理性對話與權利博弈:政協協商與基層協商的比較分析

韓志明

(上海交通大學國際與公共事務學院中國城市治理研究院,上海200240)

十八大以來,中國共產黨探索創新社會主義協商民主及其制度化理論,推進協商民主建設,對協商民主的認識不斷拓展和深化[1],社會主義協商民主理論也有了許多創新和突破[2]。社會主義民主政治建設已經進入協商民主的時代。根據2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》),可知我國的協商民主包括政黨、政府、政協、人大、人民團體、基層和社會組織等7種協商渠道。近年來,分別作為高度制度化的精英協商和相對非正式的基層協商,政協協商和基層協商都取得了顯著的進步和成就,但也顯現出多方面的差異?？疾爝@兩種不同形式的協商民主實踐,深刻呈現兩者的共性、差異性及其利弊得失,是理解當前我國社會主義協商民主現狀的重要切入點,也可為思考協商民主的發展前景及其演進路徑提供一些啟示。

1 政協協商和基層協商的“二重奏”

中國社會自古就有君臣議政或士民論政的政治傳統,國家治理也離不開官僚階層與社會民眾的建言獻策。古代的政治協商活動起源于氏族社會的軍事民主制,逐漸演變成為國家政治制度的組成部分,主要體現為各種形式的“議政”活動,基本含義是通過討論或協商來尋求解決問題的方法,具體包括了政權體制之內的協商和政權體制之外的協商,前者即君民之間或君臣之間的協商活動,包括咨詢、朝議或諫議等,后者包括士人的清議和基層的鄉議等[3]。在古代“皇權不下縣”的國家權力結構中,基層社會主要依靠宗族和鄉紳的力量進行治理,許多問題都通過柔性的商討和多方的對話(如鄉議等)來處理。

在新民主主義革命時期,中國共產黨在同其他黨派團體和黨外人士團結合作過程中,就形成了統一戰線以及協商民主的工作方法。延安時期的“三三制”民主政權建設,把選舉民主與協商民主結合起來,“可以說是協商民主的萌芽和雛形”[4]。伴隨著中國共產黨革命和建設的曲折歷程,社會主義民主政治建設也在探索中前進。在1991年“兩會”黨員負責人會議上,江澤民第一次提出了社會主義民主有兩種重要形式,即民主和協商[5]506。進入21世紀來,“協商民主”的概念逐步進入中央的正式文件,各種協商民主實踐也得到了黨和政府的肯定。

《意見》對協商民主的制度化建設提出了系統的構想和具體的要求,并對如何有序發展7種協商渠道進行了具體部署,即“重點加強”政黨協商、政府協商、政協協商,“積極開展”人大協商、人民團體協商、基層協商,“逐步探索”社會組織協商。這7種協商渠道構成了中國特色社會主義協商民主的完整體系,而不同的發展部署則體現了協商民主發展的有序性和層次性。實際上,由于主觀和客觀等多方面的限制,不同渠道的民主協商的發展進程是不同步的,不同協商民主形式落實的優先性和可能性也有所不同。

綜觀近年來協商民主發展的情形和態勢,不同協商渠道“在各自的工作中都自覺不自覺地進行了大量的協商民主制度創新”,但相對于人大、政府以及人民團體等協商渠道而言,人民政協和基層社會的制度創新最為顯著[6]。協商民主最為引人矚目和最重要的發展主要出現在政協協商和基層協商兩個領域。其他領域的協商(比如人民團體的協商)則相對比較沉寂,暫時還缺乏亮點和新意,比如各地行政主導下的工資集體協商等,雖然有精心制作的光鮮亮麗的高覆蓋率,但在“強資方弱勞方”的格局下,很多都是流于形式[7]。政協協商和基層協商的并行發展不僅在各自的領域實現了橫向的廣泛覆蓋,形成了良好的民主治理效應,而且構成了縱向的多層格局,形成了從“廟堂”到“草根”的互補格局。

1.1 政協協商議政的制度創新

作為最廣泛的愛國統一戰線組織和政治協商機構,人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據,以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障,“集協商、監督、參與、合作于一體,是社會主義協商民主的重要渠道”[8]。從1983年全國政協六屆一次會議開始,政協全國委員會及其常委會會議、全國政協主席和秘書長會議都定期舉行,也有專題協商、對口協商和界別協商等協商機制。但總體上看,這種協商議政的格局舉辦會議活動的密度低,會議總量比較少,政協委員的參與不足,協商的深度也很不夠,協商的時效性和實效性也難以保證等,最終制約了政協協商議政的功能發揮[9]。

