建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”視角下南海海上搜救體系構(gòu)建研究

王 諾，林婉妮

(大連海事大學(xué) 交通運(yùn)輸工程學(xué)院，大連 116026)

一、引言

南海位于中國(guó)大陸的南方，是太平洋西部海域，中國(guó)三大邊緣海之一 ，自然海域面積約350萬平方公里，九段線內(nèi)中國(guó)領(lǐng)?？偯娣e約200多萬平方公里，屬于被大陸、半島和島嶼圍繞的半封閉水域。南海不僅是我國(guó)南行和西行航線進(jìn)出本土的門戶，更是戰(zhàn)略防御的海上屏障，可使我國(guó)戰(zhàn)略防御縱深向南推進(jìn)數(shù)百海里[1]。通過諸多作為戰(zhàn)略支點(diǎn)的島嶼，可構(gòu)成一張嚴(yán)密的海上控制網(wǎng)，成為海上航運(yùn)、資源開發(fā)和漁業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全保障[2-4]。

從地緣角度審視，南海國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜，我國(guó)與部分東盟國(guó)家在海上搜救的合作上缺乏互信。“海上絲綢之路”綿延數(shù)千公里，如果沒有地理樞軸及空間的承啟、鏈接和輻射，互聯(lián)互通的目標(biāo)將難以成立。作為我國(guó)與“海上絲綢之路”沿線國(guó)家交往的最前沿，南海已成為中華民族未來生存發(fā)展的重要空間，其安全和穩(wěn)定涉及到國(guó)家的重大利益[5]。維護(hù)南海航行的安全，提高海上搜救服務(wù)的水平，是我國(guó)體現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)木唧w表現(xiàn)。

南海是連接太平洋與印度洋的通道，海上船舶過往頻繁，是重要的國(guó)際海上運(yùn)輸走廊[6]。海域內(nèi)分布有3條國(guó)際主航道和27條區(qū)域性支線，途經(jīng)南海的商船和貨物分別約占全球的二分之一和三分之一。其中，我國(guó)80%以上進(jìn)出口貨物和進(jìn)口石油都通過南海運(yùn)輸，每年經(jīng)過南海海域的貿(mào)易量在1.5萬億美元以上[7]。

受自然等各種因素的影響，南海也是國(guó)際上航運(yùn)安全問題最為突出的海域之一。南海接近赤道，屬于典型的熱帶海洋性季風(fēng)氣候，熱帶氣旋的發(fā)生次數(shù)占全世界總數(shù)的30%左右，對(duì)海上航行安全極為不利。根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際海事組織(IMO)全球綜合航運(yùn)信息系統(tǒng)(GISIS)中海難事故的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[8]顯示，1996年至2015年南海海域共發(fā)生各種船舶的海難事故達(dá)100件，死亡、失蹤人數(shù)達(dá)200人(圖1)。

南海是“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的起始端，這一海域的航行安全具有典型的示范作用。在這一背景下深入探討南海海上搜救體系的構(gòu)建策略與實(shí)施路徑，具有重要的意義。

圖1 1996-2015年南海突發(fā)事故統(tǒng)計(jì)

二、南海海上搜救體系及其運(yùn)行機(jī)制

(一)海上救援基地的布局及拓展

南海是我國(guó)管轄面積最大、離大陸直線距離最遠(yuǎn)的海域，搜救的范圍廣、跨距大，拓展救援基地的布局是完善海上搜救體系、提高搜救效率的重要物理?xiàng)l件。

目前，交通運(yùn)輸部南海救助局是我國(guó)承擔(dān)南海海域水上人命救助職能的主要部門，負(fù)責(zé)該海域內(nèi)的過往船舶、水上設(shè)施、遇險(xiǎn)落水的航空器等水上人命救助，履行有關(guān)國(guó)際公約和雙邊海運(yùn)協(xié)定等國(guó)際義務(wù)，已在廣州、深圳、汕頭、湛江、北海、海口、三亞等地分別設(shè)有救助基地，在珠海、湛江、三亞設(shè)置有3個(gè)動(dòng)態(tài)待命救助值班點(diǎn)；南海第一救助飛行隊(duì)在珠海、湛江、三亞、揭陽設(shè)置有4個(gè)動(dòng)態(tài)待命救助值班點(diǎn)，初步形成了救助船艇和救助直升機(jī)相結(jié)合的立體搜救體系。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2016年底，我國(guó)海上救助系統(tǒng)已執(zhí)行出海搜救任務(wù)3770次，成功救助各類遇險(xiǎn)船舶1063艘，其中有124艘為外籍船舶；救助救援遇險(xiǎn)人員16139人，其中有1512人為外籍人員；獲救財(cái)產(chǎn)價(jià)值達(dá)328.47億元[9]。

