杭州市住房保障創(chuàng)新試點模式探究

吳冬平　石亞軍

[摘要]文章通過對杭州市率先實施的公共租賃住房貨幣補(bǔ)貼保障模式及住房租賃市場試點工作進(jìn)行分析研究，探索健全符合杭州市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的住房保障模式，以期實現(xiàn)全面建成小康社會住有所居的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]住房保障模式；住房租賃市場；住房保障貨幣化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.20.030

1 引言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”

杭州市政府一直高度重視住房保障工作，積極探索適合杭州市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的住房保障模式，于2015年11月率先在上城區(qū)實施公共租賃住房貨幣補(bǔ)貼保障模式試點工作，公共租賃住房貨幣補(bǔ)貼是政府向符合公共租賃住房準(zhǔn)入條件的城市中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生和創(chuàng)業(yè)人員發(fā)放租房補(bǔ)貼，資助其租賃市場住房的一種保障方式。2016年6月杭州市全面實施公租房貨幣化補(bǔ)貼，符合公租房申請條件的人可以根據(jù)自身情況選擇租住公租房，或者領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼。

2017年7月，住建部正式將杭州列為培育和發(fā)展住房租賃市場的12個試點城市之一，要求從培育機(jī)構(gòu)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)、建設(shè)政府住房租賃交易服務(wù)平臺、探索增加租賃住房供應(yīng)的有效途徑、創(chuàng)新住房租賃管理和服務(wù)體制等方面進(jìn)行探索，形成可復(fù)制、可推廣的試點成果。

本文擬對杭州市率先實施的公共租賃住房貨幣補(bǔ)貼保障模式及住房租賃市場試點工作進(jìn)行分析研究，探索研究符合杭州市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的住房保障模式。2杭州市現(xiàn)行住房保障模式

杭州市現(xiàn)行住房保障模式主要是通過建造包括經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房或公共租賃住房等各類保障性安居工程，向低收入家庭出售或出租保障性住房來解決住房困難問題，住房保障成效顯著，“十二五”期間杭州市解決了46.6萬戶城鎮(zhèn)住房困難家庭的住房問題，住房保障覆蓋率為22%。詳見表1。

3 杭州市住房保障模式試點改革

盡管杭州市現(xiàn)行保障性模式在解決低收入家庭住房困難問題方面發(fā)揮了積極作用，但由于是實物分配方式，住房建設(shè)周期長、保障性建設(shè)資金不足等原因造成保障性住房供應(yīng)量不足，住房保障難以全面覆蓋，在分配過程中時而會發(fā)生權(quán)錢交易、暗箱操作等違規(guī)現(xiàn)象。而經(jīng)濟(jì)適用住房的社會保障功能又決定了其微利商品房的特征，在規(guī)劃布局時經(jīng)濟(jì)適用住房的位置往往遠(yuǎn)離城市核心，“東城頭上班，西城尾居住”上下班要穿越整個城市的情形屢見不鮮，生活成本的增加以及遠(yuǎn)離城市核心而造成的就業(yè)機(jī)會減少，將使困難家庭更加困窘。

基于以上等因素，保障性住房模式的試點改革應(yīng)從“以售為主”向“以租為主”著手進(jìn)行，逐步減少實物分配量，進(jìn)一步完善住房租賃市場機(jī)制，通過向符合保障資格條件的保障對象發(fā)放住房貨幣補(bǔ)貼等方式，不僅擴(kuò)大了保障覆蓋面，而且保障對象可根據(jù)工作生活等實際情況按需選房，這樣就減少了工作生活不便、上下班疲于奔波等現(xiàn)象，有助于實現(xiàn)“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)。

因此，杭州市政府在制定“十三五”住房保障目標(biāo)時，除了實物分配形式以外，將推行公共租賃住房貨幣補(bǔ)貼保障模式及住房租賃市場試點工作納入“十三五”住房保障任務(wù)。詳見表2和表3。