十八大以來,按照黨中央健全社會主義協商民主制度以及完善協商形式和增加協商密度的要求,2013年10月22日,全國政協在繼承傳統“雙周座談會”的基礎上,創立了“雙周協商座談會”制度。作為十二屆全國政協加強協商民主建設最重要的一項制度創新,雙周協商座談會以專題為內容,以界別為紐帶,以專委會為依托,以多向交流為方法,圍繞切口較小的重要議題,以黨外政協委員為主,有關部門負責同志參加,每次都定期(雙周星期四下午)舉行,每年召開20次左右。截至2017年11月16日,全國政協共舉辦75期雙周協商座談會,進一步“形成以全體會議為龍頭、以專題議政性常委會議和專題協商會為重點、以雙周協商座談會為常態的協商議政格局”[10]。

就政協協商而言,全國政協延續“雙周座談會”的傳統,創制了“雙周協商座談會”,“把中共中央關于協商民主的要求嵌入其中,將傳統會議形式賦予新的時代內涵和功能設計”[9],其性質和功能都有了“質的飛躍”[11]。相對于歷史上的“雙周座談會”,“雙周協商座談會”具有多個方面的創新:(1)創新協商形式,縮減參與人數,座談會規模保持在20人左右,突出了協商議政的性質,協商座談會的質量明顯提升;(2)議題更加全面而豐富,也更加具體化和有針對性,反映了政協協商議政能力的提升;(3)精心設計,按期舉行,修訂或制訂了工作規則、大會發言規則、主席會議工作規則等制度規范,協商工作更加制度化、規范化和程序化[12];(4)平等交流,深度對話,形成了一批高質量的協商成果,“有些意見建議很快得到了相關部門的采納,直接推動了相關領域改革的進程”,也提升了政協的影響力[11]。在全國政協雙周協商座談會的示范下,各級地方政協也陸續建章立制,探索建立地方版的定期協商座談會。根據座談會召開頻率,地方定期協商座談會主要包括三種模式,即以天津為代表的雙周協商座談會,以湖北和陜西為代表的月協商座談會,以青海以及大多市縣級政協為代表的雙月協商座談會[13]。地方各級定期協商座談會通常由政協主席或副主席主持,會議規模大多在15～20人左右,參與者包括政協委員、行業代表、專家代表和相關部門負責人等。協商座談會最后會通過專報、紀要、提案或建議案等方式提供給有關領導和相關部門。許多地方還開始探索創建網絡議政平臺、開展遠程協商等。

總的來看,全國各級政協的定期協商座談會豐富了政協履行職能的載體,提高了政協委員的責任感和使命感;拓寬了協商民主的渠道和形式,完善了政協參政議政的格局;精心選擇參與協商的人士,提高了協商成果的質量;促進了社會各界人士的互動和溝通,有利于社會各方面共識的達成;發揮決策咨詢的作用,增強了公共決策的民意基礎;發揮民主監督的功能,推動了黨和政府重要決策部署的順利進行等。這些方面的功能和效果得到了初步的顯現,還可以預期會有進一步的拓展和升華。

1.2 基層協商民主的新進展

長期以來,當代中國的協商民主理論與實踐關注的焦點是在政治協商制度上,強調中國共產黨同各民主黨派以及無黨派人士等的政治協商,而對其他領域的協商則關注不夠,因此早期對“協商民主”的理解主要就對應于政協層面上的政治協商[14]。這主要源于上至中央下到地方各級政府,協商民主實踐大多數都是在人民政協的平臺上進行的,體現為從中央到地方為數不多的政治協商或政黨協商活動,實踐形態較為單一,議題范圍也非常有限,發出的聲音并不多,其他領域的協商民主則基本上是無從談起。但從現實來看,除了人民政協內部的協商民主取得重要成就外,基層協商民主的發展引人注目。

就基層協商實踐來說,1999年浙江省溫嶺市松門鎮舉辦的“農業農村現代化教育論壇”,開啟了其后引人矚目的“民主懇談”的序幕,可以說是當代中國基層協商民主的源頭。根據《意見》的界定,基層協商主要是指基層政府及其派出機關、城鄉社區自治組織、企事業單位等召集村民或居民等以自由和平等方式參與基層公共決策和社會治理的民主實踐?；鶎訁f商以行政村、居民小區或社區以及社會組織等為基本單位。這些單位所管轄的人口不是很多,有大量牽涉每個人切身利益的公共事務,其專業性和技術性較低,參與的門檻也不高,參與過程看得見摸得著,因此是推行協商民主的天然舞臺。