海上人命救助的時(shí)效性極強(qiáng)，救援的黃金時(shí)機(jī)稍縱即逝。IMO的統(tǒng)計(jì)顯示，一個(gè)成年人從海上落水到體力耗盡死亡的臨界時(shí)間平均僅約2小時(shí)。如果海上搜救船舶或飛機(jī)能夠在2小時(shí)以內(nèi)到達(dá)事故發(fā)生地，使遇險(xiǎn)人員及時(shí)得到救助，便能顯著提高人命救助的成功率。因此，國(guó)際上一般將2小時(shí)到達(dá)搜救現(xiàn)場(chǎng)作為專業(yè)海上搜救力量覆蓋范圍的主要參考依據(jù)。南海海域浩瀚廣闊，搜救船舶航行速度緩慢，加上我國(guó)配備在南海的搜救力量薄弱，因而難以有效覆蓋整個(gè)南海海域。在地理位置上，南海救助基地主要位于我國(guó)大陸沿岸和海南島，各站點(diǎn)的間距達(dá)90-150海里，是發(fā)達(dá)國(guó)家的5倍以上，尤其是我國(guó)在南海的中遠(yuǎn)端還沒有搜救基地，搜救任務(wù)目前主要由沿岸的三亞基地負(fù)責(zé)，根本不可能滿足長(zhǎng)距離搜救的需要。一旦發(fā)生海上事故，救援隊(duì)伍在馳援途中需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間。正常天氣下，從?？诔舜骄喟蹲罱奈魃秤琅d島要20個(gè)小時(shí)，到達(dá)南沙群島需要幾個(gè)晝夜。目前配備的救助直升機(jī)一般只能執(zhí)行以基地為中心、半徑為110海里以內(nèi)的搜救任務(wù)，因此依靠救助直升機(jī)到南沙群島執(zhí)行人命搜救任務(wù)也基本上可望不可及。雖然目前永興島已建有機(jī)場(chǎng)，可以作為動(dòng)態(tài)待命救助值班點(diǎn)起飛執(zhí)行西沙群島的搜救任務(wù)，但搜救范圍仍無法覆蓋中沙和南沙群島[10]。

由上述分析可以看出，我國(guó)在南海的救助基地只能覆蓋到西沙海區(qū)，對(duì)于廣闊的南海尤其航線密集的南沙群島海域還存在很多搜救空白區(qū)，因此擴(kuò)礁建島、在遠(yuǎn)海島礁布局海上救助基地已成為當(dāng)務(wù)之急。從地理位置看，除了西沙的永興島外，南沙群島的永暑島處于南海海域中間位置，緊靠香港至新加坡南海中央航線和南華水道交匯處，是海上航線最重要區(qū)段。該島目前已建好的碼頭可以滿足停泊大型搜救船只的需要，為搜救船舶承擔(dān)油料、電力、淡水的供應(yīng)，并能提供物資儲(chǔ)存、醫(yī)療救助等服務(wù)。圍繞上述兩個(gè)主要的核心島為中心，再在西沙群島的琛航島、珊瑚島、趙述島和東島，中沙群島的黃巖島，南沙群島的渚碧礁、美濟(jì)礁、赤瓜礁和東門礁等地選建部分搜救待命站點(diǎn)，擴(kuò)大南海搜救基地布局。此外，通過深入開展海峽兩岸的搜救合作，還可在我國(guó)臺(tái)灣控制的太平島設(shè)立搜救及補(bǔ)給中轉(zhuǎn)基地，提供淡水、醫(yī)療救援及日用品補(bǔ)給，將其打造成為我國(guó)南海搜救體系中的另一個(gè)重要基地。

