住宅建設用地使用權如何續期

吳術豪　徐子淇

摘要：我國對住宅建設用地使用權規定了最高為70年的期限，《物權法》《房地產管理法》均有住宅建設用地使用權續期的規定，但規定相對模糊，且存在一定的爭議性，具體的續期方式及續期費用的確定等重要事項懸而未決。本文在分析住宅建設用地使用權問題的基礎上，討論了期限不滿70年和期限滿70年兩種類型的住宅建設用地使用權的續期，認為住宅建設用地使用權的續期應當是有償的，應根據類型確立不同標準及繳納方式，且解決方案應對公平的實現有促進作用，對房地產投機有抑制作用。

關鍵詞：住宅建設用地；使用權；期限；續期

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2018）08-0081-05

一、住宅建設用地使用權問題的提出

我國的土地使用制度為國有土地有償有期限使用制度，即國有土地的住宅建設用地使用權的取得為有償取得，需支付一定的對價，同時具有法定最高存續期間的限制。建設用地使用權，即為“地上權”，而對“地上權”的解釋較為統一：以所有在他人土地上的工作物或竹木為目的而使用該土地的權利①。其中包括：使用他人地上權的權利；土地的上下；建筑物或其他工作物或竹木[1]19。

（一）我國住宅建設用地使用權續期問題概述

對于地上權的續期問題各國的規定并不一致。根據我國《物權法》第149條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。”我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定了土地使用權中居住用地出讓最高年限為70年；對于建設用地使用權續期的具體規定，1995年實施的《城市房地產管理法》對《暫行條例》的有關規定進行了修改，其第22條規定了“申報續期”的制度②，其中包括有償續期、及時申報、續期的限制三項內容。《物權法》自動續期這一原則性的規定以及《城市房地產管理法》中的規定，對于住宅建設用地的自動續期規定得較為模糊。

依據“新法優于舊法”的原則，《物權法》的效力是優于《城市房地產管理法》的，因此我們認為，使用權期限及申報續期應符合《城市房地產管理法》及《暫行條例》，而具體的續期適用《物權法》中的“自動續期”。

（二）住宅建設用地使用權的續期類型化區分

現今大部分關于住宅建設用地使用權續期問題的研究，僅從續期出發而忽視了具體種類的差別。由于該問題具有復雜性、綜合性等特點，雖然目前有了過渡性的做法，但仍舊沒有給出明確的答案。我們認為，因為具體國情的關系，應將住宅建設用地使用權分為兩類：一為原住宅建設用地使用權已確定為70年的住宅，因為我國起步較遲，這一類房屋的“大限”還遠遠未到；迫在眉睫的是第二類，即原定住宅建設用地使用權不足70年的房屋，因為后定相關法律雖然規定其最高使用期限為70年，但原取得的使用權就不足70年，雖然已有過渡性做法，但僅為過渡之用，且欠缺一定的科學性。

（三）地上權續期的通行做法

地上權大多是有存續期間，雖然有些國家是承認永久地上權的，但就算在這些國家之中，也并非所有地上權均是永久的，而如何續期通常做法是先對具體情況進行區分：存續期間確定的；未定存續期或法定地上權；日本存在借地借家法修正等[2]198。我國雖明確規定了存續期間，但是又明文規定續期可行。我們認為我國的“地上權”續期是介于存續期間的確定與不確定之間的，具有自身的特殊性。

二、期限不滿70年類型的住宅建設用地使用權的續期

（一）續期至70年的合理性

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中對居住用地規定的期限為70年，期限不滿70年的情況也是允許的，且并不少見，近年來相關問題也相繼出現，事關人民利益、民生問題，因此引起了社會各界的關注。《物權法》中也并未對這一類的住宅進行續期的限制。

其次，有規定其最高年限為70年，即不超過70年，根據相關的法律解釋，盡管沒有續期的規定，未滿70年類型的住宅建設用地使用權延至70年本身就可能是合理的。法律僅規定最高年限為70年，任何用益物權人都可以采取方式將使用權延續至最高的年限。

最后，因為住宅建設用地使用權問題的復雜性及有效的辦法未被最終敲定，將不滿70年的住宅用地使用權延至70年，之后再統一解決這一問題最為合理，如若對兩個類型的建設用地使用權進行統一的規定缺乏可行性，區分解決又將問題復雜化了。

（二）解決住宅建設用地使用權問題的過渡做法

2016年4月溫州的部分住宅建設用地原定使用權已經到期，但其未滿新規定之70年，因為沒有明確規定，溫州市民在辦理續期的時候相關工作人員告知其要交納數十萬元的出讓金，引起了社會各界的關注，相關職能部門也開始了調查研究。11月27日，《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》 被發布。12月23日，國土資源部召開《自然資源統一確權登記辦法（試行）》新聞發布會，確定了處理方式，出臺了相關的過渡做法：首先是不需要提出續期申請。其次是市縣國土資源主管部門不收取相關費用。但是，正常辦理交易和登記手續還是要進行。若是按照這一過渡做法無疑將會成為無償續期，因而我們認為該做法過渡性太強，對于實現社會公平以及用益物權的存續都是不科學的。