基層協商民主的“顯著特點就是以解決問題和化解沖突為導向”[15],因此基層協商是基層社會矛盾沖突和治理困境倒逼的結果。改革開放以來,隨著經濟和社會的快速發展,社會利益關系發生了深刻調整,利益訴求也越來越多樣和復雜,社會矛盾越來越多,不好解決。由于利益表達渠道淤塞,制度化的矛盾糾紛解決機制效率低下,許多社會問題長期得不到順利解決,導致基層社會一盤散沙,干群關系高度緊張,各項工作都難以開展。為此,地方政府努力尋找解決社會問題的新機制和新方法,以平等參與和利益對話為主要內核的協商民主也就應運而生,廣泛用之于解決與人民群眾息息相關的矛盾糾紛和民生問題,比如物業糾紛、小區整治、社區服務和價格聽證等。

基層協商實踐形式靈活多樣,具體如村(居)民會議、村(居)民代表會議、村(居)民議事會、村(居)民聽證會、農村一事一議制、社區協商議事會、村務監督委員會、企業工資集體協商、民主懇談會、公民評議會、社區論壇、業主論壇、婦女論壇、民意調查等。隨著互聯網的應用和普及,一些地方積極運用網絡工具(包括QQ、微信以及網絡社區或網絡論壇等)來開展協商對話,網絡協商民主也應運而生?；ヂ摼W建立了超越時間和地域限制的“在線空間”,分散的網民以文字、符號、圖片和語音等表達意見和看法,分享信息、經驗和思想,展開質疑、對證和辯論,具有顯著的協商民主色彩。

十八大以來,在中央和地方多年的共同努力下,基層民主建設取得了大量重要的成績,黨的領導在基層民主建設中得到了充分體現,基層民主的制度建設取得了重大進展,基層協商民主呈現出持續發展的良好態勢。到2016年底,全國各省(自治區和直轄市)都出臺了關于加強城鄉社區協商的實施意見,地方各級黨委和政府把城鄉社區協商納入重要議事日程,結合實際制定了具體實施辦法等;全國約85%的村建立村民會議或村民代表會議制度,89%的社區建立居民(成員)代表大會,64%的社區建立協商議事委員會,57%的村每年召開一次以上村民代表會議;全國98%的村制訂了村規民約或村民自治章程,城市社區普遍制訂了居民公約或居民自治章程,“有事要商量、有事好商量”已經在城鄉各類社區蔚然成風[16]。

值得注意的是,基層協商實踐的蓬勃發展,形成了大量的成功經驗,其中比較典型的包括浙江溫嶺的民主懇談、四川彭州的社會協商對話、河南鄧州的四議兩公開、天津寶坻的六步決策法等。這些基層協商實踐推動了基層治理的民主轉型,但具體的機制、程序和技術還需要進一步規范和設計,對于協商什么事項、什么時間協商、誰來參與協商、如何啟動協商、如何組織協商、什么人主持協商、協商對話的流程、協商結果的運用等,都沒有明確的和系統性的規定。很多基層治理實踐被冠之以協商民主的標簽,但實際上可能與協商民主的原則和精神相去甚遠,而且普遍存在著協商議題隨意設置、協商過程“走過場”或“形式化”、協商程序不規范、協商結果難以落實等問題。個別的民主協商甚至成了領導者的“政績秀”,是敷衍民意的政治擺設而已。但總的來看,基層協商民主對基層社會民主治理起到了促進作用。

2 政協協商和基層協商的要素比較

人民政協定期協商座談會主要是以政協為平臺的協商對話,是精心設計的社會精英之間的理性協商。而基層協商則是以基層政府、社區或社會組織等為基礎的協商民主,主要是基層群眾基于個人權利和權益的利益博弈,兩者都是當前社會主義協商民主發展的重要形式,但兩者在參與人員、議題類型、組織過程以及協商成果等方面也都存在著較大的差異性。從要素上深入分析兩者的差異性,可以更好地理解協商民主的組織實施過程及其運作情境等。

2.1 參與人員:社會精英與基層群眾

政協協商由各級政協組織召開。政協定期座談會的參與者主要是各級政協委員、特邀的專家學者以及政府相關部門負責人等。大多數政協委員來自各民主黨派、無黨派人士、人民團體和社會界別代表等,可以說是既具有良好的職業身份,也具有一定的政治身份。據統計,全國共有3 000多個政協組織,各級政協委員60多萬人[17]。政協委員是社會各界的代表,也是社會的精英群體。他們大都有一定的經濟和社會地位,也有較高的社會知名度,掌握著很多社會資源,具有較大的影響力。專家學者以及其他受邀參與的行業代表等也都屬于社會不同行業領域的精英。就此而言,政協協商的參與者具有某種程度的“高大上”的性質,屬于具有專業化的精英協商的范疇,是“代表(們)的協商”,是為了他人的或社會的利益而展開思考,但這種身份資格也導致某種程度的封閉性,因而只能是“社會精英的游戲”。各個參與者(個別行業代表除外)基本上與協商議題缺乏直接的利益關系,參與協商座談會主要是工作職責或業務需要,而不是為了表達個人的利益訴求,因此存在著激勵上的缺陷。