提高救援設(shè)施和裝備能力是加強(qiáng)搜救體制建設(shè)的另一重要方面。目前，我國(guó)在西沙的永興島已設(shè)有機(jī)場(chǎng)、碼頭、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，成為以三亞海事綜合監(jiān)管基地為依托的南海應(yīng)急救援基地。下一步，可通過建設(shè)氣象觀測(cè)、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)和保護(hù)、海嘯預(yù)警等服務(wù)保障基地，大大提高海上搜救的應(yīng)急反應(yīng)能力。此外，可在永暑、華陽、渚碧、赤瓜、美濟(jì)礁等島礁建設(shè)的大型燈塔基礎(chǔ)上，進(jìn)一步配備和完善船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)(AIS)和甚高頻(VHF)通信基站，方便往來船舶接收航行安全及預(yù)警信息，滿足船舶導(dǎo)航、海上搜救、漁業(yè)生產(chǎn)和海洋防災(zāi)減災(zāi)等需要，使其成為我國(guó)面向國(guó)際提供南海航行安全服務(wù)的重要公共設(shè)施。通過科學(xué)規(guī)劃，未來在這些島礁上建立直升飛機(jī)停機(jī)坪、固定翼飛機(jī)跑道以及能夠抵御惡劣天氣的碼頭，強(qiáng)化其作為搜救待命站點(diǎn)的功能，將大大提高海上搜救效率。我國(guó)南海搜救基地布局及功能規(guī)劃詳見表1。

(二)海上搜救體系的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制

我國(guó)海上搜救中心成立于1989年，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)全國(guó)范圍的海上搜尋救助；2005年又建立了國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，初步形成了總體指揮協(xié)調(diào)、各政府部門與社會(huì)力量相互協(xié)同、共同參與的全方位搜尋救助格局，可實(shí)現(xiàn)海上事故發(fā)生地的搜救機(jī)構(gòu)最先行動(dòng)，按照自下而上的順序依次響應(yīng)[11]。對(duì)外海上搜救機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，則由我國(guó)國(guó)家海上搜救中心負(fù)責(zé)。目前，我國(guó)已將“軍民融合”上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，這一理念已落實(shí)到南海海上搜救體系建設(shè)中，形成了軍民聯(lián)合搜救的指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制(圖2)。海軍及駐島部隊(duì)的參與，極大地改變了南海海上搜救體系的格局。

表1 南海搜救基地布局及功能規(guī)劃

圖2 “南海海上搜救體系”主體架構(gòu)

三、南海海上搜救的國(guó)際協(xié)作

IMO數(shù)據(jù)庫(kù)中有關(guān)南海海難事故的統(tǒng)計(jì)記錄表明，海上搜救參與主體和施救目標(biāo)復(fù)雜，包括海域主權(quán)國(guó)政府、民間和多國(guó)協(xié)作搜救等多種類型：①一般情況下，海域主權(quán)國(guó)的政府機(jī)構(gòu)通常是海上搜救的主要力量；②民間參與是海上搜救的重要補(bǔ)充力量，包括不具有政府屬性的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、各類貨船和漁船等；③不同國(guó)家和地區(qū)搜救力量的協(xié)作。

(一)南海海上搜救國(guó)際合作的法理基礎(chǔ)

海上搜救又稱海上搜尋與救助(search and rescue at sea，SAR)，具有搜尋和救助兩方面內(nèi)容?！?979年國(guó)際海上搜尋救助公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)規(guī)定：搜尋是指由救助協(xié)調(diào)中心發(fā)現(xiàn)遇險(xiǎn)人員方位的行為，救助是指為遇險(xiǎn)人員轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)并提供適當(dāng)服務(wù)的行為[8]。

從法理角度，海上搜救屬于一種法律行為，會(huì)在施救方與獲救方之間構(gòu)成特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。有關(guān)國(guó)際法對(duì)海上搜救的主體對(duì)象、行為階段等方面均有具體的規(guī)定，海上搜救行為從主體的權(quán)力到具體實(shí)施都有法律的具體授權(quán)。另一方面，海上搜救的重要特征是具有公益性，因而在實(shí)施中又屬于政府行為。目前，直接對(duì)我國(guó)海上搜救行為進(jìn)行界定的兩部法律規(guī)范——《公約》和《搜救應(yīng)急預(yù)案》等都是將國(guó)家政府部門作為海上搜救行動(dòng)主體，授權(quán)海上搜救行為是政府的一種職能。此外，從專業(yè)角度和現(xiàn)實(shí)背景來看，越是大規(guī)模的海上搜救，就越需要多個(gè)國(guó)家的聯(lián)合行動(dòng)。而多國(guó)多專業(yè)力量同時(shí)參與海上搜救必須要有正確有效的協(xié)調(diào)與指揮，否則搜救工作就會(huì)陷入混亂，所以提高協(xié)調(diào)性是海上搜救的另一基本特征[12]。

