淺析公益類行政事業(yè)單位資金管理問題

董愛卿

[摘要]行政事業(yè)管理費(fèi)是各級黨政機(jī)關(guān)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的經(jīng)費(fèi)開支，建國以來，為了適應(yīng)各個(gè)時(shí)期不同階段的社會發(fā)展的需要，我國政府制定了各種不同的經(jīng)費(fèi)管理制度，目的都是為了合理分配有限的資金，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的能力。如何管好用好各項(xiàng)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，提高各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效率，已成為擺在我們面前的重要課題。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位 資金管理 建議

一、引言

單位必須制定控制的政策和程序，并予以執(zhí)行，以幫助管理層為達(dá)到其控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，用以辨認(rèn)處理風(fēng)險(xiǎn)所必須采取的行動能有效落實(shí)。控制活動存在整個(gè)單位的各個(gè)職能部門，包括核準(zhǔn)、授權(quán)、驗(yàn)證、調(diào)節(jié)、復(fù)核績效、保障資產(chǎn)安全等多種程序。事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立一個(gè)良好的信息與溝通系統(tǒng)，包括財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)以會計(jì)為主，提供有關(guān)財(cái)務(wù)方面的信息，而管理系統(tǒng)還提供非財(cái)務(wù)的信息。可確保組織中每個(gè)人均清楚地知道其所承擔(dān)的特定職務(wù)，每位職工了解內(nèi)部控制制度的有關(guān)方面，這些方面如何生效以及在控制制度中所扮演的角色、所擔(dān)負(fù)的責(zé)任以及所負(fù)責(zé)的活動怎樣與他人的工作發(fā)生關(guān)聯(lián)等，職工需知道單位期望他們做出那種行為、那種行為被接受、那種行為不被接受，職工還需知道在其執(zhí)行職責(zé)時(shí)，一旦有非預(yù)期的事項(xiàng)發(fā)生，除了要注意該事項(xiàng)本身之外，尚應(yīng)注意導(dǎo)致該事項(xiàng)發(fā)生的原因。單位的內(nèi)部控制是一個(gè)過程，這個(gè)過程是通過納入管理過程的大量制度及活動實(shí)施的。因此，要確保內(nèi)部控制制度被切實(shí)地執(zhí)行且執(zhí)行的效果良好，內(nèi)部控制能夠隨時(shí)適應(yīng)新情況等，內(nèi)部控制就必須被監(jiān)督。監(jiān)督是一種隨著時(shí)間的推移而評估制度執(zhí)行質(zhì)量的過程，分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

內(nèi)部審計(jì)和控制自我評估。內(nèi)部審計(jì)幫助組織進(jìn)行“軟控制”環(huán)境的營造，成為內(nèi)部過程的設(shè)計(jì)顧問，使成員能自覺地把辦事準(zhǔn)確和職業(yè)道德放在首位，形成監(jiān)督內(nèi)部控制其它環(huán)節(jié)的主要力量。而控制自我評估指的是各單位不定期或定期地對自己的內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行評估，基本特征是關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動的過程和控制的成效，由管理部門和職工共同進(jìn)行，用結(jié)構(gòu)化的方法開展評估活動。促進(jìn)和完善對單位內(nèi)部控制體系的外部監(jiān)督。這需要立法、執(zhí)法、審計(jì)、監(jiān)管諸方面對單位內(nèi)控進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正的研究，或制定準(zhǔn)則，或指出指南，或提供框架和參考依據(jù)。

二、存在問題

國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位開展業(yè)務(wù)活動和完成工作任務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。雖然各行政事業(yè)單位都建立了資產(chǎn)管理制度和責(zé)任制，但總體狀況不容樂觀，仍存在家底不清、賬實(shí)不符、重錢輕物、產(chǎn)權(quán)不清等問題。“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有使用”的管理體制，在實(shí)際操作上責(zé)任主體不明、責(zé)任劃分不清、權(quán)利和義務(wù)不對稱，由于固定資產(chǎn)的購建掌握在各使用單位手中，造成資產(chǎn)實(shí)際占用權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個(gè)使用單位，要進(jìn)行跨部門、跨單位的資產(chǎn)配置基本上不可能，從而造成各單位之間資產(chǎn)的占有嚴(yán)重失衡。如辦公用房，有的單位多余，閑置或出租，有的單位則全部靠租借。對固定資產(chǎn)的會計(jì)核算存在漏洞。現(xiàn)行會計(jì)核算上預(yù)算單位固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，固定資產(chǎn)在使用磨損、實(shí)際價(jià)值逐漸遞減但尚未報(bào)廢之前，賬面凈值一直保持原始價(jià)值，導(dǎo)致賬實(shí)嚴(yán)重不符，有的資產(chǎn)已報(bào)廢，但清理前賬面一直未調(diào)整，使“家底”不清：固定資產(chǎn)與固定基金同增同減，在基建項(xiàng)目完工后，由于資金來源尚未全部落實(shí)，資產(chǎn)長期無法入賬，造成有物無賬。各單位對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)意識還比較薄弱，賬實(shí)不符現(xiàn)象嚴(yán)重，不少單位隨意處置國有資產(chǎn)，資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)現(xiàn)象比較突出，普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現(xiàn)象。存在資產(chǎn)低效使用的問題，在資產(chǎn)購置上存在隨意性乃至盲目性，趕超消費(fèi)浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，一方面不斷向財(cái)政要錢，投資興建或購置資產(chǎn)，提前更新，使大量尚能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài)：另一方面不及時(shí)地對設(shè)備進(jìn)行保養(yǎng)、檢修、維護(hù)，致使許多設(shè)備無法繼續(xù)使用或超常規(guī)、破壞性地使用，造成設(shè)備快速老化，影響了資產(chǎn)的使用效果和壽命。這大大的影響資產(chǎn)管理效能，影響行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

