天津市基礎設施投資績效改善策略研究

宋麗鋒，孫 鈺，2，洪 麗

(1.天津商業大學 公共管理學院，天津 300134；2.天津大學 管理與經濟學部， 天津 300072)

1 引言

城市公共基礎設施投資績效是指投資主體對于城市公共基礎設施在人力、物力、時間等物質資源上的投入對社會生產和市民生活水平提高所產生的效果和利益。提高城市基礎設施投資績效對于充分利用建設資金、推動政府科學決策、促進經濟持續健康發展具有重要作用。具體來看，一是在擴大基礎設施建設、滿足公眾需求的同時，不斷提高投資績效和建設水平，能夠節約財政開支，從而提高資金使用效率；二是改善投資績效的過程也是指導政府及時調整投資決策、減少決策失誤、避免權力尋租的過程；三是改善公共基礎設施的投資績效，能夠進一步擴大投資建設力度，不斷提高基礎設施供給與需求的協調度，營造良好的城市發展環境，間接拉動其他行業發展。今年兩會上的政府工作報告中也強調要補齊基礎設施和公共服務的短板[1]，天津市第十一次黨代會也明確提出，要加強城市基礎設施建設，夯實支撐天津長遠發展的“底盤”，推進基礎設施建設提質、提效、提速；大力推進交通、能源、信息等基礎設施互聯互通，構筑與現代化大都市相適應的交通網絡系統[2]。近年來，天津市始終堅持以人民為中心的發展思想，緊緊圍繞“三個著力”的重要要求，不斷加大對城市基礎設施的投入，并日益重視基礎設施政府投資績效問題。然而目前天津市基礎設施投資建設和運營管理主要由政府承擔，市場化相對滯后，導致了政府及相關職能部門在有效實施投資建設的同時，也存在著傾向建設規模與速度、忽視供給績效和運營效率等問題，不僅容易造成財政資金的浪費，制約基礎設施服務功能的發揮，同時也會影響城市的可持續發展。因此，對政府的投資績效進行分析研究，提高政府決策科學性、合理配置公共財政資源、確保城市基礎設施投資績效最大化已成為迫切的現實需求。

國外對于基礎設施的相關研究較多，例如，在基礎設施建設對經濟發展的影響方面，國外學者Farhadi[3]、Sahoo[4]以及 Kayode[5]等人分析了基礎設施投資對經濟增長的作用。國內學者對于城市基礎設施投資的研究較多關注投融資管理[6]、資金來源、供給結構[7，8]等方面的問題，研究對象的選取也多集中于省會城市[9]以及全國的地級市[10]之間進行對比。

前人研究可以看出，城市公共基礎設施對于經濟增長和社會發展的作用已得到了充分的肯定，在投資效率方面也開展了大量的實證研究，但是對于城市公共基礎設施政府投資績效如何，是否有效滿足社會公眾的需要尚未進行有效論證，并且對于單一城市的政府投資績效進行專門研究也相對較少。通過對天津市公共基礎設施投資績效方面存在的相關問題進行分析，旨在尋找合理路徑以改善投資績效，從而促進城市公共基礎設施的良性發展。

2 天津市基礎設施投資的現狀

當前，天津市在京津冀協同發展快速推進的背景下，主動承接北京非首都功能疏解的任務，并積極對接雄安新區規劃建設，迫切需要不斷完善城市基礎設施。獨特的地理位置和區位優勢，也使得天津在經濟發展的過程中更加重視基礎設施建設。近10年來天津市公共基礎設施建設有了顯著改善，如表1所示。

表1 2016年與2007年天津市部分公共基礎設施數據對比

注：數據來源《天津統計年鑒》

從表1可以看出，相比于2007年，2016年天津市公共基礎設施建設有了較大增幅：供水管道長度、天然氣供氣管道長度均增長了1倍多，軌道交通線路長度、人均城市道路面積、人均公園綠地面積也都有大量增長。這表明天津市不斷加大對城市公共基礎設施的投入力度，城市居民用水、用氣、交通、生活環境等基礎設施有了很大改善。