目前，南海海域海上搜救合作已具有一定的法律與實(shí)踐基礎(chǔ)。南海的地理形態(tài)屬半封閉海域，根據(jù)《公約》第123條的規(guī)定，半封閉海的沿岸國(guó)家有相互合作的義務(wù)，我國(guó)與東盟國(guó)家簽訂的《東南亞友好合作條約》以及《南海各方行為宣言》等條約均將此條規(guī)定納入到了海上搜救合作的內(nèi)容中。近年來，我國(guó)與越南等國(guó)已有過針對(duì)南海無爭(zhēng)議海區(qū)如北部灣開展聯(lián)合搜救的實(shí)踐。此外，2014年對(duì)馬航失聯(lián)客機(jī)的聯(lián)合搜救也是另一個(gè)典型的例子[13]。

但是，由于《公約》歷經(jīng)多次修改，南海沿岸國(guó)家對(duì)各版本的認(rèn)同參差不齊，對(duì)一些重要概念的理解不盡一致，因而盡管《公約》明確規(guī)定各締約方需協(xié)調(diào)其搜救行為，對(duì)有關(guān)配合上的要求也做出了具體規(guī)定，卻因個(gè)別國(guó)家至今未加入《公約》，造成南海沿岸各國(guó)在海上搜救的合作方面尚缺乏統(tǒng)一的法理基礎(chǔ)，各國(guó)理解的條約義務(wù)和責(zé)任還存在一定的差異，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性合作缺乏法理約束[14-15]。因此，在南海海域海上搜救過程中，基本上是由我國(guó)為主導(dǎo)，堅(jiān)持最大程度地履行國(guó)際法義務(wù)[13]。

(二)國(guó)際協(xié)作搜救機(jī)制的運(yùn)行與互信

從人道主義出發(fā)，對(duì)人命與財(cái)產(chǎn)的救助不分國(guó)界，主動(dòng)合作與積極支援，不分遠(yuǎn)近、及時(shí)地參與救助是履行國(guó)際公約的基本義務(wù)。具有一定規(guī)模的海上事故基本上都離不開各國(guó)之間的搜救合作。南海海域遠(yuǎn)離陸地，氣象和海況條件惡劣，海難事故多發(fā)，在此特殊水域很難做到僅靠一國(guó)力量就能高效地完成復(fù)雜的海上搜救任務(wù)。因此，為盡可能地提高搜救效率，各國(guó)均重視與周邊國(guó)家及地區(qū)開展合作。在這一方面，已有較多的國(guó)際慣例可循，如澳大利亞的搜救責(zé)任區(qū)面積廣大，包含印度洋和太平洋的海域約5300萬平方公里，占全球海洋面積的十分之一。為彌補(bǔ)其搜救力量的不足，澳大利亞與周邊10個(gè)國(guó)家簽訂了搜救合作協(xié)議[16]。美國(guó)也與眾多相鄰國(guó)家簽訂有海上搜救合作協(xié)議或備忘錄[17]。