4 創(chuàng)新住房保障模式需要解決發(fā)展住房租賃市場試點的問題

除了公共租賃住房（含廉租房）以外，當(dāng)前我國住房租賃市場的供應(yīng)主體以私宅為主，市場秩序有待規(guī)范，以下問題亟待解決。

4.1 如何形成真正科學(xué)合理的公共租賃住房發(fā)展規(guī)劃

目前政府公租房屬于保障性住房，是對不同的保障群體實施差別化住房保障，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保障范圍也在不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在制定的公共租賃住房（含廉租房）規(guī)劃考慮主要是具有保障屬性的，如果真正要發(fā)展住房租賃市場，市場化租賃且公有產(chǎn)權(quán)的租賃住房也要有合理份額才能引導(dǎo)和穩(wěn)定住房租賃市場，光靠對市場主體補(bǔ)貼不能解決問題，但目前沒有納入規(guī)劃。公共租賃住房（含廉租房）發(fā)展還需借鑒新加坡等地經(jīng)驗進(jìn)一步進(jìn)行設(shè)計。

4.2 如何加強(qiáng)公共租賃住房后續(xù)管理的問題

目前公共租賃住房的量還不大，也是近些年剛投入租賃使用，后續(xù)管理就出現(xiàn)一些問題，比如推出機(jī)制的問題、物業(yè)管理等問題，如何加強(qiáng)公共租賃住房后續(xù)管理有待進(jìn)一步思考解決。

4.3 市場信息不透明

住房租賃市場中存在虛假房源、房源信息不實、哄抬租金價格等市場信息不透明的問題。

4.4 違規(guī)租賃現(xiàn)象時有發(fā)生

房源主要由個人提供，缺少統(tǒng)一規(guī)范管理，存在消防安全隱患、環(huán)境衛(wèi)生臟亂等問題。

4.5 發(fā)承租人合法權(quán)益難以得到保障

房東隨意漲租、租戶私自轉(zhuǎn)租房屋等行為損害了發(fā)承租人的合法權(quán)益。

4.6 租賃住房供應(yīng)量短缺

住房租賃市場住房供應(yīng)主體發(fā)育不全、供應(yīng)結(jié)構(gòu)單一、租賃住房供應(yīng)不足。

5 創(chuàng)新住房保障模式需要解決住房保障貨幣化的根本問題

推進(jìn)住房保障貨幣化有縮短安置周期、選擇靈活及擴(kuò)大住房保障覆蓋面等優(yōu)點，但目前在進(jìn)行住房保障貨幣化試點工作過程中需解決以下問題。

5.1 補(bǔ)貼額度不足

廉租房的貨幣補(bǔ)貼額度相對于住房市場實際的房屋租金有較大的差距，不足以幫助中低收入家庭快速尋找到合適的住房。

5.2 補(bǔ)貼款挪作他用

如果貨幣補(bǔ)貼不能快速用來支付住房租金時，補(bǔ)貼領(lǐng)取對象經(jīng)常把這部分現(xiàn)金轉(zhuǎn)作他用，結(jié)果就是他們的住房條件仍未能得到改善，就背離了制度原本的設(shè)計目標(biāo)。

5.3 保障對象的審核確定

推行貨幣補(bǔ)貼后，雖然可以有效緩解政府保障負(fù)擔(dān)，但拿著補(bǔ)貼去市場租賃的后續(xù)環(huán)節(jié)難以監(jiān)管，憑租賃合同支付租金，也存在不準(zhǔn)確性，可能會被部分人當(dāng)作福利和補(bǔ)貼，拼湊條件申請，如何讓真正需要保障的對象得到有效保障還存在后續(xù)管理的問題。

5.4 如何破解“住者有其屋”向“住有所居”居住觀念轉(zhuǎn)變的問題

在全社會居住觀念未根本轉(zhuǎn)變和未形成完善住房租賃市場之前，租賃補(bǔ)貼模式保障帶來的保障對象居住場所的流動性和不確定性等，導(dǎo)致保障對象更加希望擁有住房，難以使保障對象真正有獲得感和幸福感，更加難以改變傳統(tǒng)的居住觀念，從而形成多元、健康有序的房地產(chǎn)市場，這個問題不容忽視。

6 健全符合杭州市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的住房保障模式

“十二五”期間，政府將建設(shè)保障性住房作為一項重要的政治任務(wù)來抓；“十三五”規(guī)劃將建立購租并舉的住房制度作為發(fā)展方向。經(jīng)過“十二五”“十三五”規(guī)劃建設(shè)，我國已經(jīng)進(jìn)一步完善了住房保障制度，從以實物配給為主的新建保障房模式轉(zhuǎn)化為以貨幣補(bǔ)貼為主的多樣化保障模式，加快棚戶區(qū)改造，盤活存量商品房資源，發(fā)展集體建設(shè)用地的租賃房源、推進(jìn)“租售同權(quán)”、產(chǎn)權(quán)多元化，開啟了新時代的全市民住房保障模式。