近10年來，天津市固定資產投資年均增長近10%，占GDP比重也在不斷增加(如圖1所示)，2016年由于新建了多個全運會比賽場館等其他大型基礎設施，固定資產投資占GDP比重已突破80%，達到了10年來的最高水平，其中城市基礎設施投資占固定資產投資高達22.8%。從投資比重指標分析來看，遠遠高于聯合國開發計劃署對于發展中國家城市基礎設施投資占社會固定資產投資比重10%～15%的建議標準。這為加速城市化和實現現代化提供了重要的物質基礎，也為提高城市發展水平、改善投資環境和增強城市競爭力提供了根本保證，有力推動了天津經濟社會的持續健康發展。

數據來源：根據《中國城市統計年鑒》、《天津市統計年鑒》相關數據計算得出

圖1 2007～2016年天津市固定資產投資占GDP情況

根據天津市“十三五”的規劃要求，要不斷優化天津市交通網絡，到2020年，公路總里程達到1.75萬km，軌道交通運營里程達到375 km，并大力推進海綿城市建設，建成中新天津生態城、解放南路、侯臺等示范區域，城市綠化覆蓋率達到40%，城鎮生活垃圾無害化處理率達到98%。這些目標的實現，需要不斷加大對城市基礎設施的投入力度、加強城市的精細化管理，相應的也急需提高基礎設施的投資績效，以更好滿足人們對于公共服務日益增長的需求。隨著城市化進程的快速推進，居住人口持續增長，天津市作為超大型城市，截至2017年末常住人口總量已突破1500萬，城市基礎設施供需矛盾也日益突出，基礎設施建設的規模和速度仍滯后于經濟社會發展的需求，交通擁堵、城市內澇等“城市病”現象時有發生，基礎設施的投資體制、投資結構等方面與理想水平仍有較大差距，投資績效水平也不容樂觀。

3 天津市基礎設施投資績效方面的問題

通過對天津市基礎設施投資現狀的分析可知，近年來在城市基礎設施的投入和改善上成效顯著，但是在投資績效方面還存在著投資總量不足、投資結構不協調以及高投入低產出等現象，主要表現為以下幾個方面。

(1)從基礎設施投資總量上來看，天津市與其他3個直轄市相比，表現出投資后勁不足現象(如圖2所示)，雖然占固定資產投資比重較高，不斷加大投入力度，但實際投資額在近5年來卻有不斷下降趨勢，在2016年達到了低谷，投資總量不足問題日益突出。

(2)從基礎設施投資結構上來看，如表2所示，天津市近5年來在交通、能源等基礎設施方面投入較多，其中2016年軌道交通的投入占當年基礎設施固定資產投入總量的1/2以上，但是對于污水處理、垃圾處理等環境基礎設施的投資較少。另外，在園林綠化等生態方面以及水務方面的投資呈逐漸遞減趨勢，均在2016年出現了近5年來的最低值。

表2 2012～2016年天津市基礎設施固定資產投資情況 萬元

注：數據來源：《中國城市建設統計年鑒》

(3)從投資效果來看，以環境基礎設施的投入產出情況為例(如表3所示)，通過比較，天津市的投資績效水平不太樂觀。在環境基礎設施投資總額上，天津超過了上海和重慶的投資總和，但是表現在產出效果的空氣質量和建成區綠化覆蓋率等方面卻低于這兩個城市，說明存在高投入低產出現像。

總的來說，當前天津市在基礎設施投資方面仍面臨著投入總量不足、結構不合理等問題，直接影響了基礎設施的產出效益，進而導致投資績效整體水平不高，供需矛盾也越來越明顯。

表3 2015年四個直轄市環境基礎設施投入產出情況

注：數據來源：《中國環境統計年鑒》

4 天津市基礎設施投資績效相關問題產生的原因

隨著投資規模不斷擴大，天津市在基礎設施投資績效方面存在的問題也日益突出，究其原因主要是政府在角色定位、投資方式、投資決策與投資結構等方面仍存在不少亟待解決的問題，突出表現如下。

4.1 政府角色定位不夠明確

(1)目前政府在基礎設施建設管理中應扮演的角色尚無統一認識，政府通常是基礎設施建設項目的直接投資者和最大債務人,同時又是具體項目的經營管理者。由于多重角色之間經常發生沖突,產權不清、職責不明，高負債、高成本、低效率的弊端越來越明顯,導致建設、管理、運營脫節,投入產出效益低,存在資產流失浪費嚴重等現象。

