土地流轉背景下農村土地銀行的運作模式研究

郭玉鑫

【摘 要】 農村土地銀行是指經營土地存貸及與土地有關的長期信用業務的金融機構。其以支付存地利息的形式吸納農民的土地承包權，再將其進行整理后貸給土地需求者，收取貸地利息。土地流轉即農戶保留承包權，轉讓土地使用權。但現今土地銀行在中國還是一個新鮮的事物，對土地銀行的建立還處在探索階段，相關的理論并不完善，土地銀行普遍限于村或縣的范圍內，規模小，運行模式簡單、缺乏效率。因此，為進一步推進土地銀行建設，加快土地流轉，需要構建一個高效的、科學的土地銀行運行模式，本文據此進行分析，以承德為例，并給出解決策略。

【關鍵詞】 土地流轉 土地銀行 運作模式

一、國內土地銀行運行情況

據不完全統計，近年來全國各地以不同方式組建的農村“土地銀行”達100余個，建立土地儲備制度、土地信息發布制度、土地有形交易市場的縣市達1000余個。下文為幾個較有代表性的地區的土地銀行運行模式：

2008年，彭州市磁峰鎮皇城成立農業資源經營合作社，該合作社是成都市首家“土地銀行”。其運作模式是：將農民的土地承包經營權按需求集中預存，統一貸給有實力的龍頭企業或經營大戶進行規模經營，發展特色產業。土地銀行按期支付農民利息，并將所獲利潤的50%根據農民存入面積進行二次分紅。

2009年，河南光山縣為了管好村集體的土地資源，加快農業的規模化和機械化發展，成立了首家農村土地信用合作社——江灣農村土地信用合作社聯合社。運作模式是：具有土地流轉意愿的農民，首先向合作社提出土地轉讓申請，待合作社現場勘查后，根據存入土地的質量等級向存入方支付利息，然后土地信用合作社將存入的土地進行整合，在不違反流轉原則的前提下，將土地貸給土地承貸方，土地承貸方向合作社支付一定的土地租賃費用。另外，當存入土地的農民和土地承貸方從事二三產業需要資金支持時，土地信用合作社將為其提供擔保，農村信用社給予貸款支持。

2011年，河北省永清縣建立寶島土地銀行（土地托管中心）。該土地銀行是全國首家真正意義上的土地銀行。其運作模式是農民以土地承包經營權作價入股土地托管中心，由土地托管中心對規劃區內的土地統一經營管理，入股的農民按年領取股息。農民承包經營的土地參照河北省制訂的統一征地區片價標準作價入股，首次簽訂5年土地托管協議，按每年7%支付股息。如托管期間進行土地征收，依法履行征地程序和手續。5年后，按照農民意愿，可續簽土地托管協議，也可一次提取全部本金。

國內已建立的土地銀行普遍限于村或縣的范圍內，規模小，運行模式簡單、缺乏效率、為進一步推進土地銀行建設，加快土地流轉，需要構建一個高效的、科學的土地銀行運行模式。

二、承德市的土地流轉運行狀況

承德市全市土地總面積5927萬畝（3951189公頃），其中農用地面積4552萬畝（3034953公頃），占土地總面積的76.81%；建設用地136.6萬畝（91758公頃），占土地總面積的2.32%；未利用地1236.72萬畝（824478公頃），占土地總面積的20.87%。

近年來，承德市不斷推進土地流轉進程，盤活土地資源，將土地向高效農業、種植大戶和專業合作組織集中，發展集約化、標準化、規模化生產經營的現代農業，積極探索，創新流轉模式，加大農村土地流轉力度，實現土地流轉與增加群眾收入的互促雙贏。

根據承德市政府的工作方案，未來承德市將重點培育壯大適度規模經營主體。研究制定全市農村土地承包經營權流轉財政激勵政策，整合現有各類支農資金和項目，優先扶持、服務于農業專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業等農業規模經營主體，通過培育發展規模經營主體，進一步帶動土地的規模流轉，規模流轉面積達到土地流轉總面積的65%以上。積極研究創新流轉模式。按照“依法、自愿、有償”的原則，在保障傳統“轉包、出租、轉讓、互換、股份”土地流轉方式的基礎上，積極研究探索土地入股、土地預流轉、土地托管等新的土地流轉方式，拓寬土地流轉渠道，進一步推動土地流轉。

建立土地流轉中介是承德市土地流轉問題的核心，承德市的圍場縣已經以農業合作社的形式建立了土地銀行試點。這是承德土地銀行建設的重要一步。但是，圍場縣的“土地銀行”是針對于該縣的流轉問題而建立的，其運作模式并不適用于承德市整體的土地銀行。因此，我們此次的調研將以這圍場縣的土地銀行試點運行情況為出發點，通過實地調研總結土地銀行建立經驗并發現問題。根據調研結果結合承德市整體情況和發展需求構建適合承德市的土地銀行運行模式。

