淺析中國海警視域下維權與執法的關系

陳銘威 李秉厚

摘要在明確中國海警的維權執法職責的前提下，分析中國海警視域下的維權與執法共包括五種關系，即同一、真包含、真包含于、交叉和全異關系。本文經對比總結后，對辨析兩者關系的價值進行了簡要介紹，以回應寫作初衷。

關鍵詞中國海警 維權 執法 關系

一、中國海警視域下的維權執法內涵

根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》），我們可以看到其明確了重組后的國家海洋局的主要職責，即“擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等”。同時緊接著的一句話是“國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導”。筆者認為這句話蘊含著兩個問題：其一，中國海警局的職責是否只是海上維權執法？其二，此處的“海上維權執法”與國家海洋局的主要職責是何關系，或者說，兩個“海上維權執法”的內容是否一致？既然《方案》給我們留下了這兩個問題，那么從國務院批準的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》（以下簡稱《規定》）中，我們是否能找到答案呢？

對照《規定》中的主要職責部分和內設機構部分，可以發現，除了國家海洋局生態環境保護司享有的“組織起草海洋自然保護區和特別保護區管理制度和技術規范并監督實施”的權力外，《規定》中主要職責部分的第二項均由國家海洋局海警司承擔。那么，通過對《規定》的分析，我們現在是否能回答前述的兩個問題了呢？筆者認為，這里還必須解決一個前提問題，即我們需要假設海警司是中國海警局的一部分，且當其為海警局的組成部分時，《規定》中的相關條文依然有效。至此，我們就可以回答前述問題了。對于問題一，其關鍵點在于“組織起草海洋維權執法的制度和措施”等非直接涉及維權執法活動的表述能否納入“海上維權執法”的外延。對此，筆者認為是否納入不影響本文的主題討論，故不再贅述，因此，本文視海上維權執法為中國海警局的唯一職責。然而，通過問題一，我們應當發現《方案》與《規定》的有關表述不相—致，即存在“海上維權執法”與“海洋維權執法”兩種說法，有學者認為“海上”應理解為平面維度，而“海洋”應理解為立體維度。對此，本文暫且存疑，而以《規定》為準。對于問題二，筆者認為答案是否定的，相應理由為：國家海洋局的主要職責為三項，而中國海警局的職責既包含國家海洋局的第二項，也包含國家海洋局的第三項職責的部分內容?；谏鲜隼斫?，筆者認為若要理清中國海警視域下的維權與執法的關系，我們應以與中國海警相對應的“海上維權執法”為分析的基礎。

二、中國海警視域下維權與執法的關系

在區分完國家海洋局與中國海警局的“海上維權執法”的關系后，我們就可以直面中國海警視域下的維權與執法到底是何關系這一關鍵問題了。

僅從邏輯上來看，維權與執法應當有以下幾種關系：其一，全異關系；其二，交叉關系；其三，真包含關系；其四，真包含于關系；其五，同一關系。那么，這幾種關系是否成立呢？對此我們需要逐一分析。

就第一種關系來說，全異，其意思是維權與執法各自獨立，互無交叉。筆者認為這種關系有可以成立的前提，即將外國船舶是否享有相應權利作為判斷維權或執法的標準，具體來講，若外國船舶在不享有相應權利的同時侵害他國的權利，則他國的應對措施即為維權；若外國船舶在享有相應權利的同時濫用自己的權利，則他國的應對措施即為執法。例如，根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）和《中華人民共和國領海及毗連區法》，當外國軍用船舶在未獲得我國批準的情況下進入我國領海，那么我國采取的令其立即離開的措施即為維權，當外國軍用船舶在獲得我國批準取得領海的無害通過權時，未按照指定的航道航行，那么我國采取的使其在指定的航道航行的措施即為執法。換言之，即將維權建立在維護國家主權的意義上。