然而，我國(guó)與南海沿岸各國(guó)在大部分海區(qū)迄今為止還較少有主動(dòng)、積極的海上搜救合作。國(guó)家海洋權(quán)益認(rèn)同的巨大差異，國(guó)際關(guān)系的復(fù)雜多變，國(guó)際條約約束內(nèi)容及義務(wù)理解的不一致以及各國(guó)搜救實(shí)力相差過于懸殊等諸多因素，使得目前南海搜救的區(qū)域性合作一直難有作為。長(zhǎng)期以來，我國(guó)不僅通過自身的努力保障著世界各國(guó)船舶在南海的航行自由，同時(shí)也一直在尋求加強(qiáng)與南海沿岸各國(guó)，包括與存在海洋權(quán)益爭(zhēng)議的國(guó)家建立海事安全的國(guó)際合作機(jī)制。但目前只在特定海域和特殊事項(xiàng)上有所進(jìn)展，對(duì)大部分海域尚未取得明顯成效[18]，其中最大的障礙是圍繞南海各群島及周邊海域歸屬包括海洋權(quán)利和資源方面的爭(zhēng)端和糾紛。2002年我國(guó)與東盟簽訂了《南海各方行為宣言》，通過“中國(guó)—東盟海事磋商機(jī)制會(huì)議”、“落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)議”以及《落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃》等一系列具體步驟，致力于推動(dòng)與南海諸國(guó)在海上搜救方面的合作。在2011年第六屆東亞峰會(huì)上，我國(guó)進(jìn)一步提出設(shè)立30億元“中國(guó)—東盟海上合作基金”，為南海海上國(guó)際搜救合作做出了巨大的努力。2014年我國(guó)與東盟國(guó)家圍繞南海搜救首次進(jìn)行了沙盤推演，2017年在廣東湛江外海海域成功與東盟國(guó)家首次進(jìn)行了大規(guī)模海上搜救實(shí)船演練，共動(dòng)用各類船舶20艘、飛機(jī)3架、參演人員1000余人，共同探索了建立區(qū)域海上搜救合作模式，推動(dòng)了中國(guó)—東盟國(guó)家海上搜救合作的新局面，為在南海海上國(guó)際聯(lián)合搜救的合作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)了彼此間的信任。

(三)推進(jìn)與南海周邊國(guó)家及地區(qū)的合作

我國(guó)與南海周邊國(guó)家海域劃界糾紛較多，尤其是進(jìn)入爭(zhēng)議海域開展搜救時(shí)程序煩瑣，嚴(yán)重影響海上搜救的及時(shí)性與有效性。對(duì)此，亟需與周邊國(guó)家建立并完善海上重大事故搜救響應(yīng)機(jī)制，約定在重大情況下，可直接進(jìn)入有爭(zhēng)議海域進(jìn)行緊急搜救，以避免事故損失進(jìn)一步擴(kuò)大，提高海上搜救的效率。

目前，我國(guó)與南海周邊國(guó)家與地區(qū)間搜救合作的演習(xí)活動(dòng)較少，僅有的幾次也局限于劃界清楚的局部海域，各國(guó)相互之間對(duì)搜救船舶的狀況及搜救程序并不完全熟悉，缺少相關(guān)共識(shí)。2014年各國(guó)針對(duì)馬航失聯(lián)客機(jī)的南海搜救行動(dòng)，在事發(fā)海域及國(guó)際協(xié)同搜救史上均屬首次，在這場(chǎng)突發(fā)的與時(shí)間賽跑的國(guó)際聯(lián)合大搜救中，實(shí)質(zhì)性深度參與的國(guó)家包括美國(guó)等達(dá)10多個(gè)，先后有幾十艘艦船、幾十架飛機(jī)、幾十顆衛(wèi)星共同參與搜索，其中甚至包括軍用艦船和飛機(jī)，罕見地出現(xiàn)多個(gè)國(guó)家和地區(qū)擱置地緣爭(zhēng)議、共同開展人道主義救援的場(chǎng)景，顯現(xiàn)出國(guó)際上對(duì)南海的關(guān)注和人道主義的力量。由于各國(guó)裝備制式和通信頻段不同，缺乏統(tǒng)一的指揮，導(dǎo)致搜救過程中溝通協(xié)同困難，各國(guó)基本上是獨(dú)自展開搜救行動(dòng)，形成大量的重疊和遺漏區(qū)域，由此說明國(guó)際聯(lián)合海上搜救機(jī)制亟需完善。要走出這一困境，需借助國(guó)際公約的權(quán)威和海事履約的基本要求，以國(guó)際上通行的行為規(guī)范為基礎(chǔ)，在南海海域建立并完善航道航行、海上避航等專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，推進(jìn)海事安全的國(guó)際合作。在多方聯(lián)合搜救方面，我國(guó)香港特區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的地方搜救力量在南海聯(lián)合搜救中已積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在未來的南海搜救中，兩岸三方是最易協(xié)調(diào)的海上力量，大量事實(shí)也證明了進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)海峽兩岸以及與香港地區(qū)之間聯(lián)合搜救的必要性和可行性[14]。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與越南、菲律賓、馬來西亞等周邊國(guó)家舉行不定期的聯(lián)合搜救演習(xí)及沙盤推演，可以從事先議定的搜救區(qū)域、建立跨國(guó)搜救準(zhǔn)入機(jī)制等方面入手推進(jìn)南海海域海難搜救的合作。