我國現(xiàn)階段住房保障模式是實物（產(chǎn)權(quán)保障房與租賃保障房）配給與租賃補(bǔ)貼并行的保障方式，但根據(jù)目前房地產(chǎn)市場的發(fā)展?fàn)顩r，仍以實物為主的住房保障模式無法為大量中低收入家庭提供必要而經(jīng)濟(jì)的住房保障，已不符合我國國情，尤其是不適宜杭州這類快速發(fā)展的城市。杭州城市化建設(shè)已進(jìn)入加速期，居住環(huán)境日益改善，吸引了大量的外來人口來杭州創(chuàng)業(yè)落戶，同時也助推了杭州市商品住房價格的迅猛上漲，這加劇了中低收入家庭的住房問題通過市場機(jī)制解決的難度，因此需要培育和發(fā)展住房租賃市場以實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居的目標(biāo)，2017年8月杭州市頒布了《杭州市加快培育和發(fā)展住房租賃市場試點工作方案》，在制定政策、租賃土地供應(yīng)、建立租賃平臺等方面邁出了步伐。主要舉措有以下幾點。

6.1 增加租賃住房供應(yīng)

通過加大公租房供應(yīng)力度、增加租賃住房用地有效供應(yīng)、盤活存量土地及用房、允許成套住房按間出租、鼓勵和規(guī)范個人出租閑置房源等措施增加租賃住房供應(yīng)量。

6.2 培育住房租賃市場供應(yīng)主體

通過扶持國有企業(yè)發(fā)展規(guī)模化租賃、扶持發(fā)展專業(yè)化住房租賃企業(yè)、規(guī)范住房租賃中介機(jī)構(gòu)、有序推進(jìn)個人出租住房等措施規(guī)范住房租賃市場，培育住房租賃市場供應(yīng)主體。

6.3 促進(jìn)住房租賃消費

通過將租賃住房租戶納入公共服務(wù)體系享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益、加大住房公積金對租賃住房的支持力度、逐步加大貨幣住房保障政策實施力度、擴(kuò)大公租房貨幣補(bǔ)貼覆蓋面等措施鼓勵住房租賃消費。

6.4 加大政策支持力度

通過給予住房租賃企業(yè)機(jī)構(gòu)和個人稅收優(yōu)惠政策支持、對住房租賃企業(yè)提供金融支持、建立住房租賃企業(yè)獎勵專項資金等措施加大政策支持力度，引導(dǎo)住房租賃市場健康發(fā)展。

6.5 加強(qiáng)住房租賃市場監(jiān)管

為了加強(qiáng)住房租賃市場監(jiān)管，保障租賃雙方合法權(quán)益，杭州建立了保障租賃雙方合法權(quán)益的租賃平臺，通過住房租賃監(jiān)管服務(wù)平臺將長租公寓、個人出租住房等各類租賃房源納入服務(wù)平臺，為出租人、承租人提供網(wǎng)上“一站式”服務(wù)；通過定期公布住房租賃經(jīng)營主體信用等信息加強(qiáng)住房租賃信用管理。

構(gòu)建購租并舉的住房制度是健全符合杭州市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的住房保障模式重要舉措，只有具備市場規(guī)則明晰、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，便民高效、規(guī)范有序、體制順暢的住房租賃監(jiān)管服務(wù)體系，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居的目標(biāo)。

7 結(jié)語

健全符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的住房保障模式需要長遠(yuǎn)規(guī)劃及與時俱進(jìn)的動態(tài)調(diào)整，例如目前“二孩”政策全面放開勢必導(dǎo)致部分申請住房保障家庭人口結(jié)構(gòu)變化，現(xiàn)行政策下保障房的較大戶型需求將有所提高，相應(yīng)住房保障制度需隨之適時調(diào)整。

[基金項目]本論文受2017年浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃項目“保障性住房成本控制研究”支持。 （項目編號：201711444003）。

[作者簡介]吳冬平（1969—），女，安徽宣城人，副教授，高級經(jīng)濟(jì)師，浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：工程造價管理；石亞軍（1996—），男，浙江諸暨人，浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院。