大多數學者認為,協商民主的“民主”是指受公共政策影響的所有公民共同參與集體決策,這在基層協商得到了比較充分的體現?；鶎訁f商則是基層黨委和政府、社區組織或社會組織層面的協商,其主體是普通社會民眾①從主體及其關系上看,基層協商包括了個人與個人之間的協商、個人與組織之間的協商以及組織與組織之間的協商,具體的組織者包括居委會、企業或事業單位、社會組織、黨組織等,但主體仍然是普通社會民眾。。參與者不管是主動參與還是被動參與,具體的身份標簽是消費者、社區居民、村莊村民、小區業主和企業職工等。由于各地基層協商民主發展的歷史傳統不一樣,基層協商具體由民政(如天津寶坻)、統戰(如四川彭州)或宣傳(如浙江溫嶺)等黨和政府部門負責組織實施。在基層協商發展比較充分的地區,只要是涉及老百姓切身利益的問題,大多會通過協商民主的方式來做出最后的決策,每一個人都可以成為基層協商的參與者,因此基層協商是高度開放的社會平臺,沒有身份或資格的門檻。參與者由于是與協商議題有關聯的人,參與目的是為了進行利益表達,伸張和維護自己的權益等,“自己為自己的事情進行協商”,因此具有參與的積極性。在實際的操作過程中,多數基層協商的參與者除去黨政干部、社區工作者和人大代表等有著體制內身份的人,具有一定經濟收入和社會地位的中老年人往往是參與的主力軍,包括通常所說的“五老人員”(這些當然也是基層社會中的精英分子)等,其他被邀請的參與者一般也都是黨和政府以及社會組織的相關領導比較熟悉的“熟人”。

2.2 議題特性:宏大敘事與微觀事務

協商座談會是咨詢型協商,而不是決策型協商[15],主要是根據協商對話的結果形成明確的意見和建議,呈報相關領導人以及各決策部門。協商座談會堅持“一會一題”,主要是圍繞同級黨委和政府的戰略安排、重大部署或中心工作而展開,具體的議題涉及國家經濟、政治、社會、科技、文化、民生和生態等各個領域,比如“加強政府職能轉變,提高政府公信力”“營造風清氣正的網絡空間”和“加快推進品牌建設”等。這些議題根據全國或地方的經濟社會發展形勢或現實問題自上而下地提煉而成,大多都是社會生活中的熱點和難點問題,但也是宏觀的、全局的和普遍性的問題,具有鮮明的宏大敘事色彩。此外,很多議題也可以說是與大多數民眾的日常生活間接而遙遠的問題,比如提升中華老字號品牌質量、少數民族戲劇的傳承與發展以及國際科技合作與大科學計劃等。這些議題對于國家和社會而言無疑是很重要的,但也是充滿爭議性和不確定性的問題,因此需要社會各方進行充分而深入的協商討論。由于這些議題并不直接涉及參與者的個人利益,因此除非存在不可調和的價值分歧,相對具有達成共識的便利。

相對而言,基層協商民主更多的是現實問題驅動或現實難題倒逼的結果,主要是瞄準“與人民群眾切身利益密切相關的問題”而展開的直接協商?；鶎訁f商民主的議題毫無例外都“自下而上地”來自于社會生活,從物業糾紛、勞資糾紛、征地拆遷沖突到老舊社區的墻面刷新、小區內停車位改造、山林資源的權屬確認等,基層協商面對的都是具體而實際的現實難題,是具有外顯性和敏感性的微觀事務,包含了看得見摸得著的個人利益,利益相關者的利益得失都是可以算得清楚的,因而協商的過程也就更多具有利益博弈的性質。此外,政協協商的宏大敘事雖然很重要,但并不是都需要立即有所行動和立即予以解決,但基層協商面對的具體問題往往具有很強的時間約束性,即如果不能通過協商達成共識,不僅相關工作(比如小區停車位改造或社區垃圾處理等)難以推進或落實下去,還容易醞釀和激發更大的矛盾沖突。