借鑒國(guó)際慣例和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)與南海周邊國(guó)家開展海上協(xié)同搜救應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)的具體工作包括：

(1)制定行為規(guī)范。雖然在我國(guó)與南海周邊國(guó)家簽訂的相關(guān)條約和文件中對(duì)搜救合作行為已有一些規(guī)定，但部分內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏具體的操作性和明確的約束力，因而有待進(jìn)一步完善。對(duì)于合作的范圍、參與的部門、信息的交換方式等內(nèi)容也應(yīng)進(jìn)一步明確或確認(rèn)。

(2)明確合作模式。根據(jù)不同的合作深度與方式，可將海上搜救合作分為協(xié)助搜救、協(xié)同搜救及聯(lián)合搜救等模式。為了減少南海爭(zhēng)端對(duì)搜救合作的影響，可以先采取合作程度較低的協(xié)助搜救模式，待互信進(jìn)一步增加后，再采取合作程度較高的聯(lián)合搜救模式。

(3)建立合作機(jī)構(gòu)。由于南海周邊各國(guó)海難搜救的主管部門和職能劃分不同，合作溝通時(shí)難以形成機(jī)構(gòu)對(duì)接，容易產(chǎn)生不必要的誤會(huì)和爭(zhēng)議，對(duì)此可充分利用我國(guó)與東盟國(guó)家已有的海上搜救合作機(jī)制，建立常設(shè)的專門性協(xié)調(diào)或聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，各國(guó)均派人員參加，以便協(xié)調(diào)來自不同國(guó)家的搜救力量，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。

(4)明確合作程序。在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)《公約》的規(guī)定明確所應(yīng)遵循的合作流程，分清搜救的權(quán)利與義務(wù)，避免出現(xiàn)不應(yīng)有的糾紛。此外，還應(yīng)通過設(shè)立南海海上搜救基金，保障在多邊合作中解決可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償需要。

四、加強(qiáng)南海海上搜救體系建設(shè)的建議

(一)以保障“海上絲綢之路”安全暢通作為推進(jìn)海上搜救體系建設(shè)、打破南海僵局的切入點(diǎn)

東盟是我國(guó)最重要的貿(mào)易伙伴之一，也是“海上絲綢之路”建設(shè)的優(yōu)先方向。習(xí)近平主席首次提出“海上絲綢之路”倡議的地點(diǎn)、發(fā)言面向的聽眾主體清楚地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。保障“海上絲綢之路”起點(diǎn)的安全暢通是推進(jìn)建立區(qū)域海上搜救國(guó)際合作模式的重要共識(shí)。從前期交往來看，我國(guó)與東盟在互聯(lián)互通的認(rèn)知上已有一定的基礎(chǔ)。早在2010年，中國(guó)—東盟便成立了互聯(lián)互通合作委員會(huì)；2015年中國(guó)—東盟博覽會(huì)以“共建21世紀(jì)海上絲綢之路——共創(chuàng)海洋合作美好藍(lán)圖”為主題舉辦了國(guó)際產(chǎn)能合作系列活動(dòng)；同年又提出了《落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020)》；2016年中國(guó)—東盟交通部長(zhǎng)會(huì)議通過了《中國(guó)—東盟交通合作戰(zhàn)略規(guī)劃》(修訂版)、《中國(guó)—東盟交通運(yùn)輸科技合作戰(zhàn)略》，明確表達(dá)了共同推動(dòng)“一帶一路”倡議與《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》對(duì)接的意愿。從《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》中提出的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、機(jī)制互聯(lián)互通和民間互聯(lián)互通的內(nèi)容來看，與“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議有許多契合點(diǎn)[19]，表明互聯(lián)互通是我國(guó)與東盟各國(guó)的共同需求，開展南海海上搜救的國(guó)際合作，正是加強(qiáng)互聯(lián)互通的具體內(nèi)容和實(shí)際行動(dòng)。在以上背景下，海上搜救的國(guó)際合作將最有可能成為打破南海僵局的切入點(diǎn)，擱置爭(zhēng)議，展開各方合作是解決南海問題的必然趨勢(shì)。我國(guó)作為南海地區(qū)大國(guó)，更應(yīng)秉持共同發(fā)展的理念，展現(xiàn)大國(guó)風(fēng)范，首先將中國(guó)—東盟打造成休戚與共的“命運(yùn)共同體”。

