農業科研資金利用的風險分配機制研究

摘要：本文以農業科研中PPP項目風險分配機制為研究對象，通過對我國農業科研項目風險分配問題進行回顧和特征分析，確定符合我國國情和農業特征的農業科研PPP項目可能的風險集合進行農業研究，深入剖析農業科研管理體制機制中可能遇到的問題。研究發現，開展PPP項目可以使農業科研的資金投入風險得到有效控制。當政府與合作企業從項目模式上尋求到公共利益點時，會提高農業科研的配置效率，也會促進農業技術進步。

關鍵詞：PPP項目；農業科研；風險分配機制；配置效率

中圖分類號： F123 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.16.021

1 問題的提出

科技是第一生產力，農業科研創新是農業科技進步的源泉，那么，農業科研投資則成為推動農業發展的重要保障。農業研究在許多發展中國家的農業生產和生產力增長上發揮著重要作用已是不爭的事實（樊勝根，1997）。農業科研投資不僅具有較高的投資回報率（Alston等，2000），而且還有助于減少貧困（Kerr和Kolavalli，1999；Fan，Hazell 和Haque，2000；樊勝根等 2005）。然而長期以來，管理體制機制問題一直是我國農業科技資源投入規模小、效率低的重要制約。英美等發達國家和不少發展中國家以PPP模式（Public-Private-Partnership，即公共政府部門與民營企業的合作融資模式）進行農業研究，能夠發揮公、私各自優勢，克服彼此劣勢，比較徹底地解決了農業科研管理體制機制問題，成功吸引到更多國內外資本投入，提高其配置效率、促進農業技術進步，逐漸成為國際范式（Horton等，2009）。如何對農業科研風險進行管理，政府和市場孰輕孰重，就成為學術熱點。許多學者從不同視角對農業科研投入問題進行研究，主要從農業科技投入總論（黃季■、胡瑞法等，2000；胡瑞法，時寬玉等，2007；彭宇文，2010等）、農業科技投入結構（何利輝，經庭如，2003；馬發展，2003；朱亮，2006等）、農業科技投資效益（趙芝俊，張社梅，2005等）、體制和機制（劉旭，王秀東等，2007）等方面進行研究。胡瑞法等（2006）、黃季琨等（2010）認為持續增加農業投入是政府的長期任務，競爭性項目過度影響農業科研的長期性和穩定性，簡而言之就是農業科研風險應該以政府承擔為主。林毅夫（1993，1996）認為，即便是處于封閉計劃經濟中，科研活動仍受到市場強烈的誘導作用，言外之意是市場和企業部門可以承擔農業科研風險。

目前，關于農業科研投入問題的大多數研究都變現為對現象的描述，從PPP模式的角度對農業科研項目風險分配問題進行分析與探討的較少。本文通過對我國農業科研項目風險分配問題進行回顧和特征分析，深入探討PPP模式本身具有的優勢對農業科研投入的影響，對我國農業發展與農業科技進步具有重要的戰略意義。

2 我國農業科研資金投入現狀

2.1 農業科研投入總量不足，結構不合理

我國的農業科研投入從1995年的41.2億元到2012年增長到了286.5億元（中國科技統計年鑒1995-2012），從整體上來講，我國的科研投入呈上升趨勢。然而，從農業研發強度（農業研發投資占農業GDP的比例）來看，近些年雖有較大幅度增長，到2012年，我國的科研投入強度只有0.55%，仍不足世界糧農組織確定的農業研發強度適當標準（1%），我國的農業科研投入總量不足，遠不能滿足當前國民經濟發展的需求。按照國際慣例來看，在農業科研投資構成中，發達國際政府投入比重大概在40%～50%，發展中國家則是以政府投入為主體。我國農業科研經費絕大部分來自政府的財政支持，然而財政投入中農業科研經費大部分用于應用研究與試驗發展環節，基礎研究經費短缺。與此同時，政府針對高校與研發機構的專項農業科研經費占比巨大，忽視了企業對農業科研的作用。

2.2 管理體制落后，農業科研資金運作效率較低

我國農業科研資金的低效使用。一是因為對政府行政部門的過分依賴，導致農業科研投入相關的管理部門之間存在不同程度的職能錯位、交叉和分散情況，造成投入資金項目重復支持的現象屢屢發生。同時，管理部門的科研管理行為與市場調節之間也存在缺位、越位現象，以至于在很多情況下只有靠市場運作機制才能高效發揮的科技投入，卻由于管理部門的過度介入而低效運作；二是一部分農業科研單位資金管理粗放、績效考評和問責機制薄弱，再加上經費不足所造成的資金分散使用，必然導致科研資金低效使用，降低了我國科研的投入產出比。

2.3 農業科研投入滯后期過長

農業科研投入具有明顯的滯后性，這對于農業經濟發展十分不利。周寧、廖西元（2008）運用分布滯后模型，得出農業科研投入滯后時間平均為4.7年的結論。造成農業科研投入滯后，是由于基層農業技術推廣體制改革與建設不及時、科研與農業生產結合不緊密、自主創新能力不強等多方面的原因。同時，基層農業技術推廣人員保障條件不足是造成推廣不積極的重要因素。

