厘清責(zé)任督學(xué)的“責(zé)任邊界”

梁好

伴隨著教育督導(dǎo)體制的完善以及督導(dǎo)活動的常態(tài)化，責(zé)任督學(xué)已經(jīng)成為教育發(fā)展過程中不可缺少的重要力量。然而，在教育督導(dǎo)實際工作中，很多督學(xué)或教育行政管理機(jī)構(gòu)卻沒能客觀、公正、清晰地認(rèn)識或界定督學(xué)的責(zé)任，以至于責(zé)任督學(xué)“責(zé)任邊界”模糊，對督導(dǎo)工作產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，理清責(zé)任督學(xué)的“責(zé)任邊界”是一個亟需研究和解決的問題。

責(zé)任督學(xué)“責(zé)任邊界”模糊的表現(xiàn)

管評不分，工作定位模糊。深入推進(jìn)管辦評分離，厘清政府、學(xué)校、社會之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建三者之間的良性互動機(jī)制，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，是新時期教育改革與發(fā)展的重要方向，而掛牌督導(dǎo)制度的建立正是教育領(lǐng)域管辦評分離的重要體現(xiàn)。然而，當(dāng)前很多地方的掛牌督導(dǎo)卻存在著管評不分，督導(dǎo)責(zé)任越位、缺位、錯位的問題。主要體現(xiàn)在誤將掛牌督導(dǎo)等同于教育管理，誤將責(zé)任督學(xué)等同于教育行政管理者。責(zé)任督學(xué)從“督”的工作重心轉(zhuǎn)移到“管”，在一定程度上干擾了學(xué)校的自主辦學(xué)，影響了督導(dǎo)評估的客觀性與公正性。掛牌督導(dǎo)作為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)向基層學(xué)校延伸的觸角，其督導(dǎo)評估的角色定位不能改變。管評不分，工作定位模糊，會造成責(zé)任督學(xué)的“責(zé)任模糊”，往往是“種了別人家的田，荒了自己的地”。

主業(yè)不清，督導(dǎo)活動異化。按照《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》的規(guī)定，責(zé)任督學(xué)對每所學(xué)校實施經(jīng)常性督導(dǎo)每月不得少于1次，視情況可隨時對學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo)。這對責(zé)任督學(xué)督導(dǎo)的時間與頻度提出了量化的要求。然而，責(zé)任督學(xué)每月重復(fù)性的工作，不僅讓有的學(xué)校無所適從，也讓一些責(zé)任督學(xué)感到了無生趣。一些責(zé)任督學(xué)為了改變這一現(xiàn)狀，將掛牌督導(dǎo)活動與自身的專業(yè)特長“有機(jī)結(jié)合”起來，“創(chuàng)造性”地開展工作，如實施專題講座、開展送課活動、主持學(xué)校論壇、進(jìn)行校際交流、組織教研活動等。這些活動在一定程度上豐富了學(xué)校管理的內(nèi)涵，對學(xué)校的發(fā)展具有積極的推進(jìn)作用，但是，教育活動的豐富并不等于掛牌督導(dǎo)職能的到位，事實上，這些活動并非掛牌督導(dǎo)的職能所在，看似轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，實則職能越位，督導(dǎo)活動異化，這也是責(zé)任督學(xué)“責(zé)任模糊”的重要表現(xiàn)。

處罰不明，追責(zé)無限擴(kuò)大。責(zé)任督學(xué)有規(guī)定職權(quán)，就有相應(yīng)責(zé)任，責(zé)任和權(quán)力二者相依，才能推動責(zé)任督學(xué)依法履責(zé)。但是我們應(yīng)當(dāng)清楚，責(zé)任督學(xué)的責(zé)任是相對的，不能無限擴(kuò)大。一些地方，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與教育行政管理部門將“責(zé)任督學(xué)”視為學(xué)校的“包保責(zé)任人”，責(zé)任督學(xué)所負(fù)責(zé)的學(xué)校只要出現(xiàn)任何問題，都要追究責(zé)任督學(xué)的責(zé)任，與校長同獎同罰。例如，學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量區(qū)域排名靠后，要追究責(zé)任督學(xué)的責(zé)任；責(zé)任學(xué)校出現(xiàn)教師違規(guī)補課行為，要追究責(zé)任督學(xué)的責(zé)任；責(zé)任學(xué)校出現(xiàn)違規(guī)問題，同樣要追究責(zé)任督學(xué)的責(zé)任。在有的教育行政管理者看來，責(zé)任督學(xué)的責(zé)任無處不在，學(xué)校管理事無巨細(xì)，只要出現(xiàn)問題，板子就要打在責(zé)任督學(xué)的身上。處罰不明不白，追責(zé)無限擴(kuò)大，同樣是責(zé)任督學(xué)“責(zé)任邊界”模糊的體現(xiàn)。

明晰責(zé)任督學(xué)的“責(zé)任邊界”