(2)政府與企業合作的過程中，政府部門經常處于絕對領導地位，而社會資本則處于相對弱勢地位，契約和法治意識不能很好地落實。政府在基礎設施投資建設中，“越位、錯位”時常出現，例如在天津雙港垃圾焚燒發電廠項目中，市政府提供了諸多激勵措施，并約定對于項目收益不足部分給予財政補貼，但是對于補貼的數量沒有明確定義，導致項目公司在實際運行中承擔了市場收益不足的風險?！叭堋苯巧彩沟谜诔鞘泄不A設施項目中成為投資風險的主要承擔者,加大了政府的財政負擔和債務壓力。

(3)作為“理性經濟人”的政府官員，在追求城市公共基礎設施投資效益最大化的同時也會不自覺地追求自身利益最大化[11]，最直接的表現之一就是大規模投資興建政績工程，其中投資上百億元并被稱為“世界結構高度第二”的天津117大廈，距離開工已達10年之久，但是至今仍未投入使用。另外，源于各種考核指標壓力，對于跨區、跨部門的基礎設施供給重視程度不夠，不愿意承擔必要的責任，府際協作、部門協同、整體治理意識不強，天津市各區之間交界地帶的基礎設施也存在著“碎片化”現象，中心城區與環城區和遠郊區在基礎設施的供給上也有較大差異。

4.2 投資體制不夠健全

在現行投資體制下，政府仍是投資主體，多數基礎設施項目的建設和運營基本由政府承擔，配套資金、擔保費用以及相關補貼也主要來自政府財政，基礎設施投資市場化改革不到位，近5年來，天津市實際直接利用外資767億美元，吸引內資1.78萬億元，占固定資產投資總額不到1/3，所占比例仍然較低，未能充分調動社會資本參與建設。在基礎設施建設領域政府為了履行監督職責，容易過多干涉，在一定程度上不利于發揮民間投資、外商投資的積極性，市場活力不能充分顯現，從而也不利于拉動內需和刺激消費，影響了市場機制作用的發揮。另外，在投資建設過程中經常會出現偏重于經濟效益明顯的項目，導致一定程度的盲目決策等情況，助長了基礎設施投資的無序，有時還出現為投資而投資、盲目投資、重復建設的傾向。

4.3 監督方式不夠完善

從城市基礎設施投資績效的制度保障上看，目前天津市還缺少法律、法規等相關政策的管制，對于政府投資績效的監督往往僅限于相關部門內部的評估，缺少公共監督的強度和力度，社會監督方式和渠道不夠健全，群眾對于城市基礎設施的需求不能及時通過有效渠道傳達至決策層，有時會導致建成的基礎設施在功能和效用等方面與實際需求相脫節，充分吸納民眾意見進行客觀判斷進而合理決策的意識仍待提高。政府“公共服務”的理念還有待于加強，“放管服”改革需要持續深化，雖然市級行政審批事項已由495項減少到253項，但職能轉變仍不到位，在基礎設施投資建設中，納稅人參與投資可行性分析和決策過程的覆蓋面還十分有限，導致民眾的滿意度和認可度不高，急需不斷擴大和完善監督方式。

4.4 投資結構不夠科學

合理的投資結構對于提高城市基礎設施的投資績效至關重要。從宏觀上來說，基礎設施的投資規模要以實現社會資源的優化配置、服務城市經濟健康發展為依據；從微觀來看，基礎設施的投資結構要有效滿足群眾對于基礎設施產品的合理需求，并在不同區域對于不同種類的基礎設施進行合理配置[12]。然而，在實踐中，政府缺乏科學的投資決策工具，受主觀因素影響較大，決策經常傾向于政府偏好，熱衷于投資直接經濟效益明顯的基礎設施，對于地下綜合管廊、排水等投資大、見效慢的基礎設施重視度不夠，投資結構不夠合理。天津作為我國的直轄市，制造業較為發達，經濟發展水平位于全國前列，但是對于像環保等基礎設施的投入力度仍不夠，投資結構還存在不協調的現象，沙塵、霧霾天氣時有發生。