上述一系列外交上的成果表明，我國(guó)推進(jìn)南海搜救的區(qū)域合作符合南海周邊各國(guó)的共同利益：①提高南海海上救助成功率，直接關(guān)系到人命、財(cái)產(chǎn)的安全，以實(shí)際行動(dòng)詮釋“以人為本”和“關(guān)愛生命”的理念，推動(dòng)南海周邊各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；②充分體現(xiàn)出忠實(shí)履行國(guó)際公約和國(guó)際人道主義精神，有助于樹立我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，增進(jìn)和南海周邊各國(guó)人民的深厚友誼。海上人命救助活動(dòng)的政治敏感度較低，又有明確、充分的國(guó)際法依據(jù)，因而加強(qiáng)在南海海域的海難救助力度容易被接受，從而為其他海上合作事務(wù)做好鋪墊，有助于從低敏感領(lǐng)域入手化解南海問題的“死結(jié)”。

(二)擴(kuò)建可深入遠(yuǎn)海、與我國(guó)南海主權(quán)大國(guó)相稱的海上搜救船隊(duì)

在專業(yè)上，海上巡邏船船型按船體長(zhǎng)度共分為100米級(jí)(>100m)、80米級(jí)(80-89m)、60米級(jí)(60-69m)、40米級(jí)(40-49m)、30米級(jí)(26-39m)、20米級(jí)(16-25m)、15米級(jí)(10-15m)和10米級(jí)(<10m)共8個(gè)系列。按照我國(guó)巡邏船的配置標(biāo)準(zhǔn)，只有80米級(jí)以上的巡邏船才能承擔(dān)離岸50海里以遠(yuǎn)，200海里以內(nèi)水域的指定和應(yīng)急任務(wù)[20]。南海大部分海域離岸大于200海里，在常態(tài)下巡邏船基本上無法深入到遠(yuǎn)海巡邏或開展搜救。能夠承擔(dān)遠(yuǎn)海巡邏任務(wù)的巡邏船僅有10艘左右。盡管近幾年投入服役的搜救船舶數(shù)量增加較快，噸位提升明顯，但與南海的海域面積和“海上絲綢之路”建設(shè)對(duì)保障海上暢通的要求相比，仍有很大的差距。因此，擴(kuò)建可深入到南海中遠(yuǎn)端、與南海主權(quán)大國(guó)相稱的大型海上搜救船隊(duì)，是我國(guó)近期不容遲緩的重要任務(wù)。

(三)依托人工島機(jī)場(chǎng)、大型船舶以及油氣田平臺(tái)，拓展立體搜救覆蓋范圍

南海海域廣闊，僅以船舶開展搜救效率較低。研究結(jié)果顯示，采用直升機(jī)巡視的覆蓋面積比船舶常規(guī)下可增大12倍以上，救援效率提高10倍以上，因而利用飛機(jī)進(jìn)行海上搜救，尤其是發(fā)展?？章?lián)合搜救對(duì)于擴(kuò)大搜救面積，提高覆蓋率具有重要意義，是未來發(fā)展的一個(gè)重要方向。飛機(jī)的起降點(diǎn)除了島礁機(jī)場(chǎng)外，還可充分利用具備直升機(jī)起降甲板的搜救船以及海上油氣田的鉆井平臺(tái)等設(shè)施。目前，在南海海域向南執(zhí)行救助任務(wù)的基地除了西沙的永興島外，南沙各島礁建設(shè)完成后，救助船舶與直升機(jī)便可進(jìn)駐。此外，南海北部灣海域分布有我國(guó)海上油氣田平臺(tái)，配備有直升機(jī)起降設(shè)施，當(dāng)救助直升機(jī)需要時(shí)，可以到平臺(tái)加油或者轉(zhuǎn)移人員。