1.準(zhǔn)確定位，劃清職能邊界

依法明晰政府、學(xué)校、社會的權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的教育治理結(jié)構(gòu)，需要進(jìn)一步優(yōu)化教育督導(dǎo)體制。推進(jìn)掛牌督導(dǎo)工作也是轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建新型教育治理體系的必然選擇。責(zé)任督學(xué)應(yīng)正確定位自己的角色，劃清與教育管理者的職能邊界。

一是要確立教育督導(dǎo)相對獨立的屬性?！督逃綄?dǎo)條例》指出：國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使督導(dǎo)職能。這是教育法規(guī)對教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能定位的法理界定，明確了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)相對獨立的工作體制。督學(xué)責(zé)任區(qū)作為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能延伸，承擔(dān)著督促學(xué)校依法辦學(xué)的重要職責(zé)，雖對學(xué)校沒有直接的管理權(quán)，卻有全面的監(jiān)督權(quán)。獨立教育管理之外的第三方評價者，才是責(zé)任督學(xué)的理性歸位。

二是要完善科學(xué)有效的教育治理體系。新型的社會治理體系，要求建立并完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的工作機(jī)制。在教育領(lǐng)域，實行領(lǐng)導(dǎo)決策、教育行政執(zhí)行、教育督導(dǎo)監(jiān)督三位一體的教育治理體制符合教育發(fā)展的方向，只有這樣的工作定位，才能進(jìn)一步劃清教育督導(dǎo)與教育管理的權(quán)限與職責(zé)，才能確保責(zé)任督學(xué)教育督導(dǎo)的不錯位、不越位。如北京市委市政府決策、教委相關(guān)部門執(zhí)行、教育督導(dǎo)委員會監(jiān)督的教育治理體制，有效地確立了教育督導(dǎo)的地位，強(qiáng)化了督導(dǎo)的權(quán)威，理順了督導(dǎo)與決策、行政的關(guān)系，從頂層設(shè)計與制度構(gòu)建上明確了教育督導(dǎo)的“責(zé)任邊界”。

2.科學(xué)設(shè)計，分清活動邊界

責(zé)任督學(xué)活動應(yīng)當(dāng)緊扣督導(dǎo)主題，掛牌督導(dǎo)的重心在“督導(dǎo)”，無論是經(jīng)常性督導(dǎo)、專項督導(dǎo)還是協(xié)作性督導(dǎo)，或是其他類型的督導(dǎo)活動，都應(yīng)當(dāng)明晰督導(dǎo)活動的邊界，緊緊圍繞督導(dǎo)的本質(zhì)屬性，不能背離督導(dǎo)的職能。

一是督導(dǎo)活動要嚴(yán)格履行督學(xué)職責(zé)?！吨行W(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》明確規(guī)定了責(zé)任督學(xué)的五項職責(zé)：對學(xué)校依法依規(guī)辦學(xué)進(jìn)行監(jiān)督；對學(xué)校管理和教育教學(xué)進(jìn)行指導(dǎo)；受理、核實相關(guān)舉報和投訴；發(fā)現(xiàn)問題并督促學(xué)校整改；向教育督導(dǎo)部門報告情況，并向政府有關(guān)部門提出意見。同時，規(guī)定了八項經(jīng)常性督導(dǎo)任務(wù)，即：校務(wù)管理和制度執(zhí)行情況；招生、收費、擇校情況；課程開設(shè)和課堂教學(xué)情況；學(xué)生學(xué)習(xí)、體育鍛煉和課業(yè)負(fù)擔(dān)情況；教師師德和專業(yè)發(fā)展情況；校園及周邊安全情況，學(xué)生交通安全情況；食堂、食品、飲水及宿舍衛(wèi)生情況；校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)建設(shè)情況。這是對責(zé)任督學(xué)工作的綱領(lǐng)性制度設(shè)計，具有極強(qiáng)的指導(dǎo)性與規(guī)范性。督導(dǎo)活動應(yīng)限定在督學(xué)職責(zé)與督導(dǎo)事項之中，不能隨意無限擴(kuò)充，不能成為教育行政管理者伸向?qū)W校的手，成為管控學(xué)校的工具。例如，某地在創(chuàng)建文明城市過程中，對中小學(xué)校下達(dá)一系列迎檢任務(wù)，要求責(zé)任督學(xué)依據(jù)布置要求，嚴(yán)格督查，逐校核實，這樣的要求顯然超出了掛牌督導(dǎo)的活動邊界。

