城市軌道交通PPP與土地聯動開發研究
——現狀、制約因素與實施思路

馬德隆，李玉濤

(中國宏觀經濟研究院 國家發展改革委綜合運輸研究所，北京 100038)

一、城市軌道交通PPP實施概況

近年來，我國PPP伴隨著城市軌道交通行業一起進入發展快車道。據筆者梳理，截至2017年底，我國各地已有22個城市簽約41個城軌PPP項目(表1)。從投資回報機制看，各項目基本采用“使用者付費+可行性缺口補助”，其中票價屬于政府定價范圍，并實行較為完善政府價格決策聽證制度，而出于公益性考慮，各地政府一般將票價設定在較低水平，這樣“使用者付費”收入相對偏低且固定，政府需要對可行性缺口進行補助[1]；補貼模式也已相對成熟，形成了基于客流量、運營里程和現金流三種主流補貼模式,其中前兩者互斥，但經常會與第三種混用，也就是說為維持城軌PPP項目運營政府會直接給予現金補貼。

表1 截至2017年底我國城市軌道交通PPP已簽約項目

資料來源：本文搜集整理。

從實踐情況看，我國城軌PPP廣泛存在“國進民退”、“明股實債”、定價彈性低、政府負擔重等問題。把這些問題歸結起來就是，在傳統政府投資模式受限和嚴控地方政府債務風險的政策約束下，作為完全地方投資且體量巨大的城軌項目，地方政府尤其是二、三線城市為了求發展只能通過PPP運作，其他渠道能提供的融資支持非常有限，而以單純融資為目的進行的PPP難以避免地會產生各類問題。同時，由于城軌PPP尚缺乏可持續的盈利模式，地方政府為吸引社會資本投資往往需要提供更為優厚的補貼等條件，這在財務上難具可持續性[2]。如何設計既最低傷害公眾利益，又能符合社會資本收益要求，同時政府能夠承受的可持續盈利模式，是目前城軌甚至大多基礎設施PPP發展面臨的核心問題。

二、城軌PPP與土地聯動開發現狀

城市軌道交通票款收入的固化，意味著要促進PPP項目財務的“內循環”，提升整個行業的可持續性，就必須要在土地上“找出路”。僅就土地綜合開發而言，國內已經有很多城市通過一定創新，實現了部分土地收益反哺城軌發展的目標。

(一)城軌PPP項目與土地綜合開發捆綁模式

將PPP與土地綜合開發捆綁，可在城軌PPP項目一開始就研究與沿線土地綜合開發問題，同步研究、同步運作、同步開發，實現房地產開發收益反哺城軌建設運營的良性互動，是目前最具可持續性的城軌項目發展模式。截至目前，內地只有深圳地鐵6號線實現了二者的直接捆綁。

(二)土地一、二級開發獨立補償模式

在難以實現城軌PPP項目與土地開發直接捆綁的城市，很多地方給予地鐵公司或社會資本相應土地二級開發或一、二級聯動開發的權利(表2)。此類土地開發并不局限于地鐵站點及沿線周邊存量土地，也可能是其他區域的土地。由于建設地鐵的城市房地產市場相對較好，此種開發模式總體上利潤可觀，相當于政府給予的“暗補”，用于平衡城軌項目出資方的收益。但這種補償獨立于城軌項目，形成了對出資方的交叉補貼，而土地開發的利潤空間取決于其房地產經營等自身能力，難具有穩定性。

表2 北京、上海、深圳地鐵土地一、二級開發補償的創新性做法

資料來源：本文搜集整理。

(三)土地一級開發獨立補償模式

一些地方讓地鐵公司成為做地主體，賦予其土地一級開發的權利，對劃定區域范圍內的國有土地或農村集體土地進行統一征地拆遷，并進行適當的市政配套設施建設，使土地成為“熟地”，再進入一級市場出讓。除了從土地一級開發本身獲利外，更重要的是地鐵公司往往可以與政府商議分享土地出讓金的比例，或者通過一定形式在一級市場低價拿地待其升值又再次轉讓土地來賺取收益。這種模式常見于大部分二、三線城市地鐵公司成立不久，尚不具備房地產二級開發資質或經驗的情況。如濟南、石家莊等城市，通過市政府授權地鐵公司成為做地主體，主導劃定區域的土地一級開發。

