美國慈善制度對美國慈善事業的影響

郭肖萌

【摘要】美國慈善事業已經開展多年，美國政府從宏觀調控角度對慈善活動進行了制度上的規范。開放性與嚴厲性并存的慈善制度推動了慈善活動的發展，也促使慈善事業在主動改善貧富差距、扶持社會弱勢群體、調節分配社會資源上發揮了積極作用。美國的慈善制度已相當成熟，本文運用制度經濟學和行為學理論，深入探析了美國慈善制度對美國慈善事業的影響。

【關鍵詞】美國；慈善制度；慈善事業

美國慈善制度經歷了200多年的發展，慈善事業的涉及領域涵蓋了教育、科研、醫療衛生等眾多模塊，法律制度繁多且更新速度快，呈現出透明、積極、參與主體大眾化的特點。美國慈善制度對慈善事業的影響一直是研究美國慈善領域的熱門話題，以往的分析過于注重抽象層面難以探究其實質原因。運用制度經濟學和行為學理論，從內部成因角度切入，可以深入探析美國慈善制度對美國慈善事業的影響。

在美國慈善制度體系中，慈善法律制度主要分為三大類，即慈善組織法、慈善支持法和慈善監管法。慈善組織法是規定了慈善組織的設立、變更、消滅的制度，包括《美利堅合眾國憲法》、《非營利法人示范法》等；慈善支持法是對稅費征收減免的優惠制度，包括美國《國內稅收法典》、《美國就業機會創造法案》等；慈善監管法是規范組織內外監管的制度，包括稅務局監管制度、首席檢察官制度等。“制度經濟學就是建立在這種集體控制的基礎上。”康芒斯對制度經濟學的建構只涉及法律制度層面的正式制度，不包含非正式制度。“新制度經濟學是交易成本學、產權分析和合同理論的混合。它的核心觀點認為交易涉及到實際資源的使用，即交易有成本。制度的發生和演變是為了節約交易成本。交易成本在制度結構和人們做出的具體經濟選擇中起著重要作用。”據此，美國慈善制度對美國慈善事業的文化價值、路徑選擇、行為方式等方面產生了舉足輕重的影響。

一、美國慈善制度確立了美國慈善事業的文化價值觀

追溯到殖民地時期，美國慈善事業受到英國慈善制度諸如強制性捐贈、政府監管等影響，形成了早期的慈善救濟。在美國獨立后，由于美國自身存在捐助自愿、政府監督較弱的國情，慈善事業在美國的演變過程中與美國慈善文化相輔相成、互促共生，美國慈善事業隨著200多年的發展越趨成熟，最核心的在于美國慈善制度規范了慈善事業，并確立了美國慈善事業的文化價值觀。

美國慈善事業作為國家福利體系的補充，在擴大資本流通和縮小社會貧富差距方面做出了突出貢獻。慈善文化是一個民族的心理積淀和行為模式，慈善文化是推動慈善事業的根本動力，而慈善制度是慈善文化價值觀形成的本質原因。美國政府將慈善活動交由社會團體，這里的社會團體指慈善性非營利組織，包括私人基金會（Private Foundation）和公共慈善組織（Public Charity），不直接干涉慈善組織內部的運營和管理活動，而是通過制定慈善制度規范慈善事業的運轉。慈善制度涵蓋了慈善組織設立注冊、資金用途、捐贈監管等內容，在外部因素與個人因素的影響下，人們依據“行為偏好”選擇適用慈善制度，從而引導了社會團體、個人的慈善行為，形成了美國大眾的慈善意識，確立了慈善事業的文化價值觀，促進了社會對慈善事業的關注和投入，在捐助教育領域、資助科學研究、幫助弱勢群體、緩解種族矛盾、援助文化藝術、投資環保能源等方面發揮著不可替代的作用。在教育領域，“把教育放在第一位”是各基金會最大的共識，《基金會指南》也把資助教育作為基金會創辦目的的第一位。2013年，除了宗教外，教育捐助遠遠高于醫療衛生、文化藝術等領域，達到了520.7億美元，占捐助比例的16%，位列第二（捐助宗教占31%），用來支持高等教育和基礎教育機構。在文化藝術上，慈善組織對藝術教育、文化出版的扶持，極大地發展了文化藝術領域，取得了相當的效益成果。在互濟文化和利他主義精神的慈善文化背景下，正是慈善制度確立了美國社會的文化價值觀，推動了美國慈善事業的蓬勃發展。

二、設立登記制度引導了美國慈善事業的發展路徑

從制度經濟學的角度來講，制度營造了外部環境，環境決定了交易成本，人由于利益的取舍，趨向于選擇低交易成本的方式，也就是說人的行為受外在制度的約束。美國著名經濟學家加里·貝克爾認為，“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”即美國慈善制度對于社會公眾是否參與慈善活動以及如何參與哪種慈善活動的選擇至關重要。慈善組織是美國慈善事業的核心力量，得益于美國對慈善組織頒布的有利法律框架，20世紀成為美國非盈利組織的“黃金時間”，美國慈善組織飛速發展，在1950年，非營利組織的數量有5萬多個，20世紀末已經達到100多萬個。也就是說，非營利組織數量在50年間增加了20倍，美國慈善制度在約束、規范和推動慈善組織發展上起到了巨大作用。

美國慈善組織設立登記制度是美國政府對慈善組織加強管理的手段之一，目的主要在于預防慈善組織運作過程中的違法犯罪行為和促進慈善組織的發展。美國《國內稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC）規定，公益慈善組織可享受稅收優惠。其前提是必須經過美國國內稅務局查實并賦予免稅資格的公益組織，即免稅待遇需要慈善組織資格被認定。