2.3 協商過程:高度程序化與相對靈活性

經過多年的探索和發展,各級定期協商座談會的制度化和規范化程度越來越高,協商座談會的組織和運行也都逐漸定型化。由于參與者人數不多、身份明確和素質良好,協商座談會的組織和實施過程大多非常流暢,具有很好的確定性和可控性。協商座談會定期由政協領導主持,參與者圍繞橢圓形長桌就座,分成預約發言和自由討論等環節,鼓勵開門見山直奔主題的發言,避免經驗總結介紹或工作匯報式發言,對發言人提出明確的要求,精確控制現場發言時間,確保參會的委員和專家都有發言機會,創造交流對話的充分條件。特別是,由于參與者與協商議題缺乏直接的利害關系,而不是直接做出決策,也不用承擔決策責任,因此雖然不乏充滿“火藥味”的觀點交鋒,但協商座談會絕不會因此中斷,也仍然可以做到具有更多的客觀性、中立性和超然性,溝通交流也可以做到和平而理性,因而也更有可能關注公共利益以及長遠利益,凝練更加全面、理性和均衡的建設性意見。這也正是政協精英協商的優勢所在。

相對于政協協商的制度化和規范化,尤其是可以提前做好年度協商座談計劃,基層協商的途徑和形式多樣,組織實施的過程也相對機動和靈活。更多的時候,基層黨組織和政府以及社區自治組織等根據實際需要靈活地組織協商對話,因此很難提前做出充分的規劃和預先的設計,而且對于真正開放的基層協商來說,最后會有哪些人參加也都是未知數。就大多數基層協商的情況來看,除了已經有比較成文的基本原則和流程外,如六步決策法或八步工作法等,大多尚未形成明確的制度規范和操作細則,因此往往會表現出較多的隨意性或無序性。實際上,基層工作零散而復雜,參與者相互之間也比較熟悉,不可能凡事都循規蹈矩,因此也需要減少繁文縟節,著眼于實際效果,提高效率。尤其是基層協商民主的參與者身份復雜,個人素質參差不齊,由于協商議題與個人利益息息相關,參與者的壓力很大,但許多參與者沒有能力很好地表達個人訴求,一些人甚至會選擇過激的或非理性的表達,以致于基層協商很容易陷入混亂甚至出現中斷。這些都給基層協商帶來了挑戰,也提出了制度化的要求。但這其中的矛盾性在于,基層社會大多具有散漫無序的特性,通常很難適應制度化及其理性規則的繁密要求。良好的制度化可能會“看上去很美”,卻可能會抑制基層社會的活力和自主性。

2.4 協商成果:“集體上折子”與為個案做決定

政協定期協商座談會的協商議題大多是經濟和社會發展中的重大問題,也是牽涉方方面面的一般性和普遍性的問題。由于協商座談會的參與者與這些議題都保持著相對較遠的距離,因此協商對話很大程度上可以超越個人的或局部的利益,提出比較客觀、切實而中肯甚至尖銳的意見,也比較容易達成各方都能接受的共識,甚至這種共識本身就可能包含了多種不同的意見。參與座談會的政協委員或專家學者都是相關領域的精英,而且參與協商座談會之前都開展了必要的調研,所提建議大多有很強的針對性、務實性、可行性和前瞻性,值得相關部門重視和轉化。最后,黨和政府有關部門負責人或領導親自參與調研,與會聽取各方面的聲音,與專家學者或政協委員面對面交流,有利于了解相關情況,促成建言獻策成果的轉化或落地。就此而言,定期協商座談更多具有“集體上折子”的含義,輸出的只是意見和建議,有建議權,但無決策權,協商成果不具有任何實質性的約束力,主要發揮著聚焦大事、關注實事、參政議政、建言獻策以及民主監督等功能。

基層協商是針對個案的協商,是為了解決具體問題而開展的協商。在基層協商民主的過程中,參與決策的人與受到決策影響的人是同一些人,所有參與者“都能夠合理預期他們將影響決策”[18]3。這也就是說,涉及基層群眾利益的事情,在基層群眾中進行廣泛商量,老百姓自己的事情自己管,自己的事情自己議,自己的事情自己辦。如果說政協協商因其咨詢型協商的性質可以是“議而不決”的話,那么基層協商就必須要“議而有決”,即不僅要通過交流和溝通來化解分歧,而且還要切實找到解決矛盾糾紛的可行方案。也就是說,協商要有公信力,協商達成的共識或者是直接成為共同做出的決策,或者是作為最后決策的基本原則,對利益相關方具有明確的約束力,而這歸根結底是利益的張力和權利的張力。反過來說,基層協商不應該是情況通報會、通氣會或發布會,也不僅僅是情緒的宣泄場和意見的收集箱,而是要真正實現理性溝通、偏好轉換、達成共識和促進決策的目的[19]。當然,由于協商結果與個人利益息息相關,也應該允許有協商不成功或達不成共識的情況。因此在協商對話無法達成共識的時候,可能就需要采取投票等形式來做出最后的決斷。

