色采購發(fā)展過程中遇到的困境，并針對性地提出政策建議。

[關(guān)鍵詞]政府綠色采購；節(jié)能環(huán)保政策；綠色轉(zhuǎn)型

[DOI]1013939/jcnkizgsc201825157

1前言

政府采購作為現(xiàn)代政府預(yù)算執(zhí)行管理的有效手段，在發(fā)達(dá)國家已有二百多年的發(fā)展歷史。在不同國家、不同歷史時(shí)期，政府采購制度的政策功能有著不同的表現(xiàn)。通常，在政府采購制度建立初期，實(shí)施政府采購的目的更多地是節(jié)省財(cái)政資金，提高資金使用效益，提升采購效率。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府采購制度日益成熟，政府采購的政策功能顯得愈加重要，并且成為各國政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有效手段和實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)的重要工具。

采購連接著生產(chǎn)和消費(fèi)，實(shí)施政府綠色采購，一方面，利用財(cái)政性資金購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，可以引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行綠色消費(fèi)；另一方面，它以市場運(yùn)作的方式為環(huán)保節(jié)能企業(yè)提供較為充裕的資金支持，幫助它們實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展，從而帶動(dòng)上游企業(yè)的綠色生產(chǎn)，推動(dòng)企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并最終實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的綠色改造。因此，政府采購在實(shí)現(xiàn)其固有的采買功能之外，又被賦予了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快綠色轉(zhuǎn)型步伐等政策性功能。[1]

2我國政府采購的發(fā)展現(xiàn)狀

相對于企業(yè)和社會(huì)公眾的綠色采購，政府綠色采購在制度建設(shè)和實(shí)施程度上成熟度都相對高一些。1998年，國務(wù)院明確了財(cái)政部為政府采購的主管部門；2002年，全國人大審議并通過了《中華人民共和國政府采購法》，這也確定了中國政府采購制度領(lǐng)域的基本大法；隨后，以《政府采購法》為核心初步形成了政府采購制度的法律框架；隨著政府采購制度的日益成熟，我國政府相繼出臺了一系列政府綠色采購的政策法規(guī)和采購標(biāo)準(zhǔn)，包括《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單》以及《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》等。[2]

2016年，我國政府采購規(guī)模為257314億元，較上年增加46609億元，增長221%，占當(dāng)年全國財(cái)政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重分別為11%和33%。從政府采購落實(shí)節(jié)能環(huán)保政策情況來看，全國強(qiáng)制和優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品規(guī)模達(dá)到1344億元；全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模達(dá)到1360億元。[3]可見，政府采購已成為我國國民經(jīng)濟(jì)中的重要領(lǐng)域，但在落實(shí)節(jié)能環(huán)保政策方面，仍有很大發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3我國政府綠色采購?fù)菩械睦щy

31立法仍然比較薄弱

我國政府采購制度建立之后，在規(guī)范政府采購程序，促進(jìn)企業(yè)公平競爭，提高財(cái)政資金使用效率，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)方面，發(fā)揮了重要作用。但是，在落實(shí)節(jié)能環(huán)保政策功能方面，存在缺乏政策實(shí)施的具體條件，政策法律的可操作性不強(qiáng)等問題。

2014年新修訂的《中華人民共和國政府采購法》第九條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。作為政府采購制度的基本法律，《政府采購法》只是籠統(tǒng)地將“保護(hù)環(huán)境”作為政府采購的公共政策目標(biāo)，并沒有規(guī)定實(shí)施的具體措施。

2015年頒布實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第六條規(guī)定，“通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)”?！秾?shí)施條例》對政府采購實(shí)現(xiàn)“保護(hù)環(huán)境”的政策目標(biāo)給出了具體措施，但是采購人在具體執(zhí)行采購過程中，仍然存在可操作性不強(qiáng)的困惑。

32采購從業(yè)人員的節(jié)能環(huán)保意識不強(qiáng)

在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各部門的政府采購人員大多數(shù)并沒有較強(qiáng)的節(jié)能環(huán)保意識，對政府綠色采購政策的實(shí)施造成了觀念上的障礙。比如，采購人對綠色產(chǎn)品概念模糊，對環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單不了解；在采購過程中，只關(guān)注終端產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保屬性，而忽視產(chǎn)品在研發(fā)、生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸、使用、回收等全過程中的節(jié)能環(huán)保要求。[5]

