我國旅游民宿管理法規(guī)體系分析

黃娜　張鈺楨

摘要：隨著旅游業(yè)的強盛發(fā)展，大陸民宿行業(yè)蓬勃興起，但由于受監(jiān)管滯后、立法缺失等問題的出現，為確保民宿產業(yè)的健康發(fā)展，有必要構建一個成熟的大陸民宿法律法規(guī)體系。臺灣民宿產業(yè)發(fā)展的先驅，在民宿法規(guī)體系建設方面有豐富的經驗，因此基于對大陸與臺灣旅游民宿管理辦法對比分析，針對大陸民宿法律法規(guī)體系建設，在民宿管理監(jiān)管立法、民宿監(jiān)管主體、民宿經營獎懲機制、民宿行業(yè)自律等方面提出了相應的借鑒。

關鍵詞：民宿產業(yè)；民宿法規(guī)；民宿市場規(guī)范

一、引言

近幾年，在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的帶動下，國內各地民宿發(fā)展的熱度持續(xù)不減。作為一個舶來詞，目前學界對于民宿的概念的理解尚未形成一個統一的定論。而對于民宿概念的解釋在含義上具有一定的共性：通常管理者就是民宿的所有者；客人與民宿管理者之間的交流是直接的；小規(guī)模、非標準化經營；能夠提供個性化的特色服務。但同時根據研究需要則在詮釋上有所側重。

目前國內外多個學科在民宿相關問題研究上都有一定的成果。國外對于民宿研究一般把民宿管理者、民宿行業(yè)管理以及旅游者作為研究對象，側重于民宿市場和經營者與旅游者關系的研究。而國內則在民宿的經營管理、服務營銷、相關評價體系構建的研究上呈現出深入具體、多樣化的研究特點。但從國內外民宿研究來看，對于民宿的產業(yè)優(yōu)化、監(jiān)管制度的深入研究存尚少，因此本文將沿著民宿行業(yè)法規(guī)進一步探討。

二、大陸民宿行業(yè)規(guī)范的緣起至今

從2014年起大陸對于民宿產業(yè)的關注度越來越高，目前大陸民宿產業(yè)已處于萌芽且不斷發(fā)展的階段，但由于民宿產業(yè)的管理和系統的認識都存在一定的缺陷，為促進大陸民宿產業(yè)的持續(xù)發(fā)展，各地紛紛以相關法律法規(guī)的出臺來規(guī)范民宿市場。

通過資料搜尋和梳理發(fā)現，目前大陸所出臺的民宿政策主要城市有杭州、寧波、紹興、上饒、蕪湖、黃山、廈門、深圳等。從地區(qū)分布來看，這些城市集中于民宿產業(yè)發(fā)展態(tài)勢較好的浙閩粵、長三角地區(qū)兩大民宿產業(yè)集群區(qū)。對比后發(fā)現，各地在制定民宿行業(yè)規(guī)范時，都對民宿進行了界定，明確民宿是一種經營性的場所，還強調其在提供住宿功能的同時讓旅游消費者能夠獲得一些其他的旅游體驗，這也對民宿經營者形成了一種潛在的經營要求。同時，為了更加明確的辨析出管理范圍，各地民宿管理辦法又結合地區(qū)發(fā)展特點對民宿的具體規(guī)模進行了限制。相比于一般的酒店，要求民宿必須控制在一定的經營規(guī)模，這就使得輕資產的民宿成為了民宿行業(yè)發(fā)展的主流。除此之外，各地民宿管理辦法還針對地區(qū)特色和管理需要對民宿管理相關問題進行了擴充，各個管理辦法所涉及的內容也呈現全方位、多樣化的特點。但不足的是，在適用范圍上較為局限，并且多以指導性文件為主，對行業(yè)規(guī)范起引導性作用，缺乏強制的約束力，無法全面、高效的落實到民宿產業(yè)發(fā)展中。

為促進民宿市場規(guī)范化，國家旅游局制定了《旅游民宿基本要求與評價》，這也是大陸首個較為明確的國家級的民宿行業(yè)管理標準，并且還分別從定義、評價原則、基本要求、管理規(guī)范和等級劃分條件等對民宿作出了規(guī)范要求。

三、與臺灣民宿管理辦法對比分析

臺灣民宿產業(yè)發(fā)展起源于20世紀80年代，經歷了三十多年的發(fā)展，目前臺灣民宿產業(yè)已進入成熟發(fā)展期，在各個方面都有著較為豐富的經驗。就民宿管理辦法而言，臺灣與大陸各具特色，存在著明顯的差異。

（一）民宿管理法規(guī)成熟度

從統一性的民宿管理規(guī)范的制定時間來看，大陸首個旅游民宿標準出臺于2017年，而臺灣則早于大陸，早在21世紀初臺灣民宿產業(yè)發(fā)展進入成長階段時，臺灣《民宿管理辦法》隨之孕育而生，作為一個系統性的民宿管理規(guī)范，首次認可了臺灣民宿的合法地位，同時還就臺灣民宿經營資格、臺灣民宿協會的監(jiān)管等方面進行了嚴格的法律規(guī)定，法律法規(guī)體系完善；從制定和發(fā)布的權威性來看，臺灣的民宿經營的主管機關在中央為交通部，在直轄市則是直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府，并且法規(guī)、標準兼顧，而大陸則為國家旅游局，屬于民宿行業(yè)指導標準。相比之下，臺灣民宿管理辦法主管機關更具權威性。