政協協商與基層協商說到底是不同參與者根據不同的方式在不同的領域中展開的協商,毫無疑問存在著多方面的差異性。上述四個方面的分析從主體、內容、過程到結果等四個方面歸納了兩者最顯著的差異(見表1),為更進一步觀察和理解兩種協商民主形式奠定了基礎。

表1 政協協商與基層協商的差異比較

3 政協協商和基層協商的定位及其發展策略

政協協商和基層協商兩種協商民主形態,構成了當前社會主義協商民主體系中最強最有力的音符,共同譜寫了社會主義協商民主發展的“二重奏”。這其中不僅包含了深入理解協商民主發展狀況及其運行情境的線索,也提供了發展和完善協商民主制度及其實踐的重要啟示。

3.1 政協協商和基層協商的成就及不足

從中央到地方各級政協,定期協商座談會連續堅持多年,已經形成了協商座談會的框架和機制,引發了社會各界的廣泛關注,也產生了顯著的社會效應。政協協商不僅激活了各級政協組織的民主潛能,重構了政協參政議政的途徑和形式,使得協商民主獲得更加具體化的含義,甚至已經成為中國特色協商民主的標志和符號。這其中少數社會精英通過精心設計的精致對話來商討公共問題,匯聚各方面的知識和智慧,彰顯了專業和理性的力量。雖然協商議題與參與者個人之間可能不具有緊密的利益關聯,參與者也存在激勵不足的問題,但這種“中立性”反過來也可以增強協商的理性化水平,即可以形成更加專業、公允和超然的意見建議,從而為實現公共利益和解決社會問題提供智慧。

對于基層協商來說,隨著協商民主正式進入社會主義民主政治的范疇,曾經長期困擾基層協商的合法性風險不復存在了。中央和地方連續出臺多個關于加強社區協商建設的規范性文件,指出了基層協商發展的方向和任務以及具體要求等,協商民主的內容除了“經濟和社會發展的重大問題”外,還包括“涉及群眾切身利益的實際問題”,這就使得協商民主走向基層社會的廣闊天地,成為改進和優化基層治理的重要工具。各地基層黨和政府以及社區組織等因地制宜探索創新基層協商的新平臺、新制度和新實踐,積極發揮公民在基層公共事務中的主體作用,激活了人們的民主意識、權利意識和參與意識,也切實提高了基層治理的績效。但研究也表明,基層協商民主目前的擴散仍然還比較有限,大規模規范的和有效的基層協商民主實踐局面還沒有形成[20]。

就擴大參與、促進溝通、消除分歧、達成共識和解決實際問題等方面的目標來看,政協協商和基層協商都不同程度地實現了這些目標,并為國家治理現代化提供了大量生動的案例和經驗。其中,大量政協委員和專家學者等獲得了更多的參與機會,就黨和國家關心的重大問題進行建言獻策,進一步體現和發揚了民主。但需要注意的是,定期協商座談的精英參與主要是“坐而論道”,以集體的方式提供了解決問題的知識和智慧,而并不是直接做出指向協商議題的公共決策。當然,人民政協是愛國統一戰線組織,主要職能就是對國家大政方針和社會生活的重要問題進行政治協商,而不是做出有關公共事務的決策。因此,政協協商意義上的民主治理主要是為理性討論提供正式空間,為公共決策賦予了更多的理性元素和智識資源。

政協協商主要是依據專業的和理性的力量,以建言獻策的方式影響公共決策。這種專業和理性的力量是由多個方面的要素共同構成的。首先,根據多個環節確定協商議題,最后報請同級黨委批準同意,由政協領導人主持會議,顯示出協商議政的審慎性和重要性。其次,精心選擇參與人,包括政協委員、專家學者以及黨政部門負責人等,都是熟悉議題情況的專業人士,可以進行高質量的對話,還通過提前調研來提高發言質量。再次,精確控制協商座談過程,協商過程具有平等而寬容的特性,每個參與者都有平等的發言機會,現場就會呈現出不同的意見,不同的意見甚至會形成激烈的交鋒,強化了說理和對話的色彩。最后,協商座談會匯總各方的意見,以《信息專報》等形式匯報給有關領導人和相關部門作為決策參考,從而形成了基于共識的壓力。

