公共財政視角下的貴州義務教育均等化研究

楊超

摘要：教育是縮小貧困的重要因素之一，從2013年開始，我國就開始對縣域義務教育均等化建設進行推進、評估。貴州屬于國家的西部、民族、貧困地區，教育的規模、質量、均等化方面均不同于中東部地區，有其自己的省情和困難，全國或中東地區的義務教育均等化經驗并不一定適合于貴州。文章選擇貴州為研究樣本，揭示了貴州義務教育均等化的現狀和存在的問題，提出針對性的政策建議。

關鍵詞：義務教育；教育均等化；公共財政

一、引言

在我國，由于城鄉二元結構和區域間經濟發展水平的不均等，始終存在著教育的均等化問題，特別是在義務教育階段。我國早在“十二五”規劃中就明確指出，要“促進教育公平，合理配置公共教育資源，重點向農村、邊遠貧困、民族地區傾斜，加快縮小教育差距”。2017年，習近平總書記在十九大中再次提出了教育的公平性問題，指出要“發展素質教育，推進教育公平”，“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育”，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。總書記的報告中包含幾方面的內容：城鄉公平、機會公平和教育的高質量。

教育均等化離不開教育投入，我國現行的教育投入為中央、省、縣三級投入機制。這一機制的形成與我國的教育體制改革有關，我國的教育體制改革往往是緊隨著政治體制改革或經濟體制的改革之后，隨著中國的改革開放的逐步深入，我國的義務教育逐步從集權走向分權。1985年以前，對于義務教育，中央政府負責財權，地方政府負責事權。1985年之后，中央將財權下移，實行“基礎教育地方政府負責，縣、鄉、村三級辦學，縣、鄉兩級管理體制”。2001 年 5 月后，義務教育管理“實行在國務院領導下，由地方政府負、分級管理、以縣為主的體制”。

財政分權調動了地方發展經濟的積極性，但是否有利于基礎教育的發展則值得商榷。關于財政分權對義務教育的影響，已有研究主要形成兩類結論： 一是以 Tiebout、Ocates為代表的傳統財政分權理論，認為地方政府比中央更了解當地居民的偏好，可以根據地方具體情況選擇提供合適的公共產品，更加有利于福利水平的提高和地區經濟發展。二是認為財政分權不利于教育、醫療等公共產品的供給。鄭磊（2010）、張德勇、孟揚（2015）、宋亞香（2016）認為財政分權使得地方可支配收入減少，不利于縮小城鄉教育差距。

盡管有上述爭論，目前我國義務教育領域存在兩個不爭的事實是：1.總體教育財政投入不足；2.義務教育發展不均等。我國義務教育的不均等既體現在省際間的不均等，也體現在省內各區縣之間的不均等。本文以貴州省為研究樣本，研究該省內部基礎教育的均等化程度。通過調查、測算、分析，最后得出結論，并給出相應的對策建議。

二、義務教育均等化評估方法

在我國，關于義務教育均等化的評估方法主要基于：教育投入、教育過程和投入的結果這三個角度，從具體的測算方法來看，主要是借鑒變異系數、泰爾指數、基尼系數等經濟學的測算指數來評估教育的均等化程度。如吳春霞（2007）利用基尼系數測算了我國城鄉間基礎教育的差距程度，劉新波等（2010 ）利用基尼系數和泰爾指數測算了我國各區域農村教育的差異化程度。

學者們的研究大多是從理論研究的角度出發，關于教育均等化的測算，難以避免具備片面性。在具體的實踐操作方面，我國教育部2012年出臺了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》（教督〔2012〕3號）這一評估方法。評估采用差異系數的方法，包含生師比、生均教學及輔助用房面積、體育場館面積、計算機、圖書、教師學歷等軟件、硬件在內的8項評估指標，評估對象為本縣域內的城鄉中小學，評估的目標主要有四個方面：入學機會是否公平、保障是否到位、教師隊伍是否合理、教學質量是否均等。小學和中學分別評估：小學階段，差異系數法不大于0.65，認定合格；初中階段，差異系數不大于0.55，認定合格；差異系數越小，說明均等化程度越高。按照教育部要求，貴州針對性的出臺了《貴州省縣域義務教育均衡發展督導評估實施辦法的通知》（（2013）78號）這一文件，并在2014年做了修訂（（2014）35號文件）。評估的過程為：縣自評、市復核、省復查、國家檢測。