（三）住宅建設用地使用權續期的具體方式

首先期限屆滿，應當自動續期，而任何組織、任何人都不能違反此規定，期限不滿70年的也應當自動續至70年；其次，若是期限屆滿，期限沒達到70年的，應當延至70年，并交納出讓金，對于出讓金的計算應當按照出讓土地使用權當時的出讓金價格計算，根據差額換算③的方法進行計算[3]。

當前學界有關于住宅建設用地使用權無償續期和有償續期的分歧，而本文贊同有償續期的觀點，且現在仍屬于過渡時期，我們建議將未滿70年的住宅建設用地使用權續期至70年，再統一解決續期問題，因此有必要對兩個類型進行區分，也就是將續期劃分為兩個層次，首先，原未滿70年的住宅建設用地使用權延至70年無疑是有償續期，理由如下：

其一，《物權法》中并未明令禁止其不得續期，其應當適用續期的規定；

其二，從社會實質公平的角度出發，其應當進行有償續期，雖然于形式上均為到期續期，但兩個層次的主體不管是支付的對價，預期購買心理等方面都存在不同，而對這一層次進行有償續期有利于實質公平的實現；

其三，從學理上而言，對于住宅建設用地使用權的取得應當支付相當的對價，而兩個層次的建設用地使用權的對價的取得顯然是不同的，而第一層次的建設用地使用權的續期意味著相當的對價的上升，為了彌補這一差價，有償續期是可以理解的；

最后，這一層次的建設用地使用權進行有償續期更加符合公眾認知。

然而，具體的費用標準具有特殊性，應當根據相關法律和換算方法進行換算，并交納續期費用，但是這種方式不排除無償續期情況的出現。其理由如下：

1.用益物權人在交納建設用地使用權的相關費用時，知道或者應當知道其屆滿的期限，當時交納的是20年的建設用地使用權的出讓金，這和年限是70年的建設用地使用權的出讓金自然有所不同；

2.其次，為了公共的利益著想，其應當交納續期費用，住宅建設用地所有權原屬國家，建設用地使用權的續期費用不用交納，或多或少對公共利益存在影響，包括土地的資源利用率下降和房地產投機行為；

3.再者，出讓金的交納應當依據科學的方法，我們認為可以采用“差額換算”的方法，這并不會對用益物權人的利益造成多大損害。而這種看法并不否認無償續期的存在，比如說根據“差額換算”的方法相差的額度極少等情形的出現，無償續期比有償續期更為符合社會實際；

4.最后差額換算法同樣存在問題，其應當是在一定的社會背景下進行的，樓市或低迷或高漲，也有可能通貨膨脹、通貨緊縮，差額換算在一定的社會背景下進行，房屋所有者可能遭受強制的損失，我們認為這是房地產投資功能的“強制化”，換句話說，此時可視為“強制投資”。

（四）續期問題中的“差額換算”

對于這一種建設用地使用權的續期費用，我們認為它可與出讓金保持在相同的水平線上，也可以出現無償續期的現象，具體視情況而定。

1.差額換算的具體方式可有兩種：一種是兩房價之間的動態效果，通過將購買房屋時的房價和當時當地平均的房價進行比較；而另一種方法，我們稱其為“本位制”，確定一個兩個時期相對穩定的“本位”，如黃金、白銀，貨幣本身的價值會隨時間而改變，而通過“本位”進行換算是相對穩定的。

2.差額換算并非進行換算就結束了，還要考慮各種因素對價格進行增減，諸如樓房的數量、自然環境、基礎設施建設等，但增減是適度且小幅度的，且地段的因素應盡量不考慮在內。以此為例：若是1990年于北京二環購房一套，如今到期，以現在二環的價格對其進行收費換算，房地產的投資性是其所固有的，這一方面是對房地產的投資的否定，另一方面不少人會因此遭受不小的經濟壓力，再者對于公平的實現也是不宜的。比如說，甲購買了一套房，當時非常看好它的前景，果然幾十年后因為其房價一路飆升，如今到期，對其進行“差額換算”，算出了一個合理的價格，而將地段或者現在的房價考慮在內，甲的續期費用簡直就是天文數字，這顯然是不合理的。