就第二種關系來講，交叉，即維權與執法互有交叉但并不重合。那么這種關系是否可能存在？筆者認為可能，不過這需要我們將交叉關系作為全異關系的例外，換句話說，交叉關系的存在需要我們預設一個前提，即現有規定下權利架構的不完滿性，或者說，當且僅當出現一種嶄新的權利而現有的權利架構無法容納它時，維權與執法才會出現交叉。當然，這里的交叉就不能算是真正意義上的交叉，而只能是—種以中立的視角看待爭議雙方時所必然產生的結論。不過，考慮到當前《公約》所建構的權利體系的穩定性，這種相交關系并無特殊價值，因此后文便不再贅述。

就第三、四種關系來講，真包含或真包含于，就可以引中出兩種情況，即維權真包含執法或者執法真包含維權。對比兩種關系，大執法應當更容易為人所理解，即將執法解釋為適用法律的所有行為，相應的將此處的維權與關系一中的維權等同，那么此時維權就只能是執法的一部分。不過，大維權這一關系當然也可以存在，但這需要以“權利本位論”為前提，更為極端地例證可以是將維權中的權利理解為有法律依據的權利和無法律依據的權利。同時根據對執法的不同界定，維權與執法的同一關系也會出現。

行文至此，我們會發現上文所用的維權等同于維護權利，那么這種等同是否恰當呢？這需要我們明確維權的全稱為何。從《規定》中我們可以看到相關表述，即“提高海洋維權執法能力，維護海洋秩序和海洋權益”。這一表述雖然針對的是國家海洋局，但對于中國海警局也同樣適用。而且由于這一表述未對主體作出規定，因此對其作出維護國家利益、公共利益、集體或個體利益（包括外國船舶）的不同理解均可。同時，在法律的語境下，利益對應的就是權利。綜上，筆者認為可以將維權等同于維護權利來理解。

三、辨析兩者關系的價值

上述分析從表面上來看似乎有“摳字眼”的嫌疑，但通過辨析兩者的關系，筆者認為其仍有自身的重要價值。

首先，筆者認為辨析兩者的關系具有一項外在價值，其表現方式為：當前的法律文件在語言表述中仍然存在著邏輯不清，用詞口語化的現象。這種現象既可能在實踐中給權利優勢方以偷梁換柱的口舌，又可能在學術探討中導致各家“自說自話”的情形產生。當然，筆者并非認為這種現象只能造成消極后果，反而認為這種靈活性同樣可以為各方爭取到最大程度的權利。既然如此，是否有方法可以既保障權利，又規避風險？僅從本文所探討的中國海警的維權與執法的關系來看，筆者認為是有的：其一，對維權的主體進行限定，即明確維護的僅是國家權利還是維護所有主體的權利；其二，將中國海警的執法職責用更為具體的表述進行替代，以保證法無授權即禁止。

其次，辨析兩者關系具有一項內在價值。具體來講，當我們以維權與執法的第一種關系來探討中國海警當前所存在的問題時，例如在確定中國海警的執法依據或執法權限時，與以大維權或大執法為前提來探討所得出的結論應當是有所不同的。同時，筆者認為，不同的前提也會導致不同的實踐理念，例如按照第一種關系來說，維權與執法在實際操作過程中所反映的中國海警的地位與大執法或大維權就是不同的，維權代表的應當是當事人中的一方，而執法代表的則是中立方或裁判方，而不同的立場勢必會影響到具體的維權或執法活動，并導致不同的結果的出現。

最后，辨析兩者的關系也會帶給我們一點啟示。處在社會急劇變革的今天，我們可以發現一些諸如“農民工維權”、“業主維權”、“警察維權”等新聞事件屢現報端，而這種形式潛在的向受眾灌輸了一種維權方是劣勢方的意識，借此博取同情，擴大影響。那么當前我國在維護海洋權益上也使用“維權”一詞，是否就代表著我國在國際海洋事務中也處于劣勢的一方呢？從長遠來看，當我國成為海洋強國之后是否就不能使用維權這種表述了呢？筆者認為這是對維權的一種片面解讀。維權不僅僅在于維護權利，更在于貫徹一種平等的觀念，弱小時主張平等，強大后追求利益，這不僅與中華傳統文化不符，更不能與人類發展趨勢保持一致。同時，即使強大如美國，國家的權利也勢必有被侵犯的可能。因此，維權不僅現在可以用，將來也同樣可以用。