三、承德市土地銀行運營狀況的建議策略

土地流轉政策亟須完善相關資本“進出”門檻，方能有效防止當前土地流轉快速推進過程中出現的“圈地”、撂荒等問題。

首先，設立“資本下鄉”甄選機制，為其設置門檻，特別是突出對其農業經營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進入，造成土地資源浪費和農民利益受損。對于“資本入地”的門檻設置至少應該包括兩個方面，首先資本進入農村承包土地的規模應該有所控制，農民土地流轉面積在百余畝最多上千畝是較為合適的規模，這可以將流轉大戶承擔的投資風險和消化轉移勞動能力置于可控范圍內。其次，強化流轉后土地的用途管制，完善退出機制。當前迫切需要建立資本進入農村流轉土地的退出機制。對于一個縣或者一個市來說，很難出臺建立資本進入農村流轉土地的退出機制，因此亟待從省級或國家層面出臺相應的政策措施，對資本在農村經營不善，公然“圈地”造成浪費的，強令其退出并給予嚴格處罰乃至沒收，這將會有效扼制土地流轉中的“圈地沖動”。

最后，不斷完善農民流出土地的利益分配機制。側重鼓勵農民流出土地，鼓勵工商資本從事農民難以從事的農業上下游配套產業，實現土地流轉的公平良性鼓勵。同時改變目前一些地方“村兩委”過度干預土地流轉，導致土地流轉主體錯位的狀況，改變“村兩委”從農民手中流轉土地，然后集中出租賺差價的違規做法。賦予農民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價和物價的租金增長機制，維護農民權益，逐步減少農民對土地的依賴。

四、結語

通過上文，我們發現承德市需構建一個這樣的適合其發展需要的土地銀行運行模式，這有利于解決承德市土地流轉存在的問題，完善土地流轉市場，加快土地流轉效率。同時建立土地銀行將大大提高土地流轉速度、降低交易成本，從而促進農業的發展，實現規模經濟。對于這樣的狀況，我們應深化土地產權制度改革。明確界定國家、集體、農戶三者對土地所有權分割的權利邊界，從法律方面來弱化地方政府和村集體對土地的控制權，建立多元化的土地產權制度，確保農民土地使用權的長久性和穩定性。使農地承包經營權可依法繼承并進行讓渡， 充分發揮市場機制在配置土地資源中的作用，積極創造條件來確保承包經營權向有能力的農業大戶流轉。

同時，通過加大對農村社會保障的財政支持，建立最低生活保障制度，逐步實現城鄉之間醫療保障制度的接軌。只有解決了農戶的后顧之憂，農村土地流轉市場才能發展起來，農戶才會放心地把土地的承包經營權存放到農村土地銀行。只有通過政策來激勵農戶做出理性選擇，才能形成農地的有效供給，從而為農村土地銀行的發展和完善奠定基礎。

最后，我們應立足我國實際， 建立有中國特色的土地銀行。土地銀行的運作機制遵循農戶自愿的原則， 農戶可將自己的土地存入土地銀行， 土地銀行則根據土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定一個存入利息， 定期向農戶支付。同時土地銀行可將農戶存入的土地進行適當打包、整合甚至部分改造， 在維持基本農業用途不變的情況下， 根據市場需求貸給其他土地需求者（如農業企業、種植大戶等）， 并收取相應的貸出利息。當然，農戶也可根據自身實際情況， 將存入銀行的土地取出， 繼續從事農業生產， 維持基本的生活來源， 這時銀行停止向農戶支付利息。土地銀行運作原則應是高價存入， 平價或者低價貸出， 這樣既可以鼓勵農戶將閑置或不愿耕種的土地存入銀行， 又能鼓勵愿意多種地的農戶或農企將土地從銀行貸出去， 合理解決土地撂荒、土地利用效益低下等問題， 促進土地的適當集中和規模經營。存入和貸出利息的差額可由國家予以補貼， 也可以考慮賦予土地銀行負責農村土地征用與轉讓、提供農業信貸等業務， 擴大其經營范圍， 以彌補差額， 積累資金。整個過程中， 土地銀行實際上就是一個確認經營權轉讓的中介組織， 既可以使土地經營權的流轉逐步走上正規， 適應農業結構調整和發展現代農業的需要， 又可以為進城務工的農戶提供創業啟動資金， 使農戶在很大程度上擺脫土地的束縛， 利于土地銀行的發展和完善。

【參考文獻】

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