3 PPP項目解決農業科研分配風險

3.1 強化政府主導，構建多元農業科研投入體系

農業的行業特點決定了其對社會經濟穩定方面的特殊作用，政府作為農業科研投入的最主要來源，理所應當是農業創造的社會效益的受益者，那么也應該明確農業科研資金投入具有公益性的特點，從而承擔投資主體的義務。融資只是PPP模式的目的之一，而PPP項目運用于農業最主要的特征之一即是具有準公益性，社會效益遠高于經濟效益，這點與政府對農業科研投入的出發點不謀而合。在保證政府財政投入的同時，PPP項目的開展開拓了社會投入的渠道，進而形成社會投入體系。政府部門與社會資本以特許權協議為基礎進行全程合作，一方面減少了政府財政的投入，減輕政府在農業科研經費支出上的風險；另一方面農業項目往往有穩定持續的收入，隨著項目的完成，農業科研經費還可以進行二次投入。

3.2 政府建立管理問責權，強化企業農業科研資金運作

政府監管農業PPP項目的計劃制定、招商引資以及項目開展過程中監督，由項目負責的企業獨立承擔PPP項目的設計、建設、營運和維護的大部分工作。在PPP項目投入農業科研資金的時候，就與政府簽訂問責合同，由政府監督企業負責農業科研經費的管理，不再只依靠政府部門的層層管制。一是PPP項目的承辦企業相對于政府，更加了解市場的需求狀況，從而能夠選擇更適應市場需求的農業科研方向；二是企業PPP項目為了適應市場需求，會更注重農業的基礎理論方面，這樣一來，就會在我國農業科研薄弱環節投入更多的經費進行研究；三是企業對市場運作機制更為了解，不再需要管理部門的過度介入，只需要政府出臺相關的政策條例，監管企業在農業科研經費運作上的管理。與此同時，企業可以與高校、科研機構聯手，一方面高校根據企業獲得的市場需求來進行基礎理論的研究，另一方面企業從高校獲得前沿技術自己開展農業科研。

3.3 PPP發展農業基礎設施，緩解農業科研投入的滯后

農業投資只有在基礎設施配套的前提下才能夠規避農業項目可能會承擔的風險。2015年出臺的42號文件《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出政府和社會資本合作（PPP）模式是公共服務供給機制的重大創新，充分激發社會資本活力，打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，在改善民生中培育經濟增長新動力作出了重要部署。PPP項目在農業方面的實施恰好解決了農村基礎設施薄弱的一大難題。另外，通過PPP項目中的有效資源對當前的農業推廣體系進行變革，在PPP項目實施中設立一個部門，針對當地的農民，配合正在實施的PPP項目，派遣一批懂得符合這兩點的專業農業技術人員進行推廣，解決由于農業技術推廣工作滯后導致科研與應用脫節的問題。

4 PPP項目在農業科研投入分配上可能帶來的風險

4.1 PPP項目體制的不健全會增加其投入成本

從20世紀90年代開始，我國關于農業方面的PPP項目就開始發展，然而由于政府和社會資本之間沒有穩定的合作機制，缺乏可持續性。PPP項目的開展狀況良好與否與農業科研資金的投入環環相扣，如果PPP項目中出現問題難以進行，政府在幫扶過程中就會不斷加大投入，長此以往，PPP項目的投入成本就會遠大于預期，就會導致整個農業科研投入被迫中斷，無法繼續。

4.2 項目識別困難，政府負責管制還要承擔風險

財政部76號文件明確“適宜采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。”財政部描述適合PPP項目的特點，反映了PPP項目的一些重要特征但非全部，更偏重財政部本身有化解地方債務、防范財政風險的偏重考量，所以優先選擇有穩定現金流的項目。這其中存在的客觀矛盾就是，私人投資者期望獲得更多的投資回報，而政府夾在中間左右為難。政府與社會資本無法建立長期穩定的合作伙伴關系，各盡其責、利益共享就意味著政府要承擔更大的風險。

5 提出的政策建議

5.1 政府出臺規范的法律政策和制度

PPP項目在一定程度上可以解決農業科研分配風險，同時又不可避免地帶來投入成本過高、政府承擔更多責任的風險，其中部分原因來源于法律制度不規范。政府應出臺規范的法律政策和制度，提高扶貧PPP項目管理的法制化水平，用法制化來保證各方的收益風險。為此，一是將保障PPP項目正常實施以及制約PPP項目不規范行為的內容增加到《湖北省農村扶貧條例》和《湖北省老區建設條例》等條例中；二是留足預算，確定地方政府是否具備履行PPP項目合約的能力，并制定相應的獎懲措施；三是法規和法制要跟上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在項目運行中的權責利調整過程中，一旦出現目標企業面臨倒閉等情況，要有適當的法律法規作參考，盡可能讓利益雙方都放心。

5.2 建立篩選平臺

確保PPP項目實現其預期成果，關鍵是選擇出正確的目標企業，因此要建立篩選平臺選擇目標企業。一是篩選具有一定的市場活力，市場競爭能力較強；二是公司治理；三是公司戰略明確；四是合同管理和執行能力強；五是至少具有一次與政府合作的經歷；六是具有穩定的高層管理團隊；七是具有與第三版市場和科技市場溝通的經歷和能力，從而在PPP模式實施過程中解決農業科研投入分配風險。

參考文獻

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作者簡介：楊萌萌，在讀本科生，研究方向：農村經濟發展。