二是督導(dǎo)方式要體現(xiàn)督導(dǎo)專業(yè)特點。督導(dǎo)的專業(yè)性是系統(tǒng)而多樣的，不僅體現(xiàn)在督學(xué)對教育內(nèi)涵的深刻理解，對教育管理的全面認(rèn)識，對教育問題的敏銳洞察上，更體現(xiàn)在督導(dǎo)方式的專業(yè)性與科學(xué)性上。督學(xué)在督導(dǎo)過程中應(yīng)具有督導(dǎo)的視角，體現(xiàn)督導(dǎo)的屬性，這樣，才能與常規(guī)的教育教學(xué)管理相區(qū)別。例如，課程開設(shè)和課堂教學(xué)情況是責(zé)任督學(xué)督導(dǎo)的基本職責(zé)之一，圍繞這一主題，可以采取聽課評課的方式，但是，督學(xué)視域下的聽評課不同于教研員視角下的聽評課。教研員立足微觀，站在學(xué)科發(fā)展的視角，對課堂教學(xué)的細(xì)節(jié)，如教師的一言一行、課堂的結(jié)構(gòu)流程等進(jìn)行診斷分析，以期對教師專業(yè)發(fā)展予以引領(lǐng)。而督學(xué)視域下的聽評課卻需要全局觀念，要從單一傳統(tǒng)的“學(xué)科教學(xué)本位”中走出來，在課堂教學(xué)中捕捉教育教學(xué)管理的諸多信息，對學(xué)校教育教學(xué)中存在的問題給出準(zhǔn)確的診斷，提出合理化建議，督促學(xué)校積極改進(jìn)，引導(dǎo)學(xué)校穩(wěn)步發(fā)展。如在一次到班級聽課的督導(dǎo)中，督學(xué)發(fā)現(xiàn)班級的課程表有一節(jié)體育課打上了黑點，授課教師的名字與其他體育課不一致，幾個班級的課程表都有這樣的現(xiàn)象。督學(xué)認(rèn)為，這所學(xué)校有可能存在“陰陽課程表”的現(xiàn)象。果然，督學(xué)在與學(xué)生交談中發(fā)現(xiàn)，標(biāo)黑點的課程為語文、數(shù)學(xué)教師兼任的“自習(xí)課”，對此學(xué)生意見很大。在向?qū)W校反饋的環(huán)節(jié)中，督學(xué)及時指出這一問題，督促學(xué)校迅速整改。這樣的聽課活動顯然具有督導(dǎo)特性，與傳統(tǒng)意義上的學(xué)科教研活動存在著一定的差別。

3.權(quán)責(zé)統(tǒng)一，厘清責(zé)任邊界

要建立完善責(zé)任督學(xué)權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，不無限擴(kuò)大督學(xué)的權(quán)力，也不無限擴(kuò)大督學(xué)的責(zé)任，厘清責(zé)任督學(xué)的責(zé)任邊界。

一是責(zé)任應(yīng)定位履職，而非結(jié)果。督學(xué)只對督導(dǎo)過程的科學(xué)性與督導(dǎo)結(jié)果的客觀性負(fù)責(zé)，而不必為管理的現(xiàn)狀結(jié)果、學(xué)校辦學(xué)水平、教育教學(xué)質(zhì)量全面負(fù)責(zé)。教育督導(dǎo)對學(xué)校管理只能通過督導(dǎo)過程的指導(dǎo)與結(jié)果的引導(dǎo)，產(chǎn)生間接影響；只能通過督導(dǎo)專業(yè)權(quán)威性，為教育決策機(jī)構(gòu)與教育行政機(jī)構(gòu)提供科學(xué)、有效、系統(tǒng)的診斷評估，對教育行政決策施以影響，進(jìn)而改變區(qū)域教育的生態(tài)。學(xué)校的辦學(xué)水平、教育教學(xué)質(zhì)量，學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r，雖然與督學(xué)實施的教育督導(dǎo)存在著一定的關(guān)系，卻絕非關(guān)鍵性、決定性因素，這些指標(biāo)只能作為考核評價督學(xué)的參考依據(jù)，卻不能成為唯一依據(jù)，更不能因為學(xué)校的辦學(xué)水平不高、教育質(zhì)量較差等對責(zé)任督學(xué)進(jìn)行追究問責(zé)。

二是追究應(yīng)適度合理，依法有據(jù)。根據(jù)《教育督導(dǎo)條例》《督學(xué)管理暫行辦法》《中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》等有關(guān)文件規(guī)定，責(zé)任督學(xué)責(zé)任追究的范圍應(yīng)當(dāng)限定在四個方面，即：無正當(dāng)理由不參加教育督導(dǎo)工作的；弄虛作假，徇私舞弊，影響督導(dǎo)結(jié)果公平公正的；濫用職權(quán)，打擊報復(fù)，干擾被督導(dǎo)單位正常工作的；發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)辦學(xué)行為或者危及師生生命安全隱患而未及時督促學(xué)校和相關(guān)部門處理的。對在這四個方面出現(xiàn)問題的責(zé)任督學(xué)，一定要嚴(yán)格懲罰，啟動相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，但是，除此之外，卻不能隨意扣帽子，壓擔(dān)子，打擊責(zé)任督學(xué)的工作積極性與主動性，影響掛牌督導(dǎo)工作的正常開展。如某地制定嚴(yán)格的禁補令，明令禁止中小學(xué)在職教師校外補課，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，并追究學(xué)校校長、責(zé)任督學(xué)的責(zé)任，這樣的規(guī)定顯然沒有法理依據(jù)，是督學(xué)責(zé)任無限擴(kuò)大化的表現(xiàn)。