（二）民宿管理范圍的限定

在法律法規(guī)適用范圍方面，大陸的民宿管理標準在適用范圍上明確表示該標準適用于正式營業(yè)的小型旅游住宿設施。同時還根據所處地域的不同將大陸的旅游民宿分為城鎮(zhèn)民宿和鄉(xiāng)村民宿兩種類型，臺灣則沒有明確限定；在民宿經營空間范圍上，臺灣《民宿管理辦法》中將民宿經營空間范圍限定于九種特定類型區(qū)域。而大陸民宿管理僅從宏觀層面要求民宿經營空間范圍符合轄區(qū)內相關規(guī)劃，民宿管理辦法本身的制約性稍弱于臺灣；在民宿經營規(guī)模方面，臺灣認可的一般民宿規(guī)模小于大陸，同時，對于一些特殊的特色民宿又有針對性的規(guī)定，相對靈活，有利于使多種類型民宿在發(fā)展過程中保持自身的特色。

（三）民宿設施設備規(guī)定

在民宿設施設備相關規(guī)定中，相比于臺灣，大陸民宿管理法規(guī)對于民宿建筑設施的規(guī)定更為明確，但從大陸與臺灣在建筑設施、衛(wèi)生設施、安全設施等方面的相應的規(guī)定來看，大陸與臺灣民宿管理都相對完善，并且各自結合了地區(qū)特色及管理需要，對規(guī)范內容的擴充上各有側重。

（四）民宿經營服務方面

作為非標準化的住宿形式，行業(yè)法規(guī)對于民宿服務規(guī)范相對寬松，臺灣在民宿經營管理方面對民宿經營者的職責和要求作出了具體規(guī)定，而大陸則側重于服務管理方面，雖然做出了標準化的規(guī)定，但在具體實施上，給予了民宿經營者開闊的發(fā)揮空間。

四、對先行城市民宿管理法律法規(guī)制定的有效借鑒

目前大陸民宿法律法規(guī)體系還處于構建階段，臺灣民宿的成熟民宿法律法規(guī)體系能夠為大陸民宿法律法規(guī)的建立提供一定的借鑒。

（一）構建民宿監(jiān)管立法體系

目前大陸民宿市場的規(guī)范體系不成熟，僅有的統一性標準《無論是在權威性還是在完整性都存在著一定的缺陷，不具備強制性，實踐性較弱；并且各地的民宿管理辦法適用范圍較為局限，缺乏能夠適用于各個地方的系統性的民宿監(jiān)管立法體系。為避免大陸旅游產業(yè)健康發(fā)展受到影響，建立全國統一的法律法規(guī)是目前大陸民宿產業(yè)發(fā)展的必要舉措。因此，大陸相關部門應當盡快完善地方立法，結合民宿特有的小規(guī)模和個性化經營模式和特點，制定出適應民宿市場發(fā)展的民宿管理辦法，同時健全治安管理以及環(huán)境保護與衛(wèi)生監(jiān)管等制度。

（二）明確民宿監(jiān)管主體

民宿產業(yè)經營管理過程中所涉及的各個民宿監(jiān)管主體之間的聯合機制一般很難自發(fā)形成，特別是面臨棘手的問題時，互相推諉，造成民宿監(jiān)管主體的缺失。并且各個監(jiān)管部門內部監(jiān)管協調不足、監(jiān)管措施不當等問題普遍存在，制約了大陸民宿產業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，需要系統梳理民宿管理機構，明確民宿監(jiān)管主體，以完整、科學、具體的權責分工確定各個監(jiān)管部門的權力與職責。

（三）建立民宿經營的獎懲機制

目前大部分地方民宿法規(guī)在具體實施上并沒達到最優(yōu)的執(zhí)行效果，針對民宿獎懲機制建設也存在一定的欠缺。因此有必要建立健全民宿經營的獎懲機制，在民宿違法經營的懲罰機制方面，明確各種違法的民宿經營行為，加大對于違法經營者的懲罰力度，通過懲罰機制對違法的民宿經營者予以明示，避免民宿違法經營行為。同時可以制定相應的民宿經營獎勵制度，針對那些在有特殊貢獻的民宿經營者以表揚或適當的獎勵，提高民宿經營者的積極性。

（四）加強民宿行業(yè)自律

由于各地方民宿產業(yè)的發(fā)展情況、管理要求存在著一定的差異性，要想完全統籌好民宿產業(yè)的方方面面還需要通過賦予民宿行業(yè)協會一定的與當地民宿產業(yè)經營和監(jiān)管相關的權力和職責，形成各部門的聯合監(jiān)管機制，鼓勵居委會、村委會等組織統籌社區(qū)管理，依靠行業(yè)自律監(jiān)管以及社區(qū)自治來完善民宿規(guī)范管理。

五、結語

維持民宿市場的規(guī)范離不開完善的法律法規(guī)體系，要構建具有適用性、完善的民宿法律法規(guī)體系，不僅需要借鑒臺灣民宿法規(guī)體系，同時還要突出大陸民宿產業(yè)特色，制定出符合大陸民宿市場發(fā)展的法規(guī)體系。

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（作者單位：云南大學工商管理與旅游管理學院）