從2013年開始，全國各省份每年均組織本省的義務教育均等化狀況的調查與評估，并逐步建立了檢測與復查的制度與機制。至此，義務教育均等化研究從理論走向了實踐。

三、貴州義務教育均等化的現狀及問題

從貴州省省情來看，全省共9個地市州88個縣，全省義務教育均等化的評估自2013年開始。2013年，貴州省政府規劃了全省義務教育均等化的時間路線圖：一是義務教育鞏固率，全省到2015年達到85%，2020年達到95%；二是均等化率，到2015年60個縣初步均衡，15個左右縣基本均衡，2020年全省全部縣市實現義務教育基本均衡。

從貴州全省義務教育均等化的實際進展來看，貴陽、遵義和黔東南州三個地市最早開始義務教育均等化認定，也是目前為止的成效最為顯著的三個地市。從全省各年份評估認定的數量看，數量在逐年遞增，特別是2014年相對于2013年實現了一個大的跨越，這說明地方政府對義務教育均等化的評估越來越重視。從評估認定結果的地區分布來看，貴陽市、遵義市、黔東南州義務教育均等化的成效最為顯著，其次為黔南州和銅仁市，成效最差的為黔西南和黔西的各個州市，這與貴州各州市的經濟發展水平和速度大致相對應。截至2016年，全省共有59個縣通過了義務教育發展基本均衡縣的國家認定，這一結果與2013年貴州制定的全省義務教育均等化的時間路線圖滯后了一年的時間。目前，全省還未達到義務教育均等化的29個縣（區）基本上都是全省最為貧困落后的縣（區），這意味著貴州未來的義務教育均等化推進的工作將更為艱巨。

從歷年教育部和省教育廳對貴州義務教育均等化督查反饋的結果來看，貴州義務教育均等化建設過程主要存在的問題有三點：1.教育投入的經費在不同程度上還存在一定的缺口，如余慶縣、丹寨縣、麻江縣在部分年份就沒有達到義務教育均衡所規定的“三個增長”；2.教育人口流動帶來的辦學硬件條件的緊張，貴州是一個勞務大省，相當規模的教育人口隨勞動力的流動而流動，流向為從農村地區向城鎮流動、欠發達地區向發達地區流動，這造成了發達地區（如貴陽市）的校舍等硬件條件的緊張；3.師隊伍建設不均衡，高學歷的新教師隊伍往往優先選擇發達城市或城鎮就業，極少選擇鄉鎮，這造成了城鄉之間教師隊伍的進一步不均衡。

四、結論建議

在義務教育均等化發展方面，貴州各級政府對其重要性已有充分的認識，義務教育均等化的推進也取得了相當大的成效。但整體上，各地義務教育均等化的建設進度落后于全省的規劃，實際操作過程中還存在一些困難和不足。要促進貴州義務教育均等化更好的發展，可采用如下措施。

第一、加大教育財政資金的總量投入。硬件、師資隊伍等的建設，歸根結底都需要經費的支持。貴州整體經濟基礎薄弱，財政實力不強，一直屬于中央財政轉移支付的對象。在現有的中央、省、縣三級教育財政投入的格局下，貴州部分欠發達縣的教育投入存在缺口是客觀事實，單純依靠縣財政解決也不符合實際。貴州省應當積極爭取中央教育經費投入，全省統籌，教育資金向欠發達地區傾斜，這也不失為一種現實的選擇。

第二、充分運用現代信息技術手段，優化資源配置。勞動力、教育人口的流動是市場的選擇，城鄉之間教師隊伍的差距也是一個不爭的事實。要化解上述難題，可借助現代信息技術，利用遠程教學、虛擬課堂等方法，將優質的教育資源實現區域內的共享。這將在一定程度上化解鄉村優質教育資源的不足。

第三、提高教育資金的使用效率。加大教育資金投入，同時還有提高教育資金的使用效率。應當合理規劃、嚴格審批，避免重復建設，避免優質教育資源過度集中，造成義務教育非均衡程度進一步加大。借助現代信息技術和財會制度，對資金的使用嚴格監管，避免資金挪用和學校工程建設滯后造成資金使用效率低下。

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*基金項目：2016年貴州商學院校級課題“貴州基礎教育均等化研究——基于公共財政投入的視角 ”，項目編號：2016XJYB13。

（作者單位：貴州商學院管理學院）