三、建議

財(cái)政部門加強(qiáng)了對行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的管理，按照有關(guān)規(guī)定，預(yù)算單位的各項(xiàng)收入（如財(cái)政補(bǔ)助收入、上級補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入等）全部納入經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理。而除此以外的各項(xiàng)收入，包括對外投資收益、進(jìn)修培訓(xùn)收人、房租、利息以及其他項(xiàng)目收入等，雖然也納入了預(yù)算管理，列入了決算表中，但卻“重收輕支”，對這部分收入應(yīng)該如何進(jìn)行使用和管理卻并沒有明確的規(guī)定，預(yù)算管理偏松，預(yù)算約束軟化，透明度不高，缺乏監(jiān)督。其他收入是經(jīng)費(fèi)收入的重要組成部分。長期以來，由于其他收入沒有直接納入財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政管理之外，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，降低了資金使用效益。為規(guī)范其他收入的管理，應(yīng)將其他收入全額納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行規(guī)范化、法制化、科學(xué)化管理。一是要加深對其他收入“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”基本原則的認(rèn)識。各部門和單位必須更新觀念，摒棄老舊的“收入自家觀”、“政府搶奪觀”和“財(cái)政侵權(quán)觀”等，真正放棄非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)。二是要認(rèn)真做好其他收入票據(jù)管理工作，從源頭上防止與杜絕其他收入的違紀(jì)和腐敗。所有非經(jīng)營性收費(fèi)只能使用財(cái)政部門印制的票據(jù)。對未使用財(cái)政部門印制的票據(jù)收取的收入，視同非法所得全額沒收。三是要健全其他收入監(jiān)督檢查機(jī)制。建立完善收費(fèi)公示、收費(fèi)稽查、收費(fèi)舉報(bào)、違規(guī)處罰、責(zé)任追究等方面的制度。監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門要加大對非稅收入實(shí)行“三權(quán)”管理的監(jiān)督檢查力度，確保“收支兩條線”工作的落實(shí)。任何部門和單位不得將非經(jīng)營性收費(fèi)擅自轉(zhuǎn)作經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，不得開設(shè)其他收入過渡性賬戶，否則視同“小金庫”處理。內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)是幫助組織和單位的成員有效地履行其職責(zé)，從而提高其經(jīng)濟(jì)效益或有效地提高資金的使用效益。行政事業(yè)單位要從編制上解決人員問題，把內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置列入行政事業(yè)單位的“三定方案”中，配備素質(zhì)高、業(yè)務(wù)強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)人員，招聘具有審計(jì)專業(yè)技能人才充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，加強(qiáng)審計(jì)力量。參照國家審計(jì)的有些做法，如審計(jì)程序、方法、對問題的定性及處理處罰等建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，使內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)揮更大的作用。財(cái)政監(jiān)督作為經(jīng)費(fèi)管理的重要組成部分，是實(shí)施財(cái)政政策、規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序的重要保證。在進(jìn)一步健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，把工作重點(diǎn)放在完善政策、制度上，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理的規(guī)范化。財(cái)政部門的工作人員要以深化財(cái)政改革、加強(qiáng)和完善財(cái)政管理為中心，做到收入監(jiān)督與支出監(jiān)督并舉，專項(xiàng)檢查與日常監(jiān)督并重，開展定期的監(jiān)督檢查。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對財(cái)政資金分配、使用和效益情況的監(jiān)督檢查，同時(shí)建立起財(cái)政部門、主管部門、資金使用單位、審計(jì)部門相互制約的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督工作對財(cái)政運(yùn)行的預(yù)警保障作用。