5 改善天津市基礎設施投資績效的對策建議

解決上述問題的關鍵，在于政府充分重視基礎設施投資績效的改善效果，通過調整政府定位、創新投資方式方法、加強公眾參與監督力度等措施，積極推動改革向縱深發展。具體策略如下。

5.1 明確政府定位

要不斷強化城市政府及其官員的公共責任意識，以主動回應公眾需求、承擔社會責任、追求公共利益作為價值標準來推動服務型政府建設，在投資興建基礎設施過程中，要通過正確履行宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等基本職能，以切實體現政府的公共性和服務性。政府要著重發揮好宏觀調控職能，減少微觀行政干預，調動企業的積極性和活力，使其充分利用自身優勢投入基礎設施建設，從而減少政府的財政壓力。另外，要重新審視政府的角色與定位，積極搭建城市基礎設施投資建設的服務平臺或有效載體，及時有效回應公眾對基礎設施的供給的合理需求，為社會提供滿意的公共服務。理順和參與各方的關系，首要路徑是“分開”，以此界定基礎設施建設的投資主體[13]，合理通過收緊或放松審批權限推動基礎設施投資的有序發展，加快職能轉變，不斷創新治理理念，明確厘定政府職責，嚴格落實權力清單制度，合理劃分投資、興建、管理與運營的責任邊界，做到不越位、不錯位。

5.2 創新投資方式

隨著當前天津市基礎設施建設規模的不斷擴大，傳統的政策性投融資模式已無法適應現實需求，創新投融資模式，提升基礎設施建設能力顯得尤為重要。應積極探索多元化的投資方式，擴大融資渠道，一是推動PPP(公私合作)、BOT、BT等多種投資創新模式在城市基礎設施領域開展相關的項目合作，鼓勵社會資金和民間資本積極參與城市公共基礎設施建設的投資、建設和管理的全過程，以有效緩解政府及其融資平臺的財政壓力；二是綜合運用各類金融工具，增強對企業債券和公司債券等直接融資杠桿的運用能力，并適度嘗試和運用信托、票券等創新型融資工具。推廣代建制，加強對政府投資項目的專業化管理。充分發揮市場機制的積極作用，彌補政府投資的不足，不斷提升政府的投資績效。

5.3 加強外部監督

要不斷拓寬民眾參與決策的渠道，擴大公民參與度和知情權，真正做到“群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與”，規范聽證會以及重大投資決策公示制度。首先，天津市應根據本地實際情況，不斷完善法律法規及相關政策對于投資績效的管制，嚴格執行招投標以及項目建設等相關程序，實行項目法人問責制、政府采購制、跟蹤審計制等相關制度，不斷壓實建設責任，嚴格審批投資計劃，合理確定年度投資規模。其次，應積極引入第三方評估監督機制，重視專家論證，充分發揮高校等智庫機構的作用，規范審計程序，使得政府投資決策在最大程度上科學、有效，避免盲目投資。此外，應通過建立有效的法律和制度，對城市基礎設施投資、建設、經營等各個環節進行嚴格規范，在建設標準、項目招投標、建設質量、服務價格等方面也應該予以規制[14]，以保證政府提供的城市基礎設施符合社會需求，有利于實現公共利益最大化。

5.4 優化投資結構

對于城市基礎設施領域中的關鍵行業，在投資建設中要有所側重并在資金政策上給予適當傾斜。天津市應以本地區經濟社會發展的實際情況和所處階段，科學制定規劃，避免重復建設以及資源浪費，合理確定配套基礎設施建設。在明確主次、統籌兼顧的基礎上，確定建設重點,加大財政投入力度,優先補齊短板基礎設施,不斷提高產出效率。在京津冀協同發展的背景下，積極對接雄安新區建設，加大對環保型基礎設施的投入,同時嚴格控制對環境影響較大的基礎設施建設,最大限度節省治理和維護費用,以此提高整體投資績效,促進城市健康持續發展。另外，投資興建基礎設施，不能一味追求經濟效益，要同時兼顧社會和環境效益，“既要做顯功，也要做潛功”，注重長遠發展，堅持以人民為中心，強化服務功能，最大限度地滿足公眾的合理需要，在基礎設施的種類、功能和相互協作方面也要統籌考慮，精心布局，合理利用財政資金。