從制度經濟學層面分析，慈善組織完善注冊登記后，成為登記在冊的非營利組織，更容易接受社會各方的資助；在與其他機構合作時，注冊的非營利組織更具有可靠性，又可以在雙方往來中減少很多交易成本；在發生問題糾紛時，慈善組織更可以拿起法律武器保護自己，享受注冊的慈善組織擁有的法律資源。毫無疑問的是，注冊登記的慈善組織比未注冊的更有優勢，更能追求慈善組織的利益最大化，從而引導慈善組織進行選擇，采取登記注冊來促進組織機構的發展。

三、稅收減免制度激勵了美國慈善事業的參與主體

慈善制度對社會公眾的行為選擇是通過推行符合社會公眾自身利益的制度來進行的。美國1986年的稅收法典就對一些慈善捐助的行為進行了減稅待遇，加之1913年美國個人所得稅開始征收和1916年聯邦遺產稅開始征收，驅動著社會公眾尋找降低應納稅額的方法。截止到目前，根據美國聯邦所得稅法，美國個人現金部分捐贈給公眾募款機構，所得稅的可抵稅比例達到50%，而企業的可抵稅例則為10%；同時個人捐贈給基金會所得稅可抵稅比例達到20%，這意味著較高的稅前扣除比例，不斷吸引著社會主體參與慈善捐助（數據來源：美國捐款基金會2015年報告）。

從交易成本角度切入，經濟學家科斯在康芒斯交易理論的基礎上提出了交易費用的概念，形成了著名的“科斯定理”。其觀點是在“零交易成本”狀況下，不需要國家強制性的法律，但在“正交易成本”狀況下，政府需要制定法律以規范人們的交易行為和維持良好的交易環境，從而降低交易費用，國家應選擇能夠使交易費用最小化的法律制度。因此，科斯總結說：“法律規則對新制度經濟學時至關重要的，因為它們為社會化和經濟上的生產行為創造了激勵”。美國所得稅率越高，在同等支出情況下，社會主體進行慈善捐贈，獲得的稅款免除優惠吸引更大，更能激勵社會主體參與慈善捐助，促進慈善活動的開展。

從行為學角度來說，美國由來已久的基督教“博愛”和扶弱濟貧的文化底蘊督促著富人、企業家們進行慈善活動。對于捐助者本人來說，慈善行為可以提高了富人個人乃至家族的社會評價；對于公司企業來說，慈善捐助體現了企業的社會責任心和責任意識態度，提升了企業形象，有利于長遠角度的發展，尤其是當國家突發狀況或出現社會公共事件時，社會公眾往往用非理性的“瞬時價值判斷”來評定企業慈善行為，但該行為與社會公眾的期望一致時，就會產生巨大的社會積極效應，獲得較高評價。從經濟市場角度分析，隨著經濟市場的充分競爭，企業間在產品制造、營銷手段等方面的差距會越來越小，越難顯現企業自身特點，而競爭焦點就轉移到“軟件”方面，包括企業價值文化和社會責任履行。那么企業進行慈善捐助的行為就會為企業結成社會關系網，從而降低企業的經營中的風險。

四、內外監管制度規范了美國慈善事業的行為方式

內外監管制度對于慈善事業的影響是通過提供法律的合法性基石實現的，政府制度往往基于公平、正義理念而反映社會公眾的精神模式，從而達到共鳴，構建出一套系統化的社會治理體系。為保證慈善事業的規范運轉，美國政府實施了多樣化的監管手段，來應對慈善事業的復雜性、動態性。

美國慈善事業涵蓋了參與主體、慈善領域等多種成分，以美國慈善組織為例，監管規范美國慈善組織的法律制度來源于三大塊，即聯邦、州的非營利組織法律和法院的判例。美國慈善組織在享有免稅優惠的待遇下，也要依照法律接受國家部門、慈善行業和社會公眾的監督，履行信息披露義務，滿足社會公眾質詢要求，否則將被稅務局嚴厲處罰。國家層面的外部監管對象主要集中在對慈善組織的界定和財務活動，監管主體除了國家稅務局外，還有州政府層面的首席檢察官。國家稅務局每年會抽查一些免稅機構，嚴重違反規定的會取消其免稅資格，同時，嚴格禁止自我交易、不當的募捐行為、違法的費用支出等等。

在社會監督上，有捐贈者監督和媒體輿論監督，慈善組織有責任向做出捐贈的社會進行交代，捐贈者可以監督資金使用過程、審計財務報告，慈善組織要定期反饋受助者情況和及時披露信息。社會公眾還可以借助媒體對慈善事業進行監督，彌補監督缺陷，美國媒體除了義務宣傳，還與全國慈善機構咨詢局等相配合，將慈善機構提供的財政情況整理公之于眾，這種監管是全方位的。在行業監管上，同業組織的相互監督、行業標準對慈善事業的規范，更加細化了監管制度對慈善事業的行為約束。美國對慈善事業的監管制度具有靈活性和針對性，多重監管體系規范了慈善事業的發展路徑，促進了美國慈善事業的健康發展，當內外監管體系對整個慈善事業施加壓力時，慈善事業的所有參與者形成共同體，才會嚴格遵守這些規則，只有這樣，才能使行業行為的執行費用大量減少，提高慈善事業追求的“經濟績效”。

五、小結

美國慈善制度具有的規范性意涵，塑造著美國慈善事業的特性和發展圖景。美國慈善事業能夠成為社會主體的共同事業，架構于慈善事業之上的慈善制度必有其合理性和必要性，管窺美國慈善制度對慈善事業的影響，不僅要從文化價值觀、發展路徑、參與主體和行為方式四個層次進行理論研究，也要將其放在歷史的長河中進行不斷探索，“理論推動著實踐，實踐修正著理論”，肯定其制度建構對社會發展的積極影響，從而汲取對當今社會有益的價值和邏輯。