33綠色清單認(rèn)證制度的范圍有限

目前，在落實(shí)節(jié)能環(huán)保政策方面，我國推行了兩套清單，分別是《節(jié)能產(chǎn)品清單》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》（以下簡稱《環(huán)保清單》），《節(jié)能產(chǎn)品清單》目前執(zhí)行強(qiáng)制采購，《環(huán)保清單》目前執(zhí)行優(yōu)先采購政策。兩個(gè)清單很難把所有產(chǎn)品、服務(wù)和工程囊括在內(nèi)，這樣就使政府綠色采購缺乏執(zhí)行依據(jù)。

另外，近幾年財(cái)政部開始推行批量集中采購政策，在評標(biāo)過程中，對環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品確實(shí)給予了加分的政策傾斜，但分值設(shè)置通常比較低，無法將環(huán)境友好的產(chǎn)品優(yōu)勢突出出來。

4我國政府綠色采購發(fā)展的政策建議

41完善政府綠色采購法律制度

國際上，為推行政府綠色采購?fù)ǔＪ遣捎昧⒎◤?qiáng)制的方式[4]，比如美國頒布實(shí)施的《聯(lián)邦政府采購法》、加拿大頒布實(shí)施的《環(huán)境責(zé)任采購法案》等，這些法律制度的實(shí)施為政府綠色采購的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律支持和制度保障。但是，我國目前的政府采購法律法規(guī)對節(jié)能環(huán)保的規(guī)定和要求，只是原則性的、宏觀的，可操作性并不強(qiáng)。建議在《政府采購法》及其《實(shí)施條例》的框架下，制定《綠色產(chǎn)品政府采購實(shí)施辦法》，以強(qiáng)制手段明確采購人在踐行政府綠色采購方面的責(zé)任；在執(zhí)行政府采購過程中，進(jìn)一步規(guī)范綠色采購行為，比如制定供應(yīng)商選擇、產(chǎn)品選擇、產(chǎn)品包裝、產(chǎn)品運(yùn)輸、產(chǎn)品循環(huán)利用等環(huán)節(jié)的具體行為規(guī)范。

42建立政府綠色采購產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)

2006年11月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合公布了首批《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》，并在實(shí)際政府采購活動(dòng)中明確了環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的優(yōu)先采購地位。但是，產(chǎn)品清單制度的缺陷在于不可能全面覆蓋所有的產(chǎn)品類型，無法全方位地考慮政府采購行為是否符合環(huán)保要求。因此，可以考慮建立政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)制度，由政府為采購人提供標(biāo)準(zhǔn)而非某些特定的產(chǎn)品品牌和型號。根據(jù)一類產(chǎn)品的特性，進(jìn)行系統(tǒng)的技術(shù)分析，對環(huán)境友好的關(guān)鍵因素制定科學(xué)的指向標(biāo)準(zhǔn)，在政府采購行為中加以強(qiáng)制執(zhí)行；同時(shí)，根據(jù)不同產(chǎn)品市場的成熟程度，逐漸向非政府采購領(lǐng)域強(qiáng)制推行。

43明確政府綠色采購監(jiān)督機(jī)制

目前，我國財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門對政府采購行為的監(jiān)督，更側(cè)重對采購程序、采購方式以及采購過程中相關(guān)人員的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，對政府采購是否較好地落實(shí)了各項(xiàng)政策功能，并沒有相關(guān)的監(jiān)督和管理機(jī)制。為確保環(huán)境保護(hù)、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策功能的落地，必須從制度、方法和手段等方面加強(qiáng)建設(shè)。明確制度，公布政府綠色采購的實(shí)際執(zhí)行情況，接受人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督，借助社會(huì)輿論加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督等。同時(shí)，適時(shí)推行政府綠色采購的考核制度，對推行政府綠色采購、落實(shí)政策功能的采購單位和部門給予鼓勵(lì)，對違反政府綠色采購相關(guān)規(guī)定的單位和部門給予批評等。

44完善政府采購評標(biāo)體系

在傳統(tǒng)的最低價(jià)評分法、綜合評分法等評標(biāo)方法下，可以考慮對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行“雙加分”政策。比如，在一個(gè)綜合評分法的公開招標(biāo)采購項(xiàng)目中，從價(jià)格和技術(shù)指標(biāo)兩方面對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行政策優(yōu)惠。這種“雙加分”政策，將大大增強(qiáng)對綠色產(chǎn)品的支持力度。

參考文獻(xiàn)：

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