毋庸置疑,基層是踐行和推行協商民主的廣闊舞臺?！皡f商民主的根在基層”[21],基層協商民主是社會民眾直接參與決定涉及個人利益的協商形式,是比較典型的決策型協商[6],是問題驅動的直接民主。不同社會民眾基于不同的立場和利益參與協商對話,參與到影響個人利益的決策中來,為了個人利益或公共利益展開說理或辯護,具有明顯的利益博弈色彩。由于基層協商的議題直接關系到個人的切身利益,因此個人參與者具有良好的激勵。但也需要看到的是,個人參與的動力是不均衡的,個人素質是參差不齊的,協商對話的能力也有高有低,因此基層協商很容易出現協商不足、流于形式和意見有偏等問題。特別是,由于議題設置主要掌握在地方黨和政府以及職能部門等手中,老百姓期望解決的問題未必能進入基層協商的議程,而且協商達成的共識未必能得到貫徹和執行,這些也抑制了公民參與的積極性。

3.2 政協協商和基層協商的發展定位

必須要指出的是,協商民主不是革命性的或替代性的,而是民主政治的“增量建設”,是對于既有權力結構及其運行技術的補充和修正。有研究者敏銳地指出,政協協商處于國家權力體系的邊緣位置,不享有任何實質性的公共權力,基層協商是政府體系的末端,缺乏權威性資源,“恰好是這兩個沒有公共權力的渠道在制度創新方面最為積極,而人大、政府等公權力部門卻動作不大”[6]。那么造成這種結果的原因是什么呢?一方面,人大和政府等國家權力機關,已經形成了較為固定或穩定的運行機制,引入新的協商機制會帶來大量制度或程序上的摩擦,提高組織運行的交易成本;另一方面,政協系統和基層社會總體上結構化程度比較低,內部相關要素也比較松散,缺乏嚴謹的制度或流程,因此為協商民主的嵌入和成長提供了巨大的空間。

進一步說,這是一個協商民主適用性的問題,即協商民主究竟適用于什么領域來發揮作用?應該更多用之于解決什么類型的問題?以政府協商為例,根據法治的邏輯,政府主要是法律的執行者,很多工作都是依照既有的法律制度來進行的,法律制度提供了應該做什么和不應該做什么的規范,相關問題的是非對錯及其處理辦法都是非常明確的,因此也是不需要協商和討論的,而且行政效率也不允許漫長的協商對話。就此而言,在已經存在嚴格的等級權威、明確規范和確定性知識的領域中,協商民主往往是不兼容的、不可行的和低效率的。反過來看,在那些尚未形成明確的知識或規則的問題上,比如具有普遍性的有待解決的矛盾糾紛、存在爭議性的社會問題以及在無法形成明確是非對錯標準的領域,需要通過反復的對話和說理來達成共識或規范,協商民主才有其用武之地。

所以,在既定的政治權力格局下,作為不同的協商民主形態,政協協商和基層協商從不同的路徑嵌入既有的國家治理體系中,補充了現有治理體系的缺陷和不足,譜寫了新時代協商民主的“二重奏”,推動了國家治理體系的內涵式發展。其中具有精英色彩的政協協商為經濟和社會發展中的重大問題提供真知灼見,也向社會廣泛傳播了協商民主的理念;而具有廣泛適應性和良好可普及性的基層協商,則允許個人行使權利來自主地協調利益關系,提供了社會民眾民主訓練的舞臺,提高公民協商對話的能力。兩者都包含了多元、理性、對話和審議等要素,都要求參與者提供合適的理由來說服其他的參與者,最終形成可被共同接受的共識性結果,貫徹和體現了“眾人的事情眾人商量著辦”的精神。

推動中國特色社會主義民主發展,建構社會主義協商民主的制度體系,必須要對不同的協商渠道進行恰當的定位,探索能夠容納多種協商渠道和發揮協商民主合力的協商體系。具體而言,政協協商應當以完善定期協商座談會為抓手,充分發揮政協平臺協商議政的優勢和潛能,進一步提升協商座談成果的質量;改進甄選協商議題和遴選參與者的制度機制,探索建立細致、科學而系統的協商座談規則,提高雙周協商座談會的制度化水平;兼顧協商過程和協商結果,平衡政治效果和社會效果等,建立健全協商效果的評價機制,而不僅僅看是不是得到了領導人的批示,是不是被政府決策部門所采納等;多渠道提高政協工作的傳播力和影響力,探索推進和開展遠程議政和網絡協商,建構信息互通和資源共享的參政議政平臺,打通全國與地方政協的通道等。