3.差額換算要盡量避免“投資強制化”，即應當根據當時的市價進行續期就能有效避免，所謂意想不到的利益和損失就是周圍環境的過度變化，因此我們不同意將地段以及其他會使續期費用過度變化的因素考慮在內，而續期費用使用益物權人獲益或損失都是情理之中的，這無非是樓市的漲跌所造成的。再比如說，甲購買了一套房，而這套房所在的那棟樓后來出了些事故，導致甲的房子難以賣出，現今到期，對其進行“差額換算”，“差額換算”中的價格無疑是這個樓盤的整體價格，這樣算出來的價格雖然和其他人交納的相同，但對這一棟樓的人是不公平的，此時甲就被“投資強制化”了，要承擔相應損失，這樣的情況同樣是不合理的，對這種情況的避免也是對用益物權人的“合理止損”。

三、期限滿70年類型的住宅建設用地使用權的續期

由于現今仍舊沒有很好的方式和制度來解決住宅建設用地使用權續期問題，國土資源部采取了以下的過渡做法：不需要提出續期申請；不收取費用；正常辦理交易和登記手續。④這一做法是典型的無償續期，并且手續相當簡化，僅做登記備案而已，其過渡性特征相當明顯，這在一定程度上保護了居住用地使用權人的利益，另一方面為續期制度的設立留了余地。

有償續期和無償續期各自有各自的理由，我們認為解決這一問題更應該從社會的角度進行思考，因此偏向有償續期，理由如下：

其一，文義解釋的結論。從文義來看，“自動續期”中的自動并非社會常識中的“自動”，而是給予原用益物權人續期的權利，但這個并不代表著是免費的，是無償的續期，因此若是從文義上的自動出發，而并沒有提出合理的理由和論據，這種觀點是略顯片面的。根據相關法律，自動續期是對《城市房地產管理法》中“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”的一種修改。

其二，是體系論得出的結果。若是從體系出發對此進行分析，需要對其他法律進行綜合的考慮，不能因為形而上學的思想從而“孤立”物權法中的“自動續期”。根據《土地管理法》第五十四條和《城市房地產》管理法第二十四條的相關規定，在這個大體系下住宅建設用地使用權是出讓的建設用地使用權，不管是獲得還是續期都是應當通過有償的方式。

其三，現實制度的要求。我國住宅建設用地所有權歸屬于國家。有償續期與我國現行的政策和制度更加符合，土地出讓金的交納更有利于社會公共利益的實現。

最后，有償續期對于房價的控制也有一定的益處，在有償續期的背景之下，居民會把房屋看作一個有使用期限的“物”，而不是放著也不會貶值的“物”，并不是一個可以保值的工具，從而真正地區分建設用地所有權和建設用地使用權。

（一）自動續期的具體內涵

1.“自動續期”應當不是無條件自動，而是應該經過一定程序并支付出讓金，這里的“自動”應當是給原用益物權人優先的權利，且程序上應當簡化，并非上述無償續期中所提到的完全的“自動”，無需登記、無需付費。

2.對于續期出讓金的支付，我們認為是有償續期，這是對住宅建設用地所有權在形式上的區分，也是為了追求更大的社會效益，至于出讓金支付多少，因為涉及人民群眾的利益，應當由全國人民代表大會來決定。我們認為，出讓金的數額低于換算過后的房價，因為續期為延續，并非出讓，若價格相同對用益物權人造成的壓力也是相當大的，不利于保護用益物權人的利益；同時也應當將居住面積納入考量，擁有不同居住面積的人的承受能力也不一樣，這和稅務繳納是一個道理，如此有利于相對公平[4]。

（二）續期費用的標準

住宅建設用地使用權續期費用的標準不應當以出讓金為衡量對象，住房本身就涉及公民的居住權保障，若設想續期的費用自動等同于出讓金，這存有以下的弊端：剝奪了公民的財產權，無法保障公民的民生；使續期和締約在一定程度上錯誤地等同；《物權法》的“自動續期”規定將缺乏實際的應用性，用益物權和所有權間的矛盾也會加劇凸顯；不符合《產權保護意見》所確立的“形成公民住宅財產的長久受保護、良好和穩定預期局面”指導精神。

對于具體的收費標準，我們認為應考慮以下的因素：

1.購房的數量，“房子是用來住的，而不是用來炒的”⑤這和房產稅的目的有一定的重合性。為了社會實質公平的實現以及住宅用地的充分利用，有必要將購房數量考慮在內，我們認為其根據房屋的數量遞增續期費用，直至和出讓金處于同一水平線。但這也有特殊情況，若甲在杭州和上海分別有一套房子，而基于其工作的流動性原因，甲常年往返于杭州與上海之間，此時房屋也僅是用來居住并非投資，第二套房屋的續期費用可適當增加，但不宜過多。而甲要在辦理具體的續期手續時，可以此事由提出申請。

2.根據具體的面積進行衡量，這也頗有些適用7級超額累積稅率交納個人所得稅的味道⑥。我們認為應當實行分級制，同一樓盤內不同住戶的經濟實力各不相同，通過對標準面積的規定以及據面積的差別對續期費用進行差別收繳是合理的，同樣也是從公平的角度出發，分級收取可根據經濟實力進行適當的平衡性調整。