三、城軌PPP與土地聯動開發的制約因素

(一)城軌PPP與土地聯動開發的自身復雜性

城軌PPP與土地聯動開發成功的案例并不多，首要的原因在于這類項目的自身復雜性，集中體現在三個方面。一是業務結構多元。此類PPP項目中既有城軌合作業務，又有土地合作業務；土地開發中既有一級開發業務，又有二級開發業務；二級開發中既有住宅地產業務，又有商業地產業務。二是收入來源復雜。除了票款收入外，項目收入還有土地一級、二級開發、配套商業、財政補貼等，來源的復雜造成未來收入時間和規模的不確定性高，收入評估難度大，特別是土地開發收入難以準確估算。三是參與主體眾多。一般的城軌PPP項目公司股東就有三類，分別是政府方、土建方、設備方，建成后還要涉及到與運營方的合作，加之土地開發業務對出資方房地產業務能力的要求很高，與其他開發商的協調和溝通難度更大。

(二)土地取得的自主性與市場機制難以共存

從供地制度看，如地鐵站點周邊是交通用地，則最多配建30%面積的商業設施，站點又面臨容積率限制，小范圍開發難以產生效益；如為商業用地或住宅用地，則必須以招拍掛形式出讓，這意味著出資方需要從公開市場上競價拿地，成本無法控制。為此，一些城市采用附帶條件的招拍掛、有條件的協議出讓、土地作價出資等方式供地[3]。不考慮政策合規性風險，這種供地方式下出資方的自主性將大大受限，地鐵公司或社會資本感興趣的地塊是否能征收、征收多大面積、土地性質變更等諸多問題沒有自主權或缺乏話語權[4]。特別是很多地鐵線路在建成區內建設，造成沿線幾乎沒有可供出讓的土地。

(三)綜合開發收益覆蓋能力存疑

土地一級開發的收益相對固定，而二級開發的收益主要包括兩部分，一部分是物業銷售收入，一部分是物業的租賃收入。一是從PPP項目全周期角度看，物業經營收益能力依靠的是城市產業的發展和要素聚集能力，現金流是長期持續且逐步增長的，難以完全滿足城軌早期建設和償債資金需求，但城軌PPP項目參與各方所更看重的還是一次性的物業銷售收入，對動輒25-30年的回收期限存在很多顧慮。二是城軌站點周邊土地收儲工作(調規、征地、拆遷、熟化等)耗時較長，而按照現行制度，土地收儲工作必須在城軌項目獲批后才能著手進行，這樣城軌PPP項目與配套商業開發項目時序上往往不能同步，先期占用大量資金，進一步制約了將二者的直接捆綁。三是很多城市在發展過程中由于舊城改造成本過高等因素，更強調空間的向外延展而不是“縱向利用”，加之土地利用比較粗放，物業可售面積就相對較少。

四、城軌PPP與土地開發有機融合的實施思路

(一)以樞紐經濟理念認識城市軌道交通

目前我國大部分城市軌道交通規劃和實踐中，對城軌的定位都是“準公共產品”，其票款收入不僅無法回收投資，甚至可能無法覆蓋運營成本。長期以來，這種認識為政府補貼提供了依據，但也正是基于這種認識，從理念上就降低了城市軌道交通PPP盈利性和可融資性。

在項目運作中，普遍把活躍用戶的規模作為衡量一個項目發展潛力的重要指標。即使項目當前盈利能力差，投資回報機制可能也并不清晰，但只要聚集了大量、穩定和長期的客流，就有能力探索出未來的商業贏利點。城市軌道交通就是這種樞紐經濟優良的實體。

從樞紐經濟的角度看，城市軌道站點周邊空間，每天聚集著大量客流，票款收入只是來自客流的收入來源之一，而每日客流的辦公、購物、娛樂、休閑和居住等消費需求，都可以嫁接在城軌之上。同時，城軌的建設還會給周邊房地產帶來巨大溢價。因此，要提升城市軌道交通PPP項目盈利能力，以此吸引社會資本投資，就不能僅把城軌看做是交通工具，更應該看作是蘊藏巨大商機的樞紐經濟載體。

(二)建立更清晰城軌PPP與土地開發融合導向

正是基于這種樞紐經濟理念，相關部委近年陸續出臺指導性意見，如《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》、《國家發展改革委關于當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》、《住房城鄉建設部關于印發城市軌道沿線地區規劃設計導則的通知》等，鼓勵軌道交通站點與周邊土地的融合開發。不過，實踐效果并沒有達到預期，而多數研究者把原因歸結為土地制度的掣肘[5]。

實際上，在采用有所變通的供地方式下，當前更缺乏的是清晰的土地融合開發導向機制，如規劃調整是否支持、供地制度是否合規、能否征收理想地塊、是否提供資金支持、能否給出項目示范等。特別是采用PPP運作城軌項目在與土地聯動開發時具有天然的優勢，能夠從一開始投融資時就與社會資本實現出資和收益的捆綁，這是傳統融資模式下難以企及的。