發展基層協商民主,必須要解放思想,轉變觀念,切實落實黨中央關于加強基層協商民主建設的指示和精神,將協商民主的原則和要求嵌入具體的制度安排和操作程序中去,通過廣泛而多層次的民主協商來展現協商民主的技術優勢,著力培育開放透明、理性思考、平等對話、寬容妥協的社會精神,讓“協商辦事”和“坐下來談”成為社會生活的基本常識,真正堅持做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量,通過持續的溝通和互動過程尋找社會的“最大公約數”,盡力獲得社會各方都能接受的“均衡點”,找到解決矛盾糾紛的社會知識和民間智慧;以及探索新的協商形式,發展和引入新的協商對話技術,建構簡便易行和實用有效的基層協商議事平臺,提升協商效率和協商水平。

3.3 政協協商和基層協商的融合發展

不同協商渠道之間的相互銜接配合,是協商民主制度化研究的重要內容之一[6]。因此既要充分正視政協協商與基層協商之間的差異性,也要看到兩者的可兼容性和可銜接性,加強政治協商與基層協商的銜接聯動,推動精英民主與大眾民主的融合發展。比如廣東省深圳市2014年創新推出“委員議事廳”活動,邀請政協委員、專家學者、政府部門相關人員和熱心市民等共同參與,把政協履職的臺子搭到市民中去,圍繞市民關注的熱點或民生問題,將政協委員、專家學者的“講”和市民群眾的“議”結合起來,搭建起廣泛參與的協商議政平臺。江西省萍鄉市政協學習深圳經驗,也在2015年推出了“委員議事廳”活動。

協商是民主治理的基本技術,包含了多種多樣的形式。不同的協商形式對應于不同的領域,都有其正當性和可行性,實現著不同的目的,但它們不應該是相互孤立的。推進社會主義協商民主發展,必須要權衡不同協商形式的優劣利弊及其適用性,探索確立不同協商民主形態的發展策略,使之相互呼應、相互支持、相互補充,從而使協商對話的過程更為開放、包容和有效,形成協商民主的合力。比如西方國家的協商民主主要是“組織創設型創新”,往往存在著協商與決策脫節的問題。但中國的協商民主屬于“功能添加型創新”,是在既有的政治制度體系內嫁接和衍生出來的,黨和政府及其職能部門領導人都參與其中,因此就能夠更好地將協商與決策結合起來,提高協商民主的效力和影響[6]。

最后,對于協商民主的理想來說,協商民主最大的問題是如何把參與和協商融合起來,保證參與主體的代表性和過程的協商性等。那么,立足于政協協商和基層協商來說,必須要充分發揮各自最大的優勢。其中,推進政協協商不應該以代表性為重點,也不應該簡單擴大參與的規模或范圍,而是應該精心挑選高素質和有能力的參與者,提高政協協商過程的協商性,提高咨詢意見和對策建議的質量,為黨和國家工作中的重大問題提供良好的對策建議;而發展基層協商則應該著眼于提高參與者的代表性,擴大協商民主的覆蓋面,包括參與者的覆蓋面和協商議題的覆蓋范圍等,讓更多利益相關者參與進來,致力于達成更具有合法性的共識性決策,提高協商民主的吸引力和感染力。

4 結論與思考

當代中國社會主義協商民主的蓬勃發展譜寫了新時代中國特色社會主義民主的新篇章。近年來政協協商和基層協商并行發展,代表了協商民主的兩種典型形態,從多個方面提供了協商民主發展及其前景的重要啟示。

以定期協商座談為代表的政協協商主要是社會精英之間小范圍的專業的和理性的對話,對于黨和政府及其職能部門的科學決策具有重要的輔助和支持意義,也極大地深化和鞏固了協商民主的制度化內涵,基層協商則主要是廣大公民直接參與的重要平臺,主要是通過權利的公開化博弈來達成具有共識性的決策,權利和利益的張力有利于更好地協調社會的矛盾糾紛,實現社會關系的動態平衡。兩者從不同的方面充分揭示了協商民主的功能、價值及其限制。

實現國家治理現代化,推動社會主義協商民主的發展和完善,需要更加全面地透視協商民主的價值和技術維度,一方面是推動政協協商和基層協商的融合發展,將民主參與的代表性和民主過程的協商性更好地結合起來,另一方面也要立足于兩者各自的技術優勢,推動政協協商與基層協商各自的差異化發展,從而更好地探索切實可行的適合大國治理現實的中國特色社會主義協商民主道路。