（三）續期的具體操作

住宅建設用地使用權70年屆滿后，其期限應當如何規定？其并非是永久，永久使用會將使用權和所有權混同，我們認為應當在70年后再設置一段期限，通過支付出讓金獲得這一期限內的住宅建設用地使用權，一方面，這是為公民接受這一續期制度提供一個緩沖期。另一方面，續期費用并非說拿就能拿出來，應該給公民準備資金的時間。

而這段期限過后，我們認為從土地資源利用和房產投資的角度出發，再規定一定的續期時間，而每次續期均以此規定的時間為準，若不交納續期費用，原用益物權人也不喪失其使用權，我們在此對其進行如下區分。

首先，交納費用的用益物權人權利不受損害，享有原來所應有的所有權利，這一舉措不僅有利于保障民生，且對于所有權和使用權的矛盾緩和也是有作用的。

其次，未交納續期費用辦理手續的用益物權人仍有使用權。但是這類住宅用地使用權不能受到像之前的保護，對其保護力度應當適當降低，如國家對房屋進行征收，所給予的賠償金就不及交納續期費用的人。

藉此以區分住宅建設用地使用權和住宅建設用地所有權，如果用益物權人想要獲得相當的保護力度，則應繼續交納續期的金額。我們在此說明，一旦過渡期內用益物權人的住宅建設用地使用權“不受損”，此在緩沖階段，不應趁其之危。

四、結語

隨著住宅建設用地使用權的“大限”的到來，社會各界對此的看法都不盡相同，而法律如何規制，如何協調社會各界的利益，也是一大難題，雖然出臺了過渡的做法，解決了部分現存問題，但這明顯是不夠的。本文對住宅建設用地使用權進行兩種類型化的區分。先是列出了關于解決原期限未滿70年而屆滿的情況，認為其應當有償續期，但是不排除無償續期的情況；然后就70年屆滿后應當有償續期還是無償續期進行了討論，偏向有償續期，認為無償續期容易造成住宅建設用地使用權和所有權的混同；我們認為將未滿70年的住宅建設用地使用權延至70年，再統一解決續期問題。

關于續期的具體方式，通過對各位學者的觀點進行評析，提出了自己的觀點：1.“自動續期”應經過程序，是有償的，但程序是簡化的；2.續期費用由人民代表大會決定，但有一定的“顯然”標準，并對我們所提出的幾點因素有適當考慮；3.70年屆滿后，設立一段過渡期；4.過渡期后的續期金額的交納將與保護力度相掛鉤，是否交納取決于用益物權人自身。

現在社會中大多住宅建設用地的續期問題仍舊沒有被明確處理，完善的解決方案亟待落實。希望在 《民法典》的制定過程中能將此問題解決，以維護更大的公共利益。

注 釋：

① 日本民法典第265條：“地上權人，因于他人土地上有工作物或竹木，有使用該土地的權利”。

②《城市房地產管理法》第22條：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”。

③ 通過將購買房屋時的房價和當時當地平均的房價進行比較，并將差額按一定比例進行換算，由此來確定應當繳納的出讓金。

④《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》：“一、不需要提出續期申請。少數住宅建設用地使用權期間屆滿的，權利人不需要專門提出續期申請。二、不收取費用。市、縣國土資源主管部門不收取相關費用。三、正常辦理交易和登記手續。此類住房發生交易時，正常辦理房地產交易和不動產登記手續，涉及“土地使用期限”仍填寫該住宅建設用地使用權的原起始日期和到期日期，并注明：‘根據《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》（國土資廳函﹝2016﹞1712號）辦理相關手續。”

⑤ 習近平總書記代表十八屆中央委員會向大會作報告。

⑥ 將個人收入劃分為：不超過1500元、超過1500元至4500元的部分、超過4500元至9000元的部分；超過9000元至35000元的部分；超過35000元至55000元的部分；超過55000元至80000元的部分；超過80000元的部分7個等級，分別規定不同的稅率。

參考文獻：

[1]王澤鑒.民法物權2：用益物權、占有[M].北京：中國政法大學出版社，2001.

[2]（日）近江幸治.民法講義二——物權法[M].北京：北京大學出版社，2006.

[3]楊立新.70年期滿自動續期后的住宅建設用地使用權[J].東方法學，2016（4）.

[4]王利明.住宅建設用地使用權自動續期規則[J].清華法學，2017（2）.

作者簡介：吳術豪，男，浙江樂清人，單位為浙江工業大學法學院，研究方向為民商法學、經濟法學。

徐子淇，女，浙江溫州人，單位為浙江工業大學法學院。

（責任編輯：李直）