當(dāng)前，我國(guó)的救助航空器還主要依靠飛行半徑有限的直升機(jī)，實(shí)踐中只有將直升機(jī)和固定翼飛機(jī)結(jié)合起來，其搜救半徑及識(shí)別效率才能適應(yīng)南海要求。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和香港專業(yè)救助機(jī)構(gòu)的搜救用飛行器都已采用了直升機(jī)和固定翼飛機(jī)相結(jié)合模式，因而我國(guó)救助航空器的組合模式也應(yīng)向此方向發(fā)展。應(yīng)開發(fā)航程5000公里，活動(dòng)半徑可達(dá)1500公里以上的水陸兩用救援飛機(jī)，形成以西沙永興島、南沙永暑島等為基點(diǎn)覆蓋整個(gè)南海的搜救體系，將到達(dá)南海任何一個(gè)地點(diǎn)的時(shí)間控制在2～3個(gè)小時(shí)之內(nèi)，可大大提高對(duì)南海緊急事件的反應(yīng)能力。

(四)重視將民間力量納入南海海上搜救體系

我國(guó)平時(shí)有大量漁船分布于南海廣大海域作業(yè)，區(qū)域內(nèi)航道眾多，商船往來頻繁，這些船舶實(shí)際上起到了海上巡邏的作用，對(duì)于提高海上搜救效率意義重大。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，目前英國(guó)主要依靠其社會(huì)組織——皇家救生艇協(xié)會(huì)(RNLI)負(fù)責(zé)實(shí)施，約有90%的海上搜救工作由社會(huì)力量完成[21]，這一做法可為我國(guó)借鑒。但目前我國(guó)在鼓勵(lì)民間力量參與海上搜救的具體措施上，如通信聯(lián)絡(luò)、行為規(guī)則、物資保障、財(cái)政補(bǔ)貼、意外保險(xiǎn)、國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)、人員培訓(xùn)、人身安全保障等方面與國(guó)際先進(jìn)水平還有一定的差距[22-23]，需要盡快完善。通過制度保障，形成專業(yè)搜救機(jī)構(gòu)、海事及政府部門執(zhí)法力量、海軍及駐島部隊(duì)、漁船及社會(huì)民間力量等共同參與的海上搜救格局。

(五)進(jìn)一步提高現(xiàn)代化管理水平

構(gòu)建完善的南海海上搜救體系不是目的，更為重要的是該體系能夠有效地運(yùn)行，為此需始終不懈地提高現(xiàn)代化管理水平，包括開發(fā)海事通訊系統(tǒng)、船舶航行動(dòng)態(tài)跟蹤系統(tǒng)、海陸聯(lián)合應(yīng)急指揮決策支持系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)及有關(guān)設(shè)施、設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)和漁業(yè)船舶的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提升海上應(yīng)急指揮決策水平；在搜救資源整合、海上險(xiǎn)情預(yù)測(cè)、預(yù)警信息溝通、海上聯(lián)合應(yīng)急演練及培訓(xùn)、海上安全宣傳等方面積極作為。隨著科學(xué)技術(shù)水平的提升和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的積累，南海海上搜救體系的架構(gòu)、響應(yīng)過程及運(yùn)行方式也應(yīng)隨之不斷調(diào)整。

總之，作為中華民族振興的宏偉戰(zhàn)略，建立“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議描繪了新的國(guó)際形勢(shì)下我國(guó)從區(qū)域性大國(guó)走向世界大國(guó)的愿景，為重新審視構(gòu)建南海海上搜救體系的重要意義及實(shí)施路徑提供了新的視角和機(jī)遇。我國(guó)應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)中國(guó)-東盟經(jīng)貿(mào)發(fā)展這一共同愿望出發(fā)，以“海上絲綢之路”建設(shè)為契機(jī)，不懈推動(dòng)與南海沿岸國(guó)家在海事安全上的國(guó)際合作，發(fā)揮國(guó)際海事組織的權(quán)威性和作為國(guó)際海事組織A類理事國(guó)的影響力，運(yùn)用國(guó)際通行的技術(shù)規(guī)則，率先遵守和履行國(guó)際海事公約，以此帶動(dòng)南海周邊國(guó)家共同形成南海國(guó)際合作秩序，通過提高海上搜救能力體現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，以新的戰(zhàn)略高度和發(fā)展理念維護(hù)南海海上航線的暢通和安全，為建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”護(hù)航。