(三)更重視物業收益平衡長期運營虧損

很多城市都已認識到要通過土地來平衡城軌項目收益，但要求每個城市或PPP項目都實現與土地的捆綁開發顯然并不現實，于是讓社會資本通過分享土地出讓收入成為了簡單易行的方法。但是，這種方法依賴出讓非沿線土地所產生的一次性收益，回到了土地財政的老路上，形成城軌的“建設—虧損—賣地(補貼)—再虧損”的循環，也助長城市“攤大餅”式擴張。

城市軌道交通可凝聚長期且穩定的客流，發展城軌的樞紐經濟應契合其特性，更重視運營階段的高強度資源開發，通過引導乘坐城軌的客流習慣于在線路和站點所及的范圍內停留和消費，以此反哺城軌運營，平衡長期范圍內的運營虧損。因此，這就要求從以往的更重視城軌的規劃和建設，轉向規劃、建設、運營和開發并重，從規劃建設時就從融合理念出發，做好土地預留、變性、規劃等工作，實施高密度、高強度土地開發，并且通過運營和資源開發的長效合作機制平衡長期運營收益。

(四)分類推進城軌沿線物業收益反哺

不同功能的城軌線路應有不同的物業收益方式。從功能導向上看，在具備通勤功能的基礎上，城軌線路大致可以分為TOD導向型和分流導向型兩類(同一條線路中，也存在兩種功能互相互交叉的情況)。

TOD導向型通過更好地拓展城市和聚集人口，承載更多的城市發展職能，具有相對良好的沿線土地儲備和升值條件，也適合以PPP吸引社會資本參與。同時，不僅是地面和地上空間，還應以地鐵為核心推進沿線地下空間綜合開發。當然，PPP與土地綜合捆綁開發也對地鐵公司綜合能力提出了更高的要求。

分流導向型即在城市建成區內建設的以緩解交通擁堵為首要目標的城軌。就我國實際而言，早先由于城市軌道交通規劃與城市總體規劃脫節，城軌滯后于城市發展，以至于很多城軌線路都是在建城區內建設。這類項目沿線征地拆遷難度大、成本高，不具備物業開發的土地和經濟條件，但對沿線的房地產已產生了巨大的外溢增值作用，這部分收益被沿線業主無償占有。基于彌補市場機制的失靈和發揮城軌樞紐經濟的作用，需要探索土地增值稅費回收機制。

我國尚未建立起以財產稅為核心的直接稅體系，因此城市軌道交通主要的外溢增值都附加在了沿線周邊房地產上，而不是回收給城軌出資方。在未來直接稅逐漸代替間接稅成為主體稅種的過程中，勢必要借鑒美、法、日等國的模式與經驗，設計城軌沿線土地增值稅費回收機制，作為反哺城軌交通建設運營的有效手段。特別是在房產稅推開的背景下，為建立該土地增值稅費回收機制提供了重要機遇。

(五)促進城軌融資平臺的轉型

香港地鐵公司因廣泛實現“城軌+土地開發”模式而整體持續盈利，成為行業翹楚。很多地方都希望效仿港鐵模式，但極少能實現自身財務平衡，而關鍵原因就在于港鐵的成功有其特殊性，內地城市的客流量、票價、土地制度、建設強度、物業租售價格等多方面條件都與香港相差甚遠。

實際上，90年代前的港鐵公司與內地很多城市新成立地鐵公司時的情況是非常相似的。這些地鐵公司既不具備地鐵運營能力，也不具備房地產開發經驗，更多的是通過政府信用支持，作為負責地鐵項目投融資、建設招標等前期工作的融資平臺。對于他們來說，在傳統融資模式受限的背景下，都需要探索轉型生存的路徑。

港鐵的自身發展模式非常值得借鑒。從港鐵公司的發展路徑看，90年代后香港政府逐漸明確了城軌與城市的發展關系，為平衡城軌財務建立并逐步完善配套機制，通過推動立法加以固化。同時港鐵也逐步提升自身經營水平，借助行業信用體系的形成建立了與之相適應的發展和管理模式，成為一家具備市場化運作能力的地鐵公司。在上市之后，港鐵在政府管控和市場化運作之間更好地求取平衡，在實現港府戰略的同時“走出去”，對外輸出自身資本和經驗[6]。

類似的發展路徑也可以在北京、深圳等一線城市的地鐵公司找到，通過政府搭臺、企業發展的框架，使地鐵公司完成由“融資平臺—政企合作—市場化運作—城鎮化專業運營商”的轉型。這些城市的地鐵公司已有能力不完全依賴政府